近日，由清远中院刘永戈、葛邵霞共同撰写的《刘某某诉佛冈县石角镇人民政府、佛冈县人民政府强制拆除房屋及行政复议案——司法审查视野下行政强制执行的进路》被最高人民法院中国应用法学研究所编、人民法院出版社出版的《人民法院案例选》总第198辑刊用。
《人民法院案例选》创办于1991年，以新近裁判生效案例为主要刊载对象，是最高人民法院最早的案例研究连续出版物，也是我国改革开放以后出版时间最早、延续时间最长、出版册数最多的案例研究书籍，是目前人民法院案例库入库案例的重要来源之一，具有一定的权威性、实用性、学术性。
近年来，清远中院始终将案例研究工作作为提升司法能力、推动审判质效的重要抓手，鼓励干警参与实务研究，形成“以案促研、以研提质”的良性循环。下一步，清远中院将以此为契机，继续深耕审判实务，强化案例研究，为服务高质量发展、促进法治建设提供更优司法智慧。
刘某某诉佛冈县石角镇人民政府、佛冈县人民政府强制拆除房屋及行政复议案——司法审查视野下行政强制执行的进路
关键词：行政 行政强制执行 违法建设治理 强制执行依据
【裁判要旨】
行政机关虽未在法定期限内就生效的行政处罚决定向人民法院申请强制执行，但该行政处罚决定仍然具有法律效力，其认定的违法行为或违法状态不因是否申请强制执行而改变。在涉及拆除违法建筑的行政强制执行领域，若行政机关以土地管理法的规定对违法建筑进行查处，则行政机关不具有行政强制执行权，其须依据《中华人民共和国行政强制法》第五章的规定向人民法院申请强制执行；若行政机关是以城乡规划法的规定对违法建筑进行查处，则行政机关具有法律赋予的行政强制执行权，其可依据《中华人民共和国行政强制法》第四章的规定自行实施行政强制执行行为。
【基本案情】
2010年6月1日，佛冈县国土资源局对刘某某非法占地案进行立案查处，认定刘某某自2009年11月未经批准擅自在佛冈县石角镇县林科所办公楼前下方的土地上建设三钱门窗加工店，占地面积4166.7平方米，建成铁架结构锌铁瓦厂房面积2490.64平方米，属非法占地行为，决定对刘某某处以责令限期十五日内自行拆除新建的2490.64平方米铁架结构锌铁瓦厂房，恢复土地原状，并对非法占用的土地处以人民币41667元罚款的行政处罚。该行政处罚决定生效后，刘某某足额缴纳了罚款，但未履行恢复土地原状的义务。2022年1月11日，佛冈县人民政府对佛冈县自然资源局作出《关于依法对刘某某非法占地事实强制执行的批复》。2022年1月19日，石角镇政府向刘某某作出佛石府催告字〔2022〕031《履行行政决定催告书》。刘某某收到上述催告书后未自行拆除涉案厂房，2022年2月9日，石角镇政府向刘某某作出佛石府（强执）决字〔2022〕031号《行政强制执行决定书》，刘某某不服，遂向佛冈县人民政府申请行政复议。佛冈县人民政府受理后作出佛府复决〔2022〕12号《行政复议决定书》，维持了涉案强制执行决定。
【裁判结果】
广东省清远市清新区人民法院判令撤销涉案《行政强制执行决定书》及《行政复议决定书》。广东省清远市中级人民法院经二审审理，判令驳回上诉，维持原判。
【裁判理由】
刘某某在法定期限内未对行政处罚决定提起复议或诉讼，该行政处罚决定现已发生法律效力。涉案建筑物于建造时起至被查处时止，一直处于违法状态，且刘某某至今亦未能提供涉案建筑物于被查处后已补办了相应的用地审批及规划许可手续，故涉案建筑物的违法状态一直存续，应认定为违法建筑。涉案行政处罚决定虽仍具有法律效力，但因两行政行为的作出主体不一致，且原涉案行政处罚决定距涉案强制执行决定的作出已将近十二年，在不具有正当理由的情况下远远超出了申请强制执行的法定期限，不宜再作为本案行政强制执行的依据。石角镇政府作为乡镇一级人民政府，其取得相应下放职权的前提应是该职权原已由法律法规赋予给相应的县级以上行政职能部门。土地管理法并没有赋予当地的土地自然资源主管部门对非法占地的违法建筑自行实施强制执行的法定职能，故石角镇政府在取得县级自然资源局下放的对土地违法行为的行政处罚权及与之相关的行政检查权、行政强制措施权中亦不应包括行政强制执行权。因此，石角镇政府若以土地管理法的规定对违法建筑进行查处，其仍须按照《中华人民共和国行政强制法》第五章的规定向人民法院申请强制执行。现石角镇政府以刘某某非法占地为由，依照《中华人民共和国行政强制法》第四章第四十四条的规定作出涉案强制执行决定，属于适用法律错误。
