本案不但解决了诸多以往均为空白的复杂法律问题，还明晰了我国经营者集中领域的执法和司法思路，在中国反垄断法执法实践与司法实践上具有开创意义和指导意义。
作者 | 詹昊 宋迎 刘芮辰 北京安杰世泽律师事务所
编辑 | 布鲁斯
某某药业有限公司（“某某药业公司”）与北京某药业有限公司（“北京某药业公司”）之间就股权交易的争议由来已久。双方争议涉及股权买卖纠纷、仲裁裁决的执行、反垄断调查和反垄断后继民事诉讼等多重法律程序上的“攻防”。北京某药业公司在未达到申报标准的情况下主动向国家市场监督管理总局（“市场监管总局”）申报，希图通过经营者集中反垄断审查程序来阻止交易发生，这也是该公司采取的反制措施之一。在市场监管总局作出附加限制性条件批准决定后，北京某药业公司认为市场监管总局应该作出禁止的决定，又将市场监管总局诉至法院，要求法院撤销附条件批准的决定，从而引发本文所述争议。
近日，北京知识产权法院（“北京知产法院”）作出生效判决，认定市场监管总局作出附加限制性条件批准决定依据的证据确凿，适用法律正确，依法应予确认，因此驳回了北京某药业公司的全部诉讼请求，北京某药业公司未提出上诉，此案尘埃落定。
北京知产法院作出的此项判决，是中国第一例对于经营者集中审查决定进行司法审查的生效判决。我们深感本案判决的里程碑意义，其不但解决了诸多以往均为空白的复杂法律问题，还明晰了我国经营者集中领域的执法和司法思路，在中国反垄断法执法实践与司法实践上具有开创意义和指导意义。本文旨在对本案特殊性和法院在重要问题上的说理进行分析，以供后续类似案件参考。
一
本案在中国反垄断司法审查中具有首创意义
北京某药业公司诉市场监管总局反垄断行政行为纠纷一案（“本案”）是我国第一起针对国市场监管总局经营者集中反垄断审查决定的行政诉讼案件。本案中，人民法院第一次对经营者集中案件进行了司法审查，填补了长期以来在经营者集中领域的司法实践的空白，对我国反垄断法的发展具有里程碑意义。
近年来，中国的反垄断诉讼实践日渐活跃。最高人民法院知识产权法庭（“最高法知产法庭”）每年新收的垄断案件数量呈逐年增长态势。自2019年1月成立六年来，最高法知产法庭共受理垄断案件282件，其中，2024年1月1日至8月31日8个月受理垄断案件就达到111件，占比高达六年总量的近40%。观察我国过往的反垄断司法实践，可以发现，以往较为多见的是民商事主体之间的反垄断民事诉讼，针对反垄断执法机构提起的反垄断行政诉讼不多，其中因为经营者集中申报引发的反垄断行政诉讼在以往还从来没有。因此，本案在中国反垄断司法实践中具有首创意义。
二
本案涉及的药品领域关系国计民生，是我国反垄断执法重点领域，进一步凸显本案的重大意义
药品领域关系国计民生，关涉人民的健康，是中国反垄断法执法和司法的重点行业领域。
在最高法发布的反垄断领域典型案例中，药品领域案件占据重要地位。例如，在最高法发布的5起2023年人民法院反垄断典型案例中，包括“枸地氯雷他定”原料药滥用市场支配地位纠纷案和本案关联案件“巴曲酶”原料药拒绝交易纠纷管辖权异议案。2022年10件反垄断典型案例中的“涉沙格列汀片剂药品专利反向支付协议”发明专利侵权纠纷案也发生在药品领域。最高法也曾发布强生公司纵向垄断协议纠纷案作为公报案例，足见药品领域案件在反垄断司法实践中的重要意义。
药品领域作为民生领域，也是反垄断行政执法一直以来的重点关注领域。根据市场监管总局《对十四届全国人大二次会议第8154号建议的答复》，截至2024年6月24日，市场监管部门共查处药品领域垄断案件15件，结案7件，罚没金额合计17.71亿元，形成有力法律威慑，有效遏制药品领域垄断行为。2023年以来，市场监管总局部署开展民生领域反垄断执法专项行动，强化药品领域垄断行为查处力度。2023年6月15日，市场监管总局召开药品行业反垄断行政指导会。2024年市场监管部门持续保持医药领域反垄断执法高压态势，2024年上半年新增立案3件，全力推进14件医药领域垄断协议和滥用市场支配地位案件的查办工作。2024年8月9日，市场监管总局还发布了《关于药品领域的反垄断指南（征求意见稿）》，为规范药品领域的垄断行为提供指引。2024年10月30日，市场监管总局在北京举办第七期反垄断合规讲堂，面向医药行业开展反垄断合规宣讲，强调将保持医药行业反垄断执法高压态势。
从以上药品领域的司法执法实践可以看出，本案涉及到事关国计民生的重点领域，本案司法审查将为类似案件的处理提供重要指引，影响深远。
三
