作者 简 介 ： 梅扬，武汉大学法学院副教授，青年特岗学者；叶诗骁，武汉大学法学院。文章来源：《中国市场监管研究》2025年第1期，转自中国市场监督管理学会公号。 注释及参考 文献已略 ，引用请以原 文为准。
摘要
行政处罚裁量基准通过价值量化、情节细化、效果格化的技术将行政法规范中的裁量规则设以种类、范围、幅度的细化，有利于规制非理性行政执法行为。当前，市场监管领域在行使行政处罚裁量权时面临着基准制定技术粗糙、缺乏统一立法规制、执法人员综合素质有待提升等难题。在具体对策上，应形成前瞻性思维，从行政处罚裁量基准的制定主体、制定程序、细化程度、适用方式四个方面予以考量，强化行政处罚裁量权的“清单”制度建设，完善裁量基准的逸脱适用机制，构建市场监管领域裁量基准的综合监督审查机制。
引言
在执法实践中，市场监管部门往往基于保障消费者权益、维护市场秩序、优化营商环境的目的，依据现有的行政处罚条款与行政裁量基准作出处罚决定，而个体工商户、农户摊贩等小微经营主体通常难以接受罚款数额较高的处罚结果。一些典型案例所引发的社会舆论，亦表明了行政执法效果与广大民众的合理期待并不一致。这影响了行政执法公信力，甚至引发了“过罚不当”的行政治理质疑。
当前市场监管部门存在的“同案不同罚”“过罚不相当”“合法不合理”等问题，与行政处罚裁量基准的不尽完善密切相关。行政处罚裁量基准作为严格量化执法的制度产物，在一定程度上限制了行政执法的自由发挥，相对忽视了“少罚”“减罚”“免罚”情形的可能因素考量。在处理违法情节较为轻微、社会危害程度较弱的小微案件时，可能会导致执法人员难以脱逸罚则边界，无法在裁量基准中寻找合适的减免处罚依据，以确保过罚一致。鉴于此，有必要进一步明确行政处罚裁量基准的概念意涵和制度功能，并深入阐释其在市场监管执法中的核心作用，进而纾解当前市场监管领域所面临的行政处罚法治困境。
一、行政处罚裁量基准的概念意涵和制度功能
行政执法的现实情境变幻莫测，宏观的立法规则往往会在特定情形中显得不合时宜，难以直接援引适用。各国的立法体系早有预见地为行政人员的执法工作预留了普遍的裁量空间，鼓励其发挥积极性和能动性，进而实现公平公正执法、维护公共利益的行政目的。但自由裁量权的行使是一柄双刃剑，不受任何规制的权力可能会助长恣意执法之风，打着冠冕堂皇的旗号侵犯公民权益。行政裁量基准便是在执法实践中逐步建立起来的一种新兴控权制度工具，对治愈“执法不公，裁量恣意”的顽疾具有良效。
（一）行政处罚裁量基准的概念意涵
行政裁量基准是一种新型裁量治理模式，是基层社会执法实践中衍生、发展而出的控权工具。2022年，国务院办公厅发布的《关于进一步规范行政裁量基准制定和管理工作的意见》，将“行政裁量基准”明确界定为“行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准”。由此可见，行政裁量基准是在法定框架内通过价值量化、情节细化和效果格化的技术，设定一系列具体化、明细化的实体性操作标准，进而实现对裁量权的限定、控制和约束。有学者认为，行政裁量基准在法律属性层面是一种规范性文件，囿于未取得法律授权，并不具备法的拘束力，故而行政机关在个案中并无必须遵守的法定义务。从实际作用而言，行政裁量基准类似于法律解释，以“要件—效果”规定的形式呈现，按照立法者的意图将行政法规范中的裁量规则设以种类、范围、幅度的细化。基于宪法对当事人平等权利的保护，加之行政机关应当约束自身行为以免有违信赖保护原则的要求，这就导致行政裁量基准具有事实上的拘束力，是行政机关开展行政执法活动的重要依据。