【案例注解】
一、行政处罚决定的效力问题
根据行政行为的效力理论，行政处罚决定作出后，并依法送达当事人，就发生法律效力，即具有了公定力、确定力、拘束力和执行力， 其内容非因法定原因不得随意撤销或变更。对于行政处罚课加的义务，当事人应当自觉在规定期限内履行。如果当事人在收到行政处罚决定书后，既没有在规定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，亦没有履行行政处罚课加的义务，即使行政机关未在法定期限内向人民法院申请强制执行，该行政处罚决定仍然具有法律效力，其认定的违法行为或违法状态不因是否申请强制执行而改变。本案中，原佛冈县国土资源局曾于2010年以非法占地为由作出了涉案行政处罚决定，刘某某在法定期限内未对涉案行政处罚决定提起复议或诉讼，且涉案建筑物于建造时起至被查处时一直处于违法状态。因此，涉案行政处罚决定在未经法定程序予以撤销或确认无效的，其仍具有法律效力，可以作为认定涉案建筑物是否合法的证据。另外，本案认定涉案行政处罚决定不宜再作为本案行政强制执行的依据，系考虑到涉案行政处罚决定距涉案强制执行决定的作出已将近十二年，在不具有正当理由的情况下远远超出了申请强制执行的法定期限，加之涉案行政处罚决定的作出主体与涉案强制执行决定的作出主体不一致，故最终认定涉案行政处罚决定不宜再作为本案行政强制执行的依据。
二、厘清行政强制的相关问题
行政强制法的立法目的是为了保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分，直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务。行政强制法第二条规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为，由具有行政强制执行权的行政机关实施或者由行政机关申请人民法院实施，是对当事人人身自由和财产的剥夺。如前所述，本案中的建筑物因未办理相应的用地审批及规划许可手续而被认定为违法建筑，应限期拆除并恢复土地原状，而刘某某在收到石角镇政府的催告书后并未自行拆除涉案建筑物，石角镇政府遂决定对涉案违法建设的建筑物进行强制拆除。此种行为对当事人的财产直接进行剥夺，属于典型的行政强制执行。
《中华人民共和国行政强制法》就行政强制执行问题分设第四章、第五章予以规定，其中第四章为“行政机关强制执行程序”，规定的是具有行政强制执行权的行政机关自行实施强制执行行为的内容；而第五章则为“申请人民法院强制执行”，规定的是不具有行政强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行的内容，即上述两章规定分别对应不同的适用前提。也就是说，我国对行政决定的强制执行是实行行政机关自己强制执行和申请法院强制执行并行的模式。目前，我国共有十多部法律规定了行政机关直接强制执行的情形，例如税务机关、海关、公安机关、公路主管部门、水行政主管部门、防汛指挥机构等部门和地方人民政府。总体来看，在这两种模式中，以申请法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。值得一提的是，虽然行政强制法直接规定了行政机关可以自己执行的情况，但各级行政机关在行政管理过程中，仍要准确把握行政强制法对行政强制执行体制问题的立法精神，严格执行有关规定，正确运用行政强制法赋予的行政强制执行权，坚持教育与强制相结合，既要有效维护公共利益和社会秩序，又要切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
