李炳辰｜论我国立法准备阶段的立法决策优化

立法决策是就立法过程中的实际问题作出决定的行为过程，决策活动产生的直接后果具有法律效力。在我国的政治和规范语境中，立法决策主体是拥有立法权的各级人大及其常委会、拥有职权立法的部门及其同级党委。以立法准备阶段为视角观察当前与立法决策密切相关的实践问题，包括立法规划的落实率不高、法律草案起草过程中存在“邻避困境”等。经过修正的多源流理论可用于解释立项决策过程并指引立法规划（计划）项目设置的科学化；渐进式决策方法因其“手段目的”的同时选择功能更契合立法实际。

“立法决策十分重要，它直接关系到对立法采取什么策略或办法，也关系到立法的速度和立法质量。”立法决策是立法活动中具有决定性意义的环节，“是在立法过程中对问题识别、诊断后作出的最优立法选择”。

就优化立法决策而言，现有研究分别从不同角度进行了探讨，有讨论通过程序保障决策的理性与科学民主；或者提出通过网络技术、人工智能等信息化生产力，增强我国立法决策信息处理能力、适应信息化时代的立法需求；也有研究指出重视发挥第三方力量（专家、公众、媒体信息等）对立法决策的促进功能；以及循着“收益—成本”的经济学分析思路，控制立法成本，实现立法效益的最大化。“立法者几乎每时每刻都在面对这样的追问和难题，而解决这些问题的过程以及对这些问题的最终回应大致都可以被描述和界定成立法决策”，既然立法决策贯穿于整个立法过程，那么“立法决策”如何区别于“立法”？立法决策主体如何做好决策？

现有研究在谈及提升立法决策的进路与优化立法的举措时的区分度不甚明显，易于落入二者画等号的混沌局面。

立法决策区别于其他立法活动在于前者具有权力属性，应被理解为决策活动产生的直接后果并具有法律效力。根据决策理论，决策产生的前提在于不同群体的利益偏好不总是一致的，决策的背后意味着权力。从这个意义上讲，立法活动中的起草活动本身不具备决策属性，因为立法起草是一种“将立法决策技术化地转换成法律草案”的技艺，且具有对非权力主体开放的可行性与现实性。

只有当具体的立法问题出现在立法者的面前，需要作出“是否解决问题”“需要解决哪些问题”“由谁来解决问题”“如何解决问题”等决定时，相应的立法决策才会启动。在立法准备阶段，立法决策首先通过立法规划得以体现，其具体内容为“某个问题是否需要通过立法进行规制”“决定需要通过立法解决的实际问题有哪些”，亦体现在决定由谁起草（委托专家起草还是由立法主体哪个部门起草），也体现在法律草案的定稿，即“初步拟定提交审议的解决相关问题的方案”；在立法的审议阶段，立法决策主要在研究讨论是否通过某部法案得以体现；在法的完善阶段，立法决策则主要体现在作出是否修改、解释或者废除某些规范性法律文件的决策，以及作出相关处理的决策。这些问题的应对都需要作出决策，这样的决策就属于立法决策。

既然立法决策作为一项实在的权力，具体由谁来行使就成为优化决策需要迫切关注的问题。

立法主体作为立法权的直接行使者和所有立法活动的具体实施者，当然地属于立法决策主体。就立法决策主体而言，现有研究主要分为两种观点，其一是认为立法决策主体一定是立法主体，具体而言则是拥有立法权的国家机关及其负责人，这一观点是严格依照法定规范作出的判断；其二是可以对决策过程和决策结果造成实质性影响的都可以视为立法决策主体，并将其分为主要决策者和辅助决策者两类。这种观点是基于主体产生的实际效用所作出的判断，范围相较第一种观点又增加了执政党、利益集团等主体。这两种观点的分野由来已久。在我国的政治体制中，由于执政党在立法决策中具有特殊地位，应区分出立法主体和立法决策主体。我们党在多部重要的规范性文件中都明确过“坚持党领导立法”“实现改革决策与立法决策相衔接”等，说明了党要在总体战略方向上、重大事项上领导立法工作。

