裁判要旨
对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。1.诉讼时效起算时间。根据当时有效的《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为两年；第一百三十七条规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。（《民法典》第一百八十八条）2.诉讼时效是否中断。根据当时有效的《中华人民共和国民法通则》第一百四十条规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。（《民法典》第一百九十五条）3.诉讼时效适用问题。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条“当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判”的规定，在被告未提出诉讼时效抗辩的情况下，法院也不应主动适用诉讼时效规定进行裁判。（《民法典》第一百九十三条）
案例详情
山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）鲁行再19号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙艳丽，女，1980年6月10日出生，汉族，住枣庄市峄城区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）枣庄市峄城区人民政府房屋征收管理办公室，住所地枣庄市峄城区建设局。
法定代表人孔婧，主任。
委托诉讼代理人王福利，该局工作人员。
委托诉讼代理人姜德猛，山东榴园律师事务所律师。
一审第三人枣庄市濠江地产有限公司，住所地枣庄市峄城区承水中路214号。
法定代表人李士利，经理。
再审申请人孙艳丽因诉被申请人枣庄市峄城区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称峄城区征收办）、一审第三人枣庄市濠江地产有限公司房屋征收产权调换补偿安置协议纠纷一案，不服枣庄市中级人民法院于2018年6月19日作出的（2018）鲁04行终42号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年11月29日作出（2018）鲁行申1765号行政裁定，裁定本案由本院提审。2020年3月19日，本院立案再审，并依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
一二审法院查明以下事实：因公共利益需要，为改善粮食局片区居民居住环境，实施峄城区粮食局片区棚户区改造，峄城区征收办于2013年11月29日制定了《峄城区粮食局片区房屋征收补偿安置方案》并对外公示。2013年12月5日，孙艳丽与峄城区征收办签订了《拆迁房屋实物补偿协议》（以下简称《补偿协议》），并约定过渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，峄城区征收办在过渡期内提供补偿房屋。之后，双方又签订了《房屋征收补偿协议签订选房单顺序单》。合同签订后，孙艳丽按照协议约定搬出。因峄城区征收办未按照约定履行协议，孙艳丽于2017年6月20日提起民事诉讼，因不属于民事诉讼受案范围，枣庄市峄城区人民法院驳回起诉，孙艳丽遂于2017年7月31日提起行政诉讼，请求峄城区征收办继续履行协议内容并承担违约责任。双方对协议签订的事实以及协议约定的内容均无异议。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的解释》第十一条的规定，双方签订的《补偿协议》和《房屋征收补偿协议签订选房单顺序单》为行政协议，因未按照约定履行协议提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼应在法定期间内提起。人民法院在审查起诉人起诉时，应对法定起诉条件予以全面审查。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的参照民事法律规范关于诉讼时效”的规定，本案亦参照民事法律规范关于时效的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为两年，同时《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。本案中，双方签订的《补偿协议》的时间是2013年12月5日。孙艳丽从协议签订之日起就应该知道行政行为内容，根据双方签订的协议第三条的约定“过渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，峄城区征收办在过渡期内提供补偿房屋”，可以看出峄城区征收办应在2014年12月31日之前提供补偿房屋，且孙艳丽在诉状中诉称“合同约定的过渡期到期后，被告未按照合同约定交付房屋，因被告的违约行为，严重侵害了原告的权益”，足以说明孙艳丽自2015年1月1日起就已经知道其权利被侵害，其提起行政诉讼起诉期限的起算点应从2015年1月1日开始，而其提起行政诉讼的时间是2017年7月31日，已经超过两年的起诉期限。孙艳丽虽然在2017年6月20日提起民事诉讼，即便在其提起民事诉讼主张权利之日起计算也已超过两年，因此孙艳丽提起行政诉讼的起诉期限超过法定期限，应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定驳回孙艳丽的起诉。
孙艳丽不服一审法院裁定，提出上诉。二审法院认为，根据本案一审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案亦参照民事法律规范关于时效的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为两年，法律另有规定的除外。第一百三十七条规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。本案中，安置协议第三条约定“过渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，峄城区征收办在过渡期内提供补偿房屋”，且孙艳丽在起诉状中诉称“补偿协议约定的过渡期到期后，被告并没有依约履行有关协议，并没有交付符合拆迁补偿协议约定的房屋”，“被告的违约行为，严重侵害了原告的权益”，由此可见，孙艳丽自2015年1月1日起就已知其权利受到侵害，其于2017年7月31日提起行政诉讼，请求峄城区征收办履行《补偿协议》，已超过两年的诉讼时效。另外，孙艳丽提供的证据不足以证明其符合诉讼时效中断及重新计算的法定情形，对该主张，不予支持。遂裁定驳回上诉，维持原裁定。