司法实践中，易产生纠纷的案件多集中在城乡建设规划领域的违法建设和土地管理领域的非法占地行为的强制执行。依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，在涉及拆除违法建筑的行政强制执行领域，若行政机关以土地管理法的规定对违法建筑进行查处，则行政机关不具有行政强制执行权，其须依据《中华人民共和国行政强制法》第五章的规定向人民法院申请强制执行；若行政机关是以城乡规划法的规定对违法建筑进行查处，则行政机关具有法律赋予的行政强制执行权，其可依据《中华人民共和国行政强制法》第四章的规定自行实施行政强制执行行为。具体到本案，石角镇政府作出的涉案强制执行决定依据的是涉案行政处罚决定，而该处罚决定系依据土地管理法的相关规定作出的。因土地管理法并没有赋予当地的自然资源主管部门对非法占地的违法建筑自行实施强制执行的法定职能，石角镇政府以土地管理法的规定对违法建筑进行查处仍须按照《中华人民共和国行政强制法》第五章的规定向人民法院申请强制执行。因此，石角镇政府以刘某某非法占地为由，依照《中华人民共和国行政强制法》第四章第四十四条的规定作出涉案强制执行决定，明显属于适用法律错误。
三、承接县级职能部门下放行政权的范围
2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”明确乡镇人民政府、街道办事处的行政处罚主体地位，对乡镇人民政府、街道办事处行使行政处罚权作了规定。目的是扩大基层政权经济社会管理权限，完善基层政府功能，提升基层社会治理效能。但下放行政处罚权并非“一放了之”。行政处罚法未直接赋予乡镇、街道行政处罚权，而是通过省、自治区、直辖市的决定，间接使乡镇政府、街道办获得行政处罚权，还需地方性法规、地方政府规章或其他规范性文件来进一步规定。本案的石角镇政府作为乡镇一级人民政府，就可依据《清远市县级行政处罚权调整由镇街实施事项目录（第一批）》的相关规定，取得县级以上行政职能部门下放行使的行政处罚权及与之相关的行政检查权、行政强制措施权。
同时需注意，乡镇政府取得相应下放职权的前提应是该职权原已由法律法规赋予给相应的县级以上行政职能部门。例如本案中涉及的行政强制执行权，因土地管理法并没有赋予当地的自然资源主管部门对非法占地的违法建筑自行实施强制执行的法定职能，故石角镇政府在取得县级自然资源局下放的对土地违法行为的行政处罚权及与之相关的行政检查权、行政强制措施权中亦不应包括行政强制执行权。因此，石角镇政府若以土地管理法的规定对违法建筑进行查处，其则无权直接实施行政强制执行行为。
违法建设治理是城乡治理中的难点，但也是提升市容市貌、优化人居环境、提高城市治理水平的重要措施。为解决目前违法建筑强制拆除领域的法律理解分歧和困扰人民法院的诸多现实难题，准确理解行政强制法、城乡规划法、土地管理法的规定精神，切实维护公共利益，保障行政相对人及其他利害关系人的合法权益。本案通过行政强制执行权的详细论述，明确了行政机关要准确适用法律对违法建筑进行查处，仔细斟酌土地管理法及城乡规划法的适用范围、针对对象以及赋予不同行政机关的具体职权，从而进一步规范了行政机关的执法行为，全面提升行政机关的执法效能，减少行政机关的败诉率，同时统一了此类案件的裁判规则，切实从源头上预防和减少类案多发高发态势，达到“审理一案、治理一片”的良好效果，为清远市法治政府建设和优化法治化营商环境提供了更强有力的司法服务保障。
来源：行政庭
编辑：罗雯婕
校对：赵彩红
审核：肖珍艳
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