作为我国立法决策主体之一的中国共产党，无论在政治体制理论、规范性文件还是立法实践中，都具有深厚的正当性基础。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”以宪法规范条文的形式被明确，通过最高形式的法律效力为党继续长期领导国家建设提供了规范依据。党领导立法、进行立法决策的规范性依据最早来源于1991年中共中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，其中提出全国人大常委会的立法规划须经中央审定。实践中，全国人大常委会法工委完成立法规划的编制后，经常委会党组会议同意后报请党中央，党中央同意后转发执行。这是党领导立法的具体途径之一，对立项的决策是基于宏观的政治需求为我国法治国家建设提供目标方向的指引和保障。

法定的立法主体在进行立法决策的过程中即使处于决定性的核心地位，也总会受到来自多方面各种各样的影响。因为决策本身就是一个连续性的过程，在这个过程中的主要任务就是协调、权衡各种意见与因素。这一点在美国早期的联邦党人的论著中也出现过。基于此，本文不大认同对立法决策主体进行功能主义的概念划分。立法活动本就是开放包容的，分歧是决策的前提，如果社会群体对各项事务和各种问题的看法不存在分歧，那么立法决策也就失去其存在的意义了。因此针对立法中的实际问题作出决策，本就需要尽可能全面地收集调和各种因素，这种被认为是受多方影响的现象是决策环境的本质，若再分出立法决策的影响主体或者辅助性的立法决策主体，显然是不必要的。由“决策权和影响权是现代政府决策体制中既相互关联，又相互区别的两个基本的权力要素”可以得知，作为公共政策的权力要素，决策权和影响权属于逻辑上的并列关系，不能将影响权划归于决策权，因此在论及立法决策权和立法决策主体时，不能把影响群体及因素包括在内。

综上所述，在我国的政治和规范语境中，立法决策主体应当包括有立法权的各级人大及其常委会、拥有职权立法的机关部门，以及其同级党委。这是包括人大立法和行政立法的，为了聚焦于分析立法准备阶段的立法决策，下文的决策主体定位在人大立法领域，即人大及其常委会，以及其同级党委。

我国立法准备阶段的活动一般包括制定立法规划和计划、起草法律案两个方面，这其中主要包括了实然层面立法规划的落实率不高、起草过程中的“邻避困境”。

由于“立法决策在我国的立法过程中首先是通过立法规划得以体现，立法规划是立法决策的重要载体”，且立法规划的功能在于确保立法工作安排的科学化、合理化、有序化，因此，立法规划的落实率在很大程度上能够反映出立法决策在前瞻性与科学性等方面的优劣，进而可以从决策结果反向推出立法决策主体的决策水平。立法规划和立法计划解决的是“是否立法”这一根本性问题。立法规划和计划具有指令性和指导性，相较于立法规划，立法计划作为年度的立法工作安排，后者所遇社会发展变化较小，指令性更强一些，后续调整幅度较小，因此实效性较强。而立法规划一般是五年制定一次，属于立法计划和长远立法纲要之间“调和持中”的制度安排，把握其指导性和指令性的程度需要权衡的智慧。

相关研究就立法规划落实率不高的现象存在不同声音，主要代表观点基于对立法规划性质的不同认知而展开，有学者将立法规划定性在建议的层面，指出应淡化立法机关编制立法规划并督促落实的做法；也有学者把立法规划视为一种特殊的立法性质的文件，认为强化对立法规划的落实是必要的。虽然立法规划的指导属性表明，它具有一定的灵活性，根据社会发展情况调整变动而造成规划项目落实率的走低也是不断深化改革实践中的正常现象，但是立法规划被《立法法》确认为全国人大常委会加强对立法工作统筹安排的具体形式之一，同时明确了全国人大常委会法工委的督促落实职能，这表明了立法规划具有法定的科学性要求和被落实要求。因此，实践中立法规划落实率不高的问题，是立项决策需要就提升规划质量、完善规划设置机制所重点考虑的。

立法规划的功能在于对需要通过立法来调整的社会问题进行判断和安排，是一种识别并抓住“主要矛盾”的实践智慧。2018年公布的十三届全国人大常委会立法规划，是我国《立法法》修改后立法规划第一次正式以“法规范”的性质被公布。其中包含第一类和第二类规划项目共计116项，该届人大常委会在任期内对于立法规划确定的一类项目完成率约达到75%，虽然相较于之前的指标有所提升，但这没有包括第二类规划项目落实情况，可比性较弱。