作为本案基础法律关系的审查决定是少见的对未达申报标准的经营者集中案件附条件批准的决定，具有特殊性
根据《中华人民共和国反垄断法》（“《反垄断法》”）第二十六条第一款和第二款的规定，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。
实践中，绝大部分经营者集中反垄断审查案件均是针对达到申报标准的集中案件进行的审查，对未达标准的集中案件进行审查的案件数量较少。此外，我国在经营者集中申报审查过程中，附加限制性条件批准的案件总体也相对较少。自《反垄断法》生效以来，附加限制性条件批准的经营者集中案件仅63件，在全部经营者集中审查案件中占比较低。
而本案审查决定审查的经营者集中案件，即某某药业公司收购北京某药业公司股权案（“涉案集中”），在未达到申报标准的情况下，由北京某药业公司、某某药业公司分别向市场监管总局提交了申报材料。市场监管总局经审查认为有必要立案，对涉案集中进行了反垄断审查。
经审查，市场监管总局认为，涉案集中对中国境内巴曲酶注射液市场可能具有排除、限制竞争效果，因此对涉案集中附加限制性条件批准。这在中国经营者集中审查实践中属于首例，是我国目前唯一一例对未达到申报标准的经营者集中案件附加限制性条件批准的案件。
类似案件在国际反垄断执法实践中也实为罕见。
在欧盟，欧盟委员曾会对Illumina收购Grail案、高通收购Autotalks案、EEX收购纳斯达克电力案、Brasserie Nationale收购Boissons Heintz案等未达申报标准案件进行反垄断审查。但根据欧洲法院在Illumina收购Grail案的最新判决，欧洲法院认定，欧盟委员会无权对既未达到欧盟层面申报门槛、又未达到任何成员国申报门槛的经营者集中进行审查。因此，欧盟委员会虽然对前述案件进行了审查，但实际上还未有一案作出生效的附加限制性条件批准决定。
在美国，美国联邦贸易委员会曾在奥托博克（Otto Bock）收购美国福瑞达公司（Freedom Innovation）案中认为，虽然交易并未达到美国的经营者集中反垄断申报标准，但交易会损害微处理器假肢膝关节市场竞争，并要求奥托博克剥离已收购的福瑞达公司的全部业务。在美国长达一百多年的反垄断执法实践中，该案也属于极为少见的案例。
由此可见，本案审查决定具有特殊性。
四
本案判决确立了经营者集中审查反垄断行政诉讼中适格原告的分析标准，具有开创性意义
判断原告是否具有诉的利益，是经营者集中反垄断司法审查需要首先解决的问题。
本案判决中，法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（“《行政诉讼法》”）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》（“《行政诉讼法司法解释》”）第六十九条第一款第八项规定，有行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。在该等规定的基础上，法院得出了判断原告是否享有诉的利益的判断标准。
首先，法院认为，市场监管总局针对经营者集中作出的具体行政行为性质上属于行政许可。在此基础上，法院进一步厘清了不同情况下判断诉的利益的标准。
具体而言，法院认为：第一，如果针对经营者集中申报作出不予禁止的决定，由于该具体行政行为对于各申报人而言均未变更或增加其基于集中协议而产生的权利义务关系，未影响申报人的合法权益，因此各申报人均无提起行政诉讼的诉的利益。第二，如果作出的是禁止的决定或附加限制性条件批准的决定，由于该具体行政行为否定了集中协议创设的权利义务关系，或对集中后的申报人施加了法定义务，影响到申报人的合法权益，故相应申报人具有提起行政诉讼的诉的利益。
作为法院对于经营者集中司法审查的第一案，法院在本案判决中确立的前述判断标准，对于后续经营者集中反垄断行政诉讼案件中人民法院如何认定法院审理范围和受案标准具有重大的指导意义，是对《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围细化场景的补充，不仅具有《反垄断法》司法实践的开创性意义，具有示范价值，也是法院对于《行政诉讼法》上的程序性规定的有益探索。
五
本案判决厘清了经营者集中反垄断审查决定与集中协议的独立关系和审查决定的利害关系人等复杂问题的分析思路