可以说，行政处罚裁量基准是裁量基准制度功能最大化的体现，主要有两大原因。一方面，行政处罚作为行政执法活动中毋庸置疑的重要一环，在行政裁量基准的应用场域中占据了中心的位置；另一方面，行政处罚的情节和效果具有宽泛的空间，能够形成较为清晰的情节细化和效果格化的结果，在与裁量基准制度的配合与衔接时，展现出其他类型的行政行为无可比拟的天然优势。2021年修订的《行政处罚法》第三十四条首次将“行政处罚裁量基准”写入法律文本，为行政处罚裁量基准的制定奠定了法律基础。
（二）行政处罚裁量基准的制度功能
随着经济模式的加速革新，市场环境日趋复杂，纷繁复杂的执法现实对市场监管部门的专业性和时代性要求显著提高。行政处罚裁量基准具有细化法律规则、填补法律空隙的功效，是我国法治政府建设的重要抓手和提高行政机关执法水平的重要举措。具体而言，行政处罚裁量基准包含两大层面的制度功能。
一是在宏观建设层面，行政处罚裁量基准的创设和发展是战略谋划和基层治理的有益结合，平衡了基层实践探索和宏观顶层设计之间的关系。党的二十大报告明确提出要“健全行政裁量基准”，这表明健全行政裁量基准已成为建设法治政府的重要抓手。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》进一步要求：“全面落实行政裁量基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。”近年来，各地区各部门积极响应中央要求，更深层次、更大力度、更加坚实地推进行政处罚裁量基准制度建设，呈现出多种类、多领域和多层次的演进态势。
二是在执法实践层面，行政处罚裁量基准对规范行政执法技术、提升执法部门的公信力与权威性具有积极意义。在市场监管领域，通过将行政处罚的标准阶梯化、明细化，市场监管部门得以保证行政的一贯性以限制执法的恣意，提升行政裁量的质效，根据具体的规制对象而作出相适应的具体化、差异化的调整。这不仅有利于规范市场秩序，为人民群众提供更高质量的产品与服务，也将实现行政执法的平等性和正义性，有效防止执法宽严失衡、畸轻畸重、“同案不同罚”的情况发生。
综上所述，在市场监管领域运用行政处罚裁量基准有利于规制非理性行政执法行为，平衡行政处罚的法度与温度，这就要求市场监管部门应结合现实情形不断健全和完善这一制度的适用，充分发挥其制度优势和治理效能。
二、市场监管行政处罚裁量权行使的主要问题及成因分析
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。尽管法律规范设定了违法行为的基本构成要件，对不同违法程度的起罚点与处罚措施业已规定得较为完备，各地制定了更为细致的裁量标准以限定量罚幅度，但市场监管部门在行政处罚自由裁量权行使过程中仍存在一定不足。
（一）部分行政处罚裁量基准的制定技术粗糙
裁量权适用规则往往存在流于形式、实操性弱的问题，反映出当前行政处罚裁量基准的制定技术较为粗糙。
其一，一些裁量基准不甚具体，内容过于重复，处罚标准的阶梯化程度较弱，或者虽以“情节是否严重”为衡量标准但与之相应的判断要素缺失，实践中并不能给行政执法人员提供有益参考。比如，市场监管总局发布的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》在解释“从轻行政处罚”和“从重行政处罚”时，分别以“罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较低的30%部分”和“罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较高的30%部分”进行限定，裁量幅度较为宽泛，在具体作出罚款数额时，结合《商标法》《食品安全法》等关于违法经营额等条款的规定，难以将数额框定在一个较为合理的区间。以《商标法》为例，该法第六十条第二款规定，没有违法经营额或者违法经营额不足五万元的，可以处二十五万元以下的罚款。按照前述《指导意见》的要求，从轻处罚可处以7.5万元以下的罚款，从重处罚则在17.5 万元至 25 万元之间，处罚金额的上下限度差距较大，反映出自由裁量空间过大，可能引发“同案不同判”。
