2025.03.17
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作者 |第一财经 陆彦君
摄影 |林德建
2月底，杭州市首个城市危旧房有机更新试点项目——浙工新村小区开始交房。从开工到正式交付，该项目历时15个月。
2024年10月，江明接受《第一财经》YiMagazine采访时，浙工新村刚完成封顶，现场仍在施工。如今，他感叹小区的变化“翻天覆地，好像从筒子楼搬进了单元楼”。崭新的浙工新村配置了物业服务、栽种全新绿植、规划浅蓝色水泥跑道区，并配套了地下停车库。上周末，江明去现场参与了车库的抽签。
△左滑看查看更多江明拍摄的曾经的老小区浙工新村更新后的新貌
具体到收房进度，江明表示，大家节奏不太一致，“最早收房的业主已经开始装修；筹款慢一点、在外仍旧租房的业主还没付款收房。我们家刚收房，准备装修（设计阶段），大概五、六月份完成，简单装修。”
3月9日举行的十四届全国人大三次会议民生主题记者会上，住房和城乡建设部部长倪虹表示，将下功夫实施一批“惠民生、促发展、防风险”的更新项目，其中，2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入改造范围，因地制宜实施改造。作为全国亟待改造老旧小区的十七万分之一，浙工新村的尝试或许会成为一个孤例，但也可能就此开启一种新范式。
以下关于浙工新村自筹自建的故事首发于《第一财经》2024年11月刊
70岁的徐丽在杭州朝晖六区片区已经居住了近40年。徐丽说，1987年刚入住时，这里还比较偏僻。三十余年间，小区内逐渐有了农贸市场、超市和餐饮店，向南步行10分钟即可抵达浙江省人民医院，往北步行5分钟就是拱墅区体育中心。而且，用现在眼光来看，这个距离西湖五六公里的小区应该算得上杭州的市中心。
她喜欢住在这里，儿子购置新房后她没有一起搬走。不过小区也在逐渐变旧，徐丽家里的门缝有些变形，关不牢了，住在四楼的她还希望小区可以加装电梯。于是她开始盼着老房子能有一次彻底的整修，或者干脆居民们自己出钱把老房子拆掉重建。之所以会萌生这个念头，是因为隔壁的浙工新村已经在政府批准下启动了一项居民自掏腰包的“自拆自建”工程。不少周边老小区居民认为，如果这个项目成功收尾，那么大家在改善居住环境上或许就多了一个新办法。
浙工新村最初是浙江工业大学（以下简称“浙工大”）的教工宿舍，与浙工大只隔着一条马路。房屋始建于1983年，经历岁月变迁，13栋楼房中有多栋被鉴定为C级危房。2023年，浙工新村全体548户居民自筹资金4.7亿元，在政府许可下启动自拆自建。由于项目还未完全收尾，“浙工新村居民主体的城市危房有机更新项目现场办公室”以及浙工新村所在社区拒绝了采访——出于谨慎考虑。
《第一财经》YiMagazine通过项目施工现场的工人了解到，旧房于2023年10月拆除，次月底开工，2024年10月，新楼房已经封顶。一位工人表示，2024年杭州夏天最热的时候，他们也保持着“四天建一层”的施工速度，预计明年就能交付。另据一位业主透露，他们将在2026年入住。按此计算，浙工新村的“自拆自建”改造项目从拆旧房到收新房，用时三年多。
浙工新村的自拆自建更新项目2023年动工。2024年4月12日，有媒体记录下了这一改造项目的地基施工现场。
以浙工新村为代表的老小区大多建设于1980年代或更早以前。受限于时代条件，这些房屋的主体较多采用预制多孔板加砖块，且一楼大部分没有防潮的架空层，住房条件和周边服务设施逐渐无法满足居民的生活需求。自2019年起，国务院在全国范围内逐步推进城镇老旧小区改造，浙工新村的自拆自建项目正是基于这一大背景。