参与集中的经营者之间的交易，是市场监管部门审查的基础。但不论是相关法律法规，还是市场监管总局发布的规范性文件，均未对审查决定与经营者之间的交易的关系进行解读。
这一关系的解读，直接关系到基于《中华人民共和国行政许可法》第四十七条判断相关主体是否构成经营者集中反垄断审查决定的重大利害关系人，相关主体是否享有行政许可中被告知听证的程序性权利。
而在本案中，法院通过说理明确了对相关问题的司法意见。法院认为，交易各方之间达成的集中协议与审查决定相互独立，集中协议的法律效力依据其所应依据的法律制度产生，与经营者集中审查决定之间并无直接关系。在此情况下，附加限制性条件批准的审查决定不直接影响集中协议的效力，集中协议的合同方不属于审查决定的利害关系人。
法院在本案中的具体分析如下：
一方面，北京某药业公司的股东某博有限公司与某某药业公司于2017年签订的《股权转让协议》（“集中协议”），相关集中协议为民事法律关系，其效力和强制执行由仲裁文书和法院文书规范，审查决定并未对合同权利义务关系进行任何变更。也就是说，本案涉及的是行政法律关系，而非民事法律关系。因此，本行政许可（即案涉附条件批准决定）不直接涉及某某药业公司与某博有限公司的利益关系，更谈不上重大利益关系。另一方面，审查决定仅对某某药业公司和集中后受控的北京某药业公司施加了义务，相关义务未直接涉及某博有限公司与申报人某某药业公司或者北京某药业公司之间的关系。某博有限公司需要将所持有的北京某药业公司股权划转给某某药业公司，并不是审查决定施加的义务或造成的影响，而是基于某博有限公司与某某药业公司基于意思自治达成的集中协议。
这一问题的解决，实际上是为作为行政许可的经营者集中审查案件的程序合法性提出了重要指导，明确了在经营者集中审查的场景下，行政许可的合法程序要求应如何实现，对后续市场监管部门的执法提供了实践指导意义。
六
本案判决厘清了经营者集中反垄断审查决定与行政处罚决定的独立关系
本案的特殊性还来源于经营者集中反垄断审查决定与在先对某某药业公司的行政处罚决定的关系。
在诉讼中，北京某药业公司主张某某药业公司通过垄断原料药的方式进行涉案集中的方式已经被市场监管总局在前的国市监处〔2021〕1号行政处罚决定认定为滥用市场支配地位的违法行为，并希望借此说明涉案集中应被直接禁止。法院在判决书中评论了行政处罚决定与经营者集中反垄断审查决定的关系。具体而言，市场监管总局对于某某药业公司作出的1号行政处罚决定，针对的是某某药业公司在中国境内巴曲酶原料药销售市场的拒绝交易行为，性质是行政处罚。而案涉附条件批准决定则是对某某药业公司收购北京某药业公司股权这一行为是否可能产生排除、限制竞争影响进行审查，性质上是行政许可。两者性质不同。因此，某某药业公司是否被认定为实施拒绝交易的滥用市场支配地位行为，与涉案集中审查无关，更无法证明涉案集中因此需要被直接禁止。
法院的前述认定，明确了行政处罚决定和经营者集中审查决定的性质和审查标准，也说明在进行经营者集中审查更为关注市场竞争效果，强调经营者集中审查应聚焦于集中行为本身对竞争产生的影响，防止因过去的违法行为而过度干预正常的企业集中行为。
七
本案的执法和司法彰显了中国《反垄断法》鼓励经营者依法实施集中的总体原则
原告北京某药业公司在本案反垄断审查和诉讼过程中均提出，《反垄断法》对于排除、限制竞争的经营者集中以禁止为法定和首选的救济方式，而仅在特殊条件下才适用附条件通过。
但是，市场监管总局认为，《反垄断法》总则部分第六条规定，“经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力”，实际上明确了对经营者集中采取的“例外干预”基本原则。《反垄断法》第三十四条、第三十五条也没有将禁止作为法定和首选的救济方式。需要强调的是，对《反垄断法》第四章中具体规定（包括第三十四条和第三十五条）的理解，应当结合《反垄断法》第六条这一基本原则，不能割裂地机械解读。由于《反垄断法》的概括性和原则性，《反垄断法》第四章实际上没有对具体审查流程、审查标准进行细化规定，而是赋予了执法机构权力来细化相关规则，赋予了执法机构基于个案情况作出不同类型审查决定的职权，包括在何等情形下反垄断执法机构可以附加限制性条件批准集中。对此，《经营者集中审查规定》第三十九条第一款、第二款和第四十二条第一款规定，为减少集中具有或者可能具有的排除、限制竞争的效果，参与集中的经营者可以向市场监管总局提出附加限制性条件承诺方案。市场监管总局应当对承诺方案的有效性、可行性和及时性进行评估，并及时将评估结果通知申报人。对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，参与集中的经营者提出的附加限制性条件承诺方案能够有效减少集中对竞争产生的不利影响的，市场监管总局可以作出附加限制性条件批准决定。