其二，一些地方市场监管部门制定的裁量基准往往在“定性”“入罚”层面严格限制行政执法的主观能动，“少罚”“免罚”部分却一笔带过，或因设定条件僵化、适用范围狭窄导致执法人员无从在基准文本中寻找合适的减免处罚依据以确保过罚一致。2021年修订的《行政处罚法》将“应当依法从轻或者减轻”修改为“应当从轻或者减轻”，删除了“依法”字样，这也是在引导行政机关可以直接适用行政处罚法的规定，根据具体案情，合理实施行政处罚。而如何“从轻或者减轻处罚”，有赖于行政处罚裁量基准的运用，目前各地出台的裁量基准文件大多缺乏对“少罚”和“免罚”的规定。以《福州市市场监督管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》为例，其第十九条第二款规定：“若当事人仅具有一项减轻处罚情节，减轻处罚的力度也不能低于法定最低罚款额度的50%。”假如将这一规则置于“拍黄瓜案”中，在货值金额仅有几十元的情况下，至少2.5万元的罚款仍然高出社会大众理解的违法成本，恐怕难以准确体现过罚相当的精神。
其三，行政处罚裁量基准的制定技术陷入发展瓶颈期，导致裁量基准通篇呈现出对原则性规定的重申，表现出形式化的特征，导致在适用时效果不佳。尽管行政裁量基准是一项在基层社会治理中提炼和总结而出的有益制度，但即便基层部门归纳了不少实践共性，也仅能将较为原则性、共识性的规定广泛推行，囿于各地的交易习惯不一致、经济状况不适应、市场发展不均衡，难以将个别基层的特殊经验和有限智识升华为宏观、前瞻的基准制定方案。特别是在风险社会时期，现有的行政处罚裁量基准制定技术可能无法应对新行业的需求，在实践适用中显得捉襟见肘。
（二）行政处罚裁量基准缺乏统一立法规制
行政裁量权制度是适合我国社会治理的创新尝试，但正因为“实践走在立法前”，尚缺乏全面统一的立法规则。现阶段，我国行政裁量基准虽然已经初具规模，但呈现出明显的发展疲态，这与缺乏全国范围内统一的裁量基准的制定和适用规则密不可分。国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量基准制定和管理工作的意见》虽然是第一部从国家层面统一规范行政裁量基准制定的纲领性文件，但在性质上属于仅具有指导性的政策文件，效力位阶较低，权威性有限。加之，不同地区和部门遵循的规则不一致，各级地方政府对于基准文本的制定规格、制定技术和制定程序也并未统一，实践中差距过大。
行政裁量基准不仅需要基层执法经验，更需要国家战略规划；不仅需要政策文件，更需要统一立法。对此，有学者指出，国务院应考虑将行政裁量基准的统一立法工作上升为国家战略，尽快制定行政裁量基准制定程序条例，对行政裁量基准的制定主体及权限、制定程序、技术要求、适用效力、法律监督等作出系统规定，以立法规则从多方面进一步推进行政裁量基准制度的科学化构建和法治化建设。总而言之，在行政处罚裁量基准制度的黄金发展期，需要统一立法适当限缩自由裁量范围，同时加强立法解释，防止法律概念的随意扩大和缩小；而行政机关应当保证在立法规则确立的边界内，在实践中探索如何通过制度设计和程序控制，在个案自由裁量的过程中，实现实质意义上的公平正义。