在一部分人的惯性思维中，政府通常是负责一片城市区域的开发和更新的主体，不仅主导旧房拆迁和新房建造，过程中还会补偿居民拆迁款，居民并不需要为此出钱。但浙工新村的案例中，居民不仅成了项目主导，而且还是最主要的出资方。
“政府给予居民拆迁补偿款，是在中国城镇化进程中建设城市的一种方式，这种城市建设和开发方式都是国家财政兜底和买单，”住房和城乡建设部科技委社区建设专委会委员、泛城设计股份有限公司城市更新研究院院长、教授级高级工程师王贵美对《第一财经》YiMagazine介绍：“中国的城镇化高速发展30年后，城市从高速建设阶段转向管理精修阶段，大拆大建的时代几乎过去了，人民城市人民建，老旧小区探索的自拆自建秉承‘谁受益、谁出资’的原则，以全体业主为自主更新的主体，政府的角色变为了引导与支持。”
当然，浙工新村“自拆自建”项目并非仅靠扭转观念和角色转变实现。落实到项目过程里，统一居民意见、获得政府批准、设计、建造、监管与交付，每一环节都在考验业主的自治能力和政府的智慧。历经曲折，浙工新村最终成为浙江省首例城市危旧房有机更新试点项目，浙工新村的住户成了朝晖六区居民们羡慕的对象，浙工新村的更新故事也为老小区“自拆自建”提供了一个可参考的样本。
老旧小区的现实困境
江明上小学四年级时，和父母一起住进了浙工新村，他的父亲是浙工大的老师，1983年经分配得到一套浙工新村86平方米的新房。他的童年玩伴们大多是学校子弟，互相知根知底，对门的邻居是父亲同一个教研组的同事，两家逢年过节都会串门。江明回忆，“房改以前，每一栋楼80%的人都互相认识，有些子女还考上了父母的学校。老邻居基本都是工大的老师，一起住了几十年，感情深厚。”
住房制度改革后，浙工新村由公房变为私房，管理责任从学校转到大木桥社区，和其他几个小区一起成为朝晖六区住宅群的一部分。2007年，江明结婚后也在浙工新村内购置了一个54平方米的房子。
时间流逝，老小区的问题开始浮现。首先是缺乏专业的物业公司。绿树浓荫无人打理，遮蔽了一楼住户的阳光无人解决。没有地下车库，楼间距又狭窄，十分考验业主们的停车技术。小区内没有安保团队，只有社区聘用保安轮流值守。
建于1980年代的朝晖六区目前存在许多老旧小区的通病，如停车位少、没有电梯、基础设施老化 。
这些是目前中国老小区普遍存在的问题。武汉大学社会学院副教授王德福长期研究城市社区治理，他对《第一财经》YiMagazine介绍，狭义上的老小区通常指2000年以前建成、由单位管理的房子，在相当长的历史时期里，居民不需要缴纳费用。房改后，居民大多会按照一户一年为单位缴纳卫生费，并没有纳入市场化的物业管理。
“时代设计的局限导致老小区停车难、无电梯、基础设施老化，维修管理成本逐年上涨，其自身的造血功能又严重不足，因此市场化的物业公司不愿意接手这些体量不大、难以维持内部收支平衡的小区，最后只能靠政府兜底，但也造成了财政负担。”王德福说，面对这种困境，“最理想的治理方式，应该是业主实现自管”。
由于楼间距狭窄，在老旧小区停车十分考验业主们的技术。
作为老小区，朝晖六区的公共环境缺乏专业的物业管理。
比没有物业更糟糕的是浙工新村的部分住宅出现了外墙皮脱落、钢筋水泥外露、墙壁开裂的问题。业主们迫切希望改善居住环境，他们自发组织起来，主动向学校提出修缮需求。江明家前面就是67号楼，这栋楼在2001年被鉴定为危房，当时由浙工大加固处理。2010年，浙工大计划二次加固，遭到了居民们的反对。老旧小区改造时，居民们还集体反对加装电梯，“大家都认为小区太破旧，再改也改不出什么，期待拆除重建。”江明 说。