孙艳丽申请再审称：一、申请事由符合《中华人民共和国民事诉讼法》第九十一条第（一）项。一二审法院主动适用时效的规定裁决本案明显违反我国现行法律明确规定。一二审法院认定本案的诉讼时效应当参照民事诉讼法关于诉讼时效的规定，那么依据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定：当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效制度进行释明及主动适用诉讼时效制度进行抗辩。一二审法院在被申请人没有在庭审中提出关于诉讼时效抗辩的情况下，主动适用时效制度裁决本案显然是帮助被申请人逃避其应当承担的责任，不仅有违诚实信用的基本原则，更有违法院居中裁判的中立地位。二、申请事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项、第（八）项。1.一二审法院错误认定诉讼时效期间起算点。被申请人与再审申请人签订的房屋征收安置补偿协议约定回迁过渡期至2014年12月31日，到期后虽然发生被申请人违约的情形，但其从2015年1月1日即开始按照上述房屋拆迁补偿协议支付过渡费至2015年8月31日，应视为被申请人按照约定继续履行协议的行为。2015年11月7日，被申请人张贴发布上房通知明确表示不再依约履行协议义务。2015年11月9日，再审申请人上房结算时，才得知交付的回迁房存在无规划和验收手续、实测面积超出约定和国家标准等问题。因此，2015年11月9日应为再审申请人知道和应当知道权利受到损害之日，依法应当认定该日为本案诉讼时效期间的起算点。2.本案符合诉讼时效期间中断和重新计算的法定情况，且应适用三年诉讼时效。再审申请人从2015年11月9日期间从未间断通过多种途径要求再审被申请人依法按照协议履行义务，因此应支持再审申请人诉讼时效期间中断和重新计算的法定诉求。另外本案应根据《民法总则》第一百八十八条，适用三年诉讼时效的规定。3.审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为。综上所述，请求撤销枣庄市中级人民法院（2018）鲁04行终38号行政裁定书，将本案发回进行实体审理或指定其他区法院审理。
峄城区征收办提交意见称，一、我国行政诉讼法律中没有关于限制法院对行政诉讼期限主动审查的规定，法院有权主动审查行政诉讼的起诉期限，一二审法院程序合法。二、再审申请人提起的行政诉讼已经超过法定期限，而且行政诉讼并不适用诉讼时效中断制度。再审申请人在过渡期满时就已经知道权利受到了侵害，诉讼期限起算点应为2015年1月1日，其于2017年7月24日提起诉讼时已过诉讼时效，且我国《行政诉讼法》及相关司法解释没有关于行政诉讼起诉期限中断的规定。三、再审申请人称原裁定适用法律、法规确有错误，以及审判人员在审理此案时有徇私舞弊、枉法裁判行为，这些均系再审申请人个人的主观臆断，无任何事实依据，不能成立。一二审法院认定事实及适用法律完全正确，审理程序合法。
一审第三人枣庄市濠江地产有限公司未向本院提交书面陈述意见。
各方当事人在一二审中提交的证据已经随案移送本院，经审理，本院对一二审查明的事实予以认可。
本院认为，本案起诉时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”该条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定。本案是再审申请人对被申请人未按约定履行《补偿协议》提起的行政诉讼，根据上述法律规定，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。
关于本案诉讼时效的问题，第一，本案诉讼时效的起算时间。根据当时有效的《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为两年；第一百三十七条规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。本案中，被申请人未能按照双方签订的《补偿协议》的约定于2014年12月31日向再审申请人交付房屋，该日应为再审申请人知道或者应当知道权利被侵害的时间，本案诉讼时效应自次日起即2015年1月1日起算。第二，关于诉讼时效是否中断。根据当时有效的《中华人民共和国民法通则》第一百四十条规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。本案中，被申请人于2015年11月9日通知再审申请人交房结算，属于继续履行协议义务的行为，应当视为发生诉讼时效中断的效果，自2015年11月9日起诉讼时效期间重新计算二年,且再审申请人于2017年6月20日提起民事诉讼。因此，再审申请人以提供的安置房屋不符合协议约定和法律规定为由,于2017年7月31日提起本案行政诉讼并未超过法律规定的两年诉讼时效，一二审法院裁定认定再审申请人的起诉超过诉讼时效属认定事实错误。第三，关于诉讼时效适用问题。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条“当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判”的规定，在被申请人未提出诉讼时效抗辩的情况下，一二审法院也不应主动适用诉讼时效规定进行裁判。另外，再审申请人关于审判人员在审理本案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的主张，缺乏证据证明，此项申请事由不予支持。
综上，一二审法院裁定驳回再审申请人的起诉，适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，裁定如下：
一、撤销枣庄市中级人民法院（2018）鲁04行终42号行政裁定；
二、撤销枣庄市峄城区人民法院（2017）鲁0404行初15号行政裁定；
三、本案指令枣庄市峄城区人民法院继续审理。
审 判 长 侯希民
审 判 员 肖 彬
审 判 员 刘念虎
二〇二〇年六月三日
法官助理 李延禹
书 记 员 王露爽
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