（三）部分市场监管部门执法人员的综合素质有待提升
除却裁量基准的文本内容问题，行政执法人员的综合素质有待提升也是当前市场监管领域难以规范运用行政处罚裁量基准的一大原因。2024年9月，市场监管总局发布《市场监管部门优化营商环境重点举措（2024年版）》，明确要求对食品小作坊、小摊贩、小微企业等主体的处罚要结合违法行为的性质、情节、社会危害程度，综合考虑社会心态、公众情绪、当事人承受能力等因素，科学确定处罚方式和处罚额度，纠正“小过重罚”行为。这就要求市场监管部门执法人员需要精通业务，持续提升依法行政水平。
其一，实践中，部分市场监管部门执法人员存在基于法定情节保守裁量、不敢逸脱罚则边界，甚至因担心问责而机械执法的倾向。行政法域对待食品和药品安全强调严惩重罚、对违法行为保持高压态势，因而实践中，执法部门在这些领域倾向于采取“严惩重罚”的执法理念，意味着“慎罚”“少罚”“免罚”不被提倡，可能导致处罚力度与违法程度脱节，反而不利于实现个案正义，成为诱发行政争议的深层根源。况且，市场监管法律规范与裁量基准作为规则文本，无法就经验世界中纷繁复杂的违法形态予以完整概括，倘若执法者一味地追求形式合法进而机械化和教条化地适用规则，反而会导致规则本身的僵化，酿成一系列“小过重罚”。以“方林富炒货店‘最’字广告用语案”为例，因缺乏法定减罚情节，作为行政处罚作出机关的杭州市西湖区市场监管局和作为行政复议机关的杭州市市场监管局均强调“20万元罚款已是在广告法规范幅度内最轻的行政处罚”“已根据《杭州市规范行政处罚自由裁量权的规定》从轻处罚”。但一审法院在法定情节之外，基于案涉违法行为的情节和社会危害性，认为相关违法广告影响范围较小，对市场秩序的扰乱程度较轻微，对同行业商品的贬低危害较小，将“从轻处罚罚款20万元”变更为“减轻处罚罚款10万元”。该判决思路得到二审及再审法院的认可。相反，安徽省安庆市宿松县市场监管局在认定某公司销售甜蜜素超标的“生龙佬米酒”一案中，综合销售数量、货值金额、违法所得符合减轻处罚情形，故在法定5万元起罚点的幅度下作出没收违法所得9元、罚款人民币1万元的处罚决定，却被宿松县人民法院认定减轻处罚证据不足，放纵违法行为，损害国家和社会公共利益，并最终被法院判决撤销行政处罚决定，重新作出行政行为。可见，当下“严惩重罚”的执法环境并不容许基层执法人员轻易减免处罚，面对动辄的诘问和追责，执法人员的自由裁量热情往往被磨灭，从个人的职业生涯而言，稳妥保守的裁量优于严重的履职风险。长此以往，过于严苛的追责制度可能倒逼执法人员按图索骥地凭借法规机械执法，反而对潜在的“减罚”“免罚”情形不作为，不利于个案的公平正义。
其二，少数执法人员对法律条文的理解把握不到位，或未能有效提升依法行政的业务能力，在执法中出现一定偏颇。2021年修订的《行政处罚法》第三十二条确立了行政处罚过错推定归责原则，原则上将主观过错作为“过”的一项判断标准，这无疑对于人权保障具有重大的时代价值。当考虑过错时，为了减少判断的主观性，可以通过制定裁量基准的方式，将情节进行分类分级，例如主观过错、违法次数、违法行为持续时间、在共同违法行为中的作用都属于情节。以“苏州鼎盛食品公司商标侵权案”为例，苏州市工商局在《商标法》对是否并处罚款作出开放性规定的情况下，仍对苏州鼎盛食品公司处以了 50 万元人民币的巨额罚款。二审法院根据过罚相当原则，认为苏州市工商局并未充分考虑本案的部分重要情节和因素，例如相对人并无商标侵权的主观恶意等，终审判决撤销了罚款。该案体现出监管部门应当综合考虑各种因素行使自由裁量权。
三、市场监管领域行政处罚裁量基准制定的纾解路径