2014年和2016年，浙工新村64号、66号、67号、74号楼房屋被鉴定为C级危房。每逢台风天气，社区工作人员要在附近订酒店，帮助居民避险。浙工大的教师们多次写材料给学校、区住建局和区政府反映情况。自2012年起，《钱江晚报》长期跟踪报道浙工新村，原下城区住建局房产科在2015年8月接受采访时明确，67号楼将推倒重建，其他12栋楼房则成片改造。“我们并不满意这个结果，要拆就全拆掉，一起重建。”江明说，当时杭州周边都在拆迁，然后兴建地铁，浙工新村的业主希望政府出钱主导，还没有想过自己筹资。
想要重拆重建，居民意见的统一是难点。2018年，区里的调研组来到社区办公室调查，向浙工新村的住宅业主们征求意见。根据《民法典》第278条规定，改建、重建建筑物及其附属设施属于业主共同决定事项，应当由专有部分面积及人数占比三分之二以上的业主参与表决，且应当经参与表决专有部分面积及人数四分之三以上的业主同意。
江明当年是所属单元楼的热心楼道长，负责统计居民意见，当时居民和工作组就同意比例的问题产生过争论。
考虑到租房、装修需要资金，部分在危房里居住的老年业主并没有同意当年的拆除重建，江明记得，投票结果常常在一夜之间被持反对意见的居民扭转，最终全体同意率没有超过90%，重建计划在2018年只好搁浅。
对此，王贵美对《第一财经》YiMagazine解释，“如果对没有安全隐患的房屋来说，按照《民法典》的规定采用两个三分之二和四分之三的同意比例将房屋拆除，会影响到他人的居住权，政府考虑到了每一位公民的基本权利，目前试点阶段，征求100%的同意率比较稳妥。”
由于居住环境长期得不到改善，江明的儿子又开始上高中，考虑到实际需求，江明决定卖掉54平方米的旧房，置换120平方米的次新商品房，搬离了生活近40年的地方。
10年曲折，迎来自拆自建
转机在2020年出现。这一年，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称“国务院23号文件”）发布，各地政府日益重视老旧小区改造。
王贵美对《第一财经》YiMagazine介绍，浙工新村的有机更新也不是一蹴而就的，其实这个项目也是“久拖未决”。选择“落架大修”模式，受限于原有空间功能布局，改造后的居民获得感仍旧不高，原有的老旧小区改造模式不能满足居民对美好生活的需求。但如果选择“拆迁商业开发”模式，巨大的资金缺口增加了政府公共财政压力，这种模式更是不可持续的。
除了拆迁与修缮，江明还记得，浙工大曾提议将老师们搬到生活条件更好的小和山高教园区，但大部分老师拒绝了搬迁方案，理由是浙工新村距离校本部很近，是杭州的市中心，且自己已经居住了几十年，习惯了周边环境。
国务院23号文件指出，“合理落实居民出资责任。按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造。”这为浙工新村提供了参考依据。“拱墅区政府与居民商量，由居民出资建设成本，政府将本应投入老旧小区改造的相关费用补给居民，项目按照居民的意愿进行实施，政府负责总体协调、政策统筹和受托实施”，王贵美说。于是，由居民主体出资、自拆自建的方案在探索中逐渐成形。
不过，这一办法并非适用于所有小区。目前阶段需要满足相应条件，“自拆自建适用于房屋结构安全隐患、危旧房等级鉴定为C级和D级的房屋、没有厨房和卫生间的非成套住宅，或存在地质安全隐患的房屋。”