法院最终支持了市场监管总局的前述观点，认定应对《反垄断法》的规定进行体系化的解读。法院在判决书中进一步强调，对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，市场监管总局并非当然直接禁止。只有在评估认为参与集中的经营者提出的承诺方案不能有效减少集中对竞争产生的不利影响时，市场监管总局才应作出禁止经营者集中的决定。
本案的执法和司法审查，体现了中国《反垄断法》鼓励经营者依法实施集中的总体原则，中国的经营者集中审查执法对经营者交易的例外干预原则，更体现了中国反垄断执法机构致力于降低企业制度性交易成本、更好激发经营主体活力、不断优化营商环境的态度。
八
本案判决重申了我国经营者集中审查以解决集中带来的竞争关注为制度核心关切，符合国际通常做法
在本案判决书中，法院明确指出，“经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果”指的是“由集中本身带来的竞争问题”。经营者集中审查执法的目的，主要是解决因集中而产生的竞争问题，而并非解决集中前已经存在的竞争问题。
法院认定的相关经营者集中审查原则，与市场监管总局的执法实践保持了一致态度。根据市场监管总局2024年12月10日发布的《横向经营者集中审查指引》第三条的规定，反垄断执法机构支持经营者依法实施集中。对于不具有排除、限制竞争效果的经营者集中，反垄断执法机构将依法予以批准。对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，反垄断执法机构将依法予以禁止或者附加限制性条件批准。前款所称经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果，是指由集中带来的竞争问题。
具体到本案中，巴曲酶注射液市场在集中前的竞争状况并非经营者集中审查需要解决的问题，经营者集中审查需要解决的问题是涉案集中导致巴曲酶注射液市场上一个既存竞争者与一个潜在竞争者合二为一所带来的竞争关切。如经营者提出的承诺方案能够解决由涉案集中带来的竞争问题，有效减少集中对竞争可能产生的不利影响，市场监管总局可以作出附加限制性条件批准的决定。
在本案司法审查中确认的中国经营者集中审查制度的核心关注，也与其他世界主要反垄断法域的通常做法保持一致。
根据欧盟委员会发布的《关于救济措施的通知》（Commission notice on remedies acceptable under Council Regulation (EC) No 139/2004 and under Commission Regulation (EC) No 802/2004）中规定的基本原则，如果一项经营者集中会引发竞争方面的问题，并且可能明显对有效竞争造成阻碍……为了解决竞争问题，集中的当事人可以尝试通过调整该集中解决竞争问题，并获得批准。在对于经营者集中审查的实践中，欧盟委员会也在践行这一原则。例如，在Novozymes A/S（诺维信）和Christian Hansen A/S（汉森）的合并交易的反垄断审查中，欧盟委员会首先分析了该项合并所带来的竞争顾虑，即合并将减少利用转基因技术生产的乳糖酶的市场竞争，因为汉森是该乳糖酶的潜在竞争者，合并将消灭该等潜在的竞争约束，合并后也会有足够的潜在竞争者对合并后的实体施加足够的竞争压力。因此，为解决该等合并带来的竞争顾虑，欧盟委员会附加限制性条件，要求剥离汉森进入乳糖酶生产市场的项目和乳糖酶分销业务，以及诺维信的乳糖酶生产设施。在该案中，欧盟委员会所识别的竞争顾虑与承诺方案思路与本案中市场监管总局的审查思路基本类似。
因此，本案的执法和司法充分体现了中国的经营者集中审查制度重点关注的是竞争政策和竞争问题，以解决集中带来的竞争关注为核心，审查思路与方法符合国际通常做法，有助于降低跨国企业在华投资的制度性成本。
回顾代理本案的全过程，这起经营者集中审查首例行政诉讼，不仅仅是一场个案的胜利，更是我国反垄断法律制度和实践生命力的生动体现，该判决将成为未来类似案件的重要参考，具有深远的示范效应。
（本文仅代表作者观点，不代表知产力立场）