如前所述，行政处罚裁量基准在市场监管领域尚存在考量因素不尽合理、约束效力有待提升、幅度设置过于僵化、适用标准未能统一、监督审查力度不足等问题。为了提升市场监管部门的执法能力，有必要基于自由裁量理论，有针对性地从各个方面完善相关规制措施，促进行政处罚自由裁量权行使更加规范。
（一）形成行政处罚裁量基准制定的前瞻性思维
为了避免执法人员深陷机械执法与放任不法的桎梏，有效避免“过罚不当”“小过重罚”的争议，提升社会公众对行政治理正义的期待，在市场监管领域健全行政处罚裁量基准势在必行。为了发挥行政裁量基准制度符合法律诉求、促成行政公平的作用，亟须在现有法律成文框架内形成行政处罚裁量基准制定的前瞻性思维，具体包含以下几个层面。
其一，在裁量基准的制定主体上，需要兼顾上级权威和地方实际。目前，我国省市县三级市场监管部门拥有裁量基准的制定权，但较高层级部门难以直接关注地方执法现实，效率性不足；而基层部门对法律的理解分析能力有限，所接触的案例通常具有地方局限性，难以制定包容性较广的裁量基准文本。当基准内容在不同层级文件中相互矛盾时，往往引发新的执法难题。鉴于此，重要事项的判断和选择应交由层级高的行政机关统一行使，发挥其资源与信息优势，再由省一级人民政府对外发布，更具权威性和统一性，为裁量基准的各层级下沉和区域法治化提供制度通道。同时，应当鼓励市县级市场监管部门根据自身情况积极制定符合地方实际的“特色”基准，甚至广泛吸收乡镇人民政府和街道办事处在基层行政管理中形成的有益经验，注重各个地区的差异化。此外，不同层级间应就相似条件和相同执法事项的裁量基准，及时建立衔接和协调机制，避免上下位间的冲突。
其二，在裁量基准的细化程度上，需要为现实情况预留空间。法律规则一经公布就已落后于现实的发展，这是立法者有限理性的必然结果。行政环境中的复杂性和不可预测性决定了一切成文规则皆不可能穷尽列举，即便是对本领域了如指掌的执法人员在制定市场监管裁量基准时也难免挂一漏万，依据海量案例总结而成的“裁量公式”，也不能保证新的现实情况必定被涵盖在内。况且，裁量基准若过度规则化演变成另类的规章和细则，便背离了制度初衷，同时也会无谓增加行政成本，反而产生繁琐程序的管理负担。综上，在市场监管领域推进行政处罚裁量基准的构建还需与现实情况良好吻合，张弛有度，强调行政机关的个案考虑义务，充分发挥执法人员的主观能动性。
其三，在裁量基准的制定模式上，应考虑资源的合理配置。市场监管执法涉及多个领域，现有的法律、法规和规章涵盖竞争、价格、食品、药品、产品质量等多个方面。如果针对现有的细分领域逐一制定裁量基准，固然确保相关领域皆能得到规范和指导，但不免将宝贵的人力和物力损耗到不必要的事项上。实际上，许多行政违法行为的类型并不常见，其违法因素的考量亦不复杂，通过援引《行政处罚法》或相关指导意见中关于轻罚免罚的原则性条款即可解决，且裁量基准一经公布就使得何种违法行为得以免受制裁或介于灰色地带为公众所知，反而可能助长违法违规乱象。因此，应秉持有的放矢的制定模式，将行政资源合理配置到市场监管的重要领域，以解决执法实践中频繁出现的问题。
其四，在裁量基准的适用方式上，要兼顾“类案同罚”和“个案公正”的价值取向。行政处罚裁量基准作为一套细化的规则，必然存在统一规范与差异化考量之间的矛盾。为了保证执法的一致性和可预测性，在裁量基准得以适用的典型案件中，行政机关应当适用裁量基准作出决定，特别是在适用裁量基准更有利于保护行政相对人的权益时，就应该适用。而当裁量基准因忽视具体个案中的特别因素而欠缺实质合理性时，行政机关可以在充分说明理由和备案后选择不适用裁量基准，根据案情灵活变通。因为一项行政制度或技术为相对人所诟病时，它就和产生的初衷相背离，若不能有效服务于民，便是增加行政负累。