2023年4月，杭州市拱墅区委区政府牵头，再次对浙工新村全体居民开展拆改意愿征询问卷调查。浙工新村每栋楼选出一位业主代表，共计13位，组成业主自主更新委员会，代表全体居民行使权利，采取委托政府部门的形式实施项目改造。
王贵美解释说：“小区要自主更新，业主是主体。政府的角色是配角，任务是统筹和引导，具体体现在，提醒居民每一步流程如何做，报告如何撰写、方案如何编制、要与哪些部门协调，以及提供居民需要知晓的规划指标和法律法规。”
2023年，浙工新村组织了两轮投票，第一轮是全体居民讨论要不要拆除旧房，第二轮是讨论重建和出资方案。这一次还是有住户投反对票：少数老年人不知道何时能重建好，担心回不来；危房中的钉子户存在资金困难；将房子租出去的屋主联络不便；购买商品房的新住户和老教职工们之间并不熟悉……
“统一意见的过程太曲折，但已经比2018年好太多，这次重建意愿更强。”江明说，当年居民们自发动员的力度有限，这次有了社区引导，业主间如果实在沟通困难，入驻每栋楼的工作组会协调，每一栋楼的签约同意率进度都会做成海报张贴在小区公示栏。
面对居民过渡期间的住房问题，拱墅区朝晖街道大木桥社区多次与住建部门、城发集团、街道和中介公司沟通，落实了部分周边小区的公房给高龄老人过渡。此外，社区还帮助居民寻找靠谱房源、引进规范的搬家公司。根据拱墅区人大、人大朝晖街道工委公开发布的信息，最终浙工新村全体业主以99.82%的同意率通过投票，用时66天完成腾房。
浙工新村的更新资金包括全体居民自筹的4.7亿元，不足部分由政府旧房改造、加装电梯等专项资金补齐，整体费用约5.3亿元。具体到出资方案，与原住房套内面积相等部分的新房面积改造费用为1350元/平方米，每户最多扩面20平方米，扩面部分约34520元/平方米，停车位费用约为22万元。
按上述标准，江明父亲的旧房扩面20平方米至106平方米，改造、扩面和车位费加起来大约须出资100万元。倘若居民没有扩面需求，只需要给改造费用。
江明置换的次新房开车到父亲家10分钟左右，房价约为47000元/平方米。作为对比，浙工新村业主们拿到的扩面价格已低于市面上的房价。至于1350元的改造费用，浙江省工程建设标准化专家委员会成员裘黎明接受公开采访时表示，大部分中档房子的建设成本目前在每平方米3000到4000元。因地质原因，浙工新村地下室施工基坑维护成本较高，每平方米达到了4000元左右。业主们如果不扩面积，也不要车位，所承担的费用远低于房屋建设的实际成 本。
容积率：左右自拆自建落地的关键
按照项目规划，浙工新村原地新建的7栋11层楼房，户数、用地性质不变，容积率从1.8提高至2.1——这是业主们最宝贵的收获。容积率指一个地块上建筑物总面积和用地面积的比例，由规划局制定。一般城市在发展过程中，政府要根据经济发展、社会配套和城市运行能力管控一个地方的建筑物体量，不能随意扩大容积率。
在浙工新村自拆自建项目这个特例中，用地面积不变但容积率扩大，意味着548户居民都可以适当扩大他们的住宅面积。且在首次不动产登记时无需支付增容费用，只需支付扩容部分的建设成本。
“容积率是政府资产，政府免费让渡容积率，是因为依靠自拆自建完成自主更新是一项民生工程，”王贵美说，“它的前提是不能增加户数，目前更不能有市场化力量的介入，如果新增户数用于商业化销售，有违社会公平，财政也会流失。”
全国范围内老小区自拆自建的成功案例并不多。在为数不多的案例中，也并非每个小区都能实现扩面。
同在杭州的瓶窑桃源小区内有两栋危房，两栋房的13户居民遵循“原址、原面积、原高度”的原则（以下简称“三原”原则）重建新房，仅对户型做了部分优化，加装了电梯。南京虎踞路4号5栋的24户居民自拆自建成功，同样没有扩面。
杭州瓶窑桃源小区内的老住宅加装电梯后的样子。| 图片来源：陆彦君
而成都中央花园二期的业主们已经争取小区拆建5年了，业主自发组织多轮调查，在2023年夏天，3295多户居民的自拆自建同意率达到了99.6%。但该项目还是未能推进。根据成都市住建局等部门的论证意见，成都市目前只有D级危房可以自拆自建。更关键的一点是，居民与政府之间未能就增容需求达成一致——居民希望容积率能增加到2.5到3之间以覆盖修建成本，但最终，他们得到的答复是因为临近清水河，小区部分区域容积率需要控制到1.5。
同济大学建筑与城市规划学院建筑设计方法团队责任教授、同济大学国家现代化研究院城市更新中心主任徐磊青对《第一财经》YiMagazine表示，居民和政府就容积率能否提高合理协商，是自拆自建成功的关键。
“核心问题在于，容积率增加部分的收益应该归谁？容积率增加部分的收益反映了地价收益，地价提升是由于政府在周边投资了很多公共服务设施，比如地铁、公交、学校、文化馆等等。而站在居民角度，居民是投资与建设的主体，收益部分应该归居民。双方的考量都有一定合理性。”徐磊青解释说，追溯到房改制度，在公房变为私房的过程中经历过一轮买卖，“当时考虑到职工的住房分配，住房以相对便宜的价格卖给了居民。但当时并没考虑到，房屋更新后，收益中的多少比例应该归政府，多少应该归居民。”
徐磊青介绍，目前并没有正式的法律法规对此作出明确规定。“但主流理论认为城市更新的收益应当归公，因为配套设施是政府提供，属于公共利益。理论上说，居民只拥有房屋的使用权，并不拥有土地。”
就容积率展开沟通与协商，考验的是居民和政府双方的智慧。在浙工新村项目中，政府职能部门参照了发展改革委、住房城乡建设部制定的《绿色建筑行动方案》，该方案提到，住房和城乡建设部门要研究制定容积率奖励方面的政策。
浙江省住房和城乡建设厅副厅长姚昭晖在接受公开采访时表示，老旧小区在自主更新过程中解决了住宅建筑节能性能低下的问题，也解决了民生问题，绿色建筑行动方案的一些要求全面落实，所以可以参照使用容积率奖励政策，当然，奖励政策并非无限，不可以所有的都奖励。
江明回忆，居民们内部一直在争论：有人想多建造一些住房用于出售，获得一定资金补贴；有人不理解为何重建房子要自己出钱；有人想要扩面更多，但最多只能扩20平方米——这些争论本质上都在围绕容积率展开。江明和父母认为，拆掉重建能彻底改善居住环境，总归是好事，容积率的问题政府会考虑 好。
徐磊青提到，“扩容应该有一些前提，譬如户数能不能增加？增加多少？扩容面积能有多少？这些都是政府和社区、居民需要坐下来谈的主要方面。”在他看来，“如果城市风貌得以改善、居民居住环境提升，满意度和环保指标都提升，且对周边的公共配套没有带来压力，政府也应该会乐意适当扩容，最终考量还是人民与城市。”
浙工新村的案例启示
2023年，浙工新村的自拆自建立项获批，取得建设工程施工许可证。业主自主更新委员会接下来的工作重点转移到委托专业机构实施设计和建造，并全程参与设计、建造、监管和交付环节。自拆自建项目的流程与其他新建项目一致，设计阶段需要接受政府部门的审查；要申请建设工程施工许可证；施工要严守法律法规；施工完成后，要接受规划和自然资源、发改、财政、园林绿化、人防、公安交通等部门的联合验收。
其中，户型设计是业主们最关心的地方。浙工新村自主更新的12栋住宅楼中，原有户型多达54种，且60平方米以下的户型占比较高，业主自主更新委员会与设计方就房屋户型、面积、公共配套等具体方案展开了讨论。最终，新房确定了9种标准户型，最大的户型117平方米，最小的65平方米。