（二）强化行政处罚裁量权的“清单”制度建设
党的十八届四中全会提出，“推行政府权力清单制度”是实现全面履行政府职能的重要措施，也是加快建设法治政府的重要内容。在制定权力清单的过程中，将明确权力运行的方法步骤、时限要求与具体边界，使权力运行明晰化、规范化、便捷化，能有效缓解权力行使恣意的症结。市场监管部门在行使行政处罚裁量权时，也应当科学规范权力运行流程，在法律授权的框架内必要地限制自由裁量。
经实践证明，强化对行政处罚裁量权的“清单”控制，是有效约束行政处罚裁量权的制度设计和重要创新。在国家层面提倡根据实际情况制定和公布包容免罚清单的背景下，无论是《上海市市场轻微违法违规经营行为免罚清单》对符合规定情形的34项轻微违法违规经营行为将免予行政处罚，还是福建省在全省推行不予处罚事项、从轻处罚事项、减轻处罚事项和免予行政强制事项“四张清单”制度，皆为其他地区提供了良好示范，鼓励各级市场监管部门通过行政处罚裁量基准的制度建设以规范执法行为、从源头上规避“小过重罚”问题。
当前，各级市场监管部门应进一步推动清单的普及。第一，积极探索不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重罚款等处罚清单，并在食品安全、产品质量、广告审查等领域出台完善对应清单。第二，要综合运用定性与定量两种模式细化清单的制定，不仅应根据不同行政管理领域的执法特点列明轻微违法行为的不予处罚白名单，而且要对违法行为的轻重标准设置临界值以分格判定社会危害性程度，结合本地区实际情况对行政处罚裁量权设定阶次分明的细化量化标准。第三，应鼓励跨行政区域按规定联合制定统一监管制度及标准规范，突破地区壁垒，协同推动处罚方式、罚款数额、裁量基准相对统一。
（三）完善行政处罚裁量基准的逸脱适用机制
如前所述，有时过度规则化的裁量基准容易演变成另类的规章和细则，并且已经确定化的裁量基准是一种“凝固型智慧”，不能成为应对一切实践情景的万能公式。当裁量基准适用的客观情况发生变化时，特别是在裁量基准缺乏减责、免责条款，相对忽视了减罚免罚的可能因素考量，涉及小微案件出现明显不当、显失公平的情况下，便应该允许行政执法人员变通或逸脱刚性的规则，实现个案公正以维护相对人的权利。
一方面，为了防止执法人员以逸脱适用为恣意行政的借口，必须以过罚相当原则和比例原则为裁量基准的逸脱适用保驾护航。根据《行政处罚法》第五条第二款，设定和实施罚款必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。贯彻过罚相当原则、规范监督罚款设定与实施也是从本质上预防行政争议，提高行政公信力的关键路径之一。尤其是在经济型违法行为中设定具体数额的罚款必须科学可行，在裁量实施细则未能考虑到小微主体的承受限度时，鼓励执法人员从个案的性质、案值、情节、社会危害程度等方面进行统一综合分析，确保过罚一致，再遵循比例原则的三阶层模式判断是否减免罚款，化解行政机关与社会公众关于合比例性的价值分歧。
另一方面，为了防止执法人员因严苛的追责机制不敢拒绝适用不合时宜的行政处罚裁量基准，必须从程序层面加以设计。首先，市场监管部门应赋予执法人员对于是否调整适用裁量基准的首次判断权，要求其保存相关的案情记录并充分说明理由，建立内部会商决定机制加强集体讨论，由相关业务部门和法制部门会同外部专家参与对案情以及是否减免处罚的讨论。其次，应进一步扩充裁量基准文本中的制度装置，为执法者间接逸脱适用预留空间，如在条文中规定情势变更、集体讨论、例外条款等。最后，应灵活将裁量基准的适用情况与行政执法责任制度脱钩，即并非所有不执行裁量基准的行为都属于行政不作为，若相关执法部门或执法人员已经履行法定职责并遵循一系列民主决策程序，按照“尽职免责”理念，不宜再对相关人员作出扣分、计入个人档案、纳入考核成绩等处理。
（四）构建行政处罚裁量基准的综合监督审查机制
实践中，市场监管领域自由裁量权的行使缺乏应有的约束。《国务院关于加大和规范事中事后监管的指导意见》指出，要全面深化行政执法责任制和问责制，加快完善尽职免责办法，以明确履职标准和评判界线。鉴于此，应当通过加强市场监管领域的裁量基准审查机制，形成多维度的监督体制，落实行政执法责任。
首先，加强案件的公开和示范力度，自觉接受社会监督，适当依据社会公众的意见完善裁量基准的考量要素和罚款幅度设置。“阳光是最好的防腐剂”，目前市场监管行政处罚案件注重公开违法行为和处罚内容，缺乏自由裁量的相关信息，如裁量基准规则的合理性论述、执法人员适用裁量基准的思路等，这不利于对自由裁量权行使的监督。鉴于此，可以考虑从以下几个方面加以完善。一是主动加大行政处罚案件的公开力度，或者在鼓励行政相对人尊法守法的合理幅度内公开部分裁量标准，有效接受社会监督。二是建立自由裁量的典型案例机制，由一定级别的市场监管部门编制和建立典型案例资料库，使用统计分析的方式从同类案例中遴选出具有一致性的定性或定量情节，通过行政指导性案例的形式发布。三是积极征求市场监管领域专家学者、社会公众的意见，召开执法监督听证会，根据听证情况形成执法监督文件，统一市场监管部门对自由裁量尺度的把握，完善行政处罚裁量基准的制定技术，优化行政执法。
其次，通过内部监督加大复议审查力度。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十七条第（七）项规定，法规部门需要核审行政处罚处理是否适当；《行政复议法》第二十八条赋予了复议机关对明显不当行政行为的审查职责。长期以来，市场监管执法人员收集当事人从轻、减轻处罚方面的证据和对其陈述申辩予以核实或反证的证据不足，卷宗中缺少自由裁量的证据和裁量方法的过程性材料，法制部门只能从行政效率的角度默认执法者已经考虑了所有因素，导致执法监督环节实际缺少适用的审核和纠错。此外，囿于司法审查不能直接判断裁量基准的效力问题，实际是一种效力较弱的间接审查，这就要求市场监管部门应积极对存在争议的案件所涉裁量基准展开复议审查。在市场监管行政复议案件中，一方面，复议机关要保证裁量符合立法目的、处罚结果同一般人社会经验相符、平衡各方利益；另一方面，复议机关应加强内部层级审查，不仅明确上级对下级的监督责任，也要拓宽下级对上级的监督渠道，弥补司法审查介入的不足。
最后，构建集人大监督、司法监督、新闻舆论监督于一体的综合审查监督机制。一是地方市场监管部门可以积极将裁量基准规则报送本级人大备案，确保裁量基准的合法性。二是优化对行政处罚裁量权的司法控制。在市场监管领域行政处罚诉讼案件中，司法机关应就自由裁量权的行使只作“是非”判断，将变更的权力例如具体罚款数额的确定交还给行政机关，必要时通过提出司法建议的柔性手段辅助判断。市场监管部门应当切实关注司法政策和立场，加强与人民法院的沟通交流，通过对司法案例的类案检索为相似个案行政处罚的作出提供有益参考。不仅如此，人民法院可以发挥居中调和的司法谦抑性，在避免过深涉及市场监管专业领域的同时促进行政争议的实质性化解。三是为了让市场监管部门倾听更多层面的意见，可以加强群众监督和社会舆论监督，依托信息化手段，通过网络、报刊、电视、广播等新闻媒体对行政执法工作进行宣传，做到舆论监督与舆论引导有机结合，对行政执法过程进行及时有效的监督。