王贵美说，居民们就户型设计沟通了几十轮，新房的户型结构与建筑标准均有优化和提升，对内优化了小区日照、楼间距，增加地下停车库，提升了小区绿化及公共环境、乃至居住舒适度，且对小区周边影响也没有恶化。同时，按照完整居住社区建设要求和未来社区建设理念，增加和完善了小区公共配套、“一老一小”和长效管理等。
“适老化改造也是本次新房建设中的亮点，新建后的浙工新村全部安装了电梯，小区公共环境和服务配套空间按照适老化要求进行设置，大大提升了居民的获得感、幸福感和安全感。”王贵美说。
浙工新村的项目顺利推进后，2024年浙江省住建厅等三部门联合发布《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》。其他老旧小区的居民看到浙工新村的案例也想要效仿，杭州的采荷新村、翠苑北二区、朝晖六区等小区的业主都展开过自拆自建的同意率调查。
朝晖六区的多位居民对《第一财经》YiMagazine表示，业主们曾在微信群讨论过这件事，但同意率并没有超过90%，“年轻住户大多支持自拆自建。前期都是业主自发在问，但当时的投票应该还有一些人不知情，没有参与。老年人不会用微信，还有很多租客，后期就没有人在跟进了。”一位居民表示。
徐丽不了解业委会是否存在，70岁的她也没有小区业主微信群。她只记得有一次去取快递时，快递驿站的桌上放了一个小册子，用于统计居民们是否支持自拆自建，但随后两天册子就消失了。和一些不愿参与重建的老年人不同，徐丽希望自拆自建，她喜欢朝晖六区便利的生活圈，同时也想改善一下居住环境。不过，这些老小区的居民们并不清楚自拆自建的前提条件，不知道房屋需要做危房鉴定，且只有鉴定为C级和D级的危房才可以拆掉重建。
回顾浙工新村的案例，教职工们较为凝聚的社区自治意识、高校教师相对高出平均水平的退休工资、小规模的住户数，以及区政府的引导综合促成了项目的成功推进。
王德福表示，通常500户以下的社区被称为小微社区。由于体量小，商议事情相对简单，居民自我管理的难度相对低，“居民想要实现自管，需要有几位热心人出来动员大家”。
如果社区户数在500到1000户之间，出现热心人的概率会更高，但统一所有居民的意见难度也会变大，“业主之间互相不熟悉，存在信任赤字，是实行自管非常大的挑战。”
他在研究了老小区加装电梯的案例后发现，业主间的信任缺乏往往会产生巨大的合作成本：热心人可能会因其他业主质疑存在利益纠葛感到寒心，放弃管理；另一些“热心人”可能确实存在以此牟利的情况。“利益分配是最敏感、最容易引发猜疑的。解决信任赤字的关键是主动做到财务公开与透明，涉及到共同出资的每个环节，都需要开业主会共同决策。”
王德福认为，浙工新村对老小区自主更新有很大的启示意义。由业主做主体，坚持“谁受益、谁出资”的原则，政府的角色是催化剂，“土地的出让和开发通常由政府主导，容积率合法增加的收益部分法律还没有规定，未来的法律包括税收制度怎么去适应小区的自主更新改造需求，可能是政府需要做 的。”
徐磊青认为，自拆自建或将成为城市更新的一条主要发展路径。截至2019年，全国需要改造的老旧小区（2000年以前建成）有17万个，涉及住户4200万户，建筑面积40亿平方米。“老旧小区的体量太大，存在改造需求，如果主要依赖政府，会增加财政负担。此外，老旧小区的寿命在不断延长，而具有历史保护价值的老小区并不多。关键是要依靠政策创新，做好容积率的协调。”徐磊青说。
(应受访者要求，文中徐丽、江明为化名)
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