“邻避效应”原是说明公共政策以及行政决策领域的现象，邻避是指在公共社会建设中，公众一致赞同某种政策本身是正确的并予以支持，比如建造垃圾处理场，但具体选址在哪里存在分歧，导致满足多数人福利的决策难以作出并付诸实践，因为都不想让其“在自己的后院里”（离自己家太近）——即“邻避困境”。作为立法活动的组成部分，立法决策的运行也处于政治的环境，即“在某一群体的成员中，对某一问题感到需要一个共同框架、共同决定或行动进程，即使他们对框架、决定和行动应该是什么存在分歧”。“邻避困境”在立法决策中的形成原因在于：在人性趋利避害本能的情况下，“立法的环境”以“身体及精神权力、易受攻击性、资源稀缺性、有限理性等”为客观面向，资源有限性为产生竞争提供了条件。

立法实践中具体表现为，立法起草部门在就草案文本征求意见过程中，基于草案的理念、原则、工作方案之类的内容，往往可以取得较高程度的共识，一旦涉及权力—责任、权利—义务之类的具体规定，争议则会比较大—简化描述为：这件事本身是善的，是需要做的，至于如何做、具体由谁来落实（或监督）则存在分歧。

优化立法决策作为一项系统性工程，需要在理论的指导下进行实践层面的优化。

传统的规范性决策理论以理性经济人为假设前提，认为人们在设置方案以及进行对比、分析、选择等活动时具有充分的认知理性和时间条件；而行为决策理论的前提是有限理性，认为人们运用逻辑进行理性认知和思考的能力是有限的，再加上立法资源的稀缺性，所以在决策活动中做到最优化判断和选择是不可能也不必要的。人们在不同制度环境下的心理状态存在差异（在经济学理论中的地位如今是否动摇），因此有必要区分出“行政人”和“经济人”的概念，前者在决策时不像后者追求决策最优解，而是根据“满意标准”搜索满意解，即对决策方案进行搜索，用寻求满意的目标取代最优化。以往关于立法决策的研究思路多是集中在传统的规范性决策理论视角，然而，以西蒙等学者为代表的行为决策理论更契合实际的立法决策现象和需求。

多源流理论认为一个议题能够进入决策议程是由三条相互独立的“溪流”在某些关键的汇合处结合的结果，即“问题流”“政策流”和“政治流”按照各自内部的动态发展规律前进，当三者会合时“政策窗”开启，特定议题就被纳入公共议程而受到决策关注。其中，“问题流”是指共同体认为应当就某些社会状况采取特定行动时，该状况就是需要关注和解决的问题；“政策流”产生于由与公共事业管理相关的专业人员组成的共同体之中，往往表现为政治思想和政策主张；“政治流”包括了公众情绪、政党、意识形态等因素，对议程状态发挥着显著的促进或抑制作用。“只有将某一既定项目推上政策议程的条件成熟的时候，‘政策之窗’才会打开”。政策之窗的打开时机受问题流或政治流的直接影响。

我国立法规划中的项目分为三类，一是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案；二是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案；三是立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项。这样的分类排序就说明了被认为需要解决的社会状况中，越是附带有成熟合适的政策建议的，得到决策议程优先关注的可能性越高。

决策是一种组织性的行为，立法也是组织的、集体性工作，所以在方法论上，决策方法是可以代入立法活动中的决策情景的。一般而言，当前较为常见的决策方法主要有建构式决策方法和渐进式决策方法。

建构式决策亦被称为“理性—综合方法”，其依托于规范性决策理论（也称古典决策理论），发端于管理科学领域，致力于政策制定的方法，而非仅关注决策结果。以往研究也多会认为在立法和政策制定的过程中，决策主体大多会采取建构式决策方法，有一套标准的具体步骤——首先确定决策所欲达到的目标，其次寻得所有可以解决问题、实现目标的方案，然后对这些方案进行全面评估、经过理性权衡，最后得出最优结果，以此作出指导决策。在立法决策中表现为：第一，发现和提出问题，立法决策必然是以某种立法问题的产生和存在为前提；第二，确定解决问题的目标，也即应明确本阶段的基本任务；第三，设计解决问题的方案，这是立法决策过程中具体的操作流程，不同方案代表着不同的价值取向序列，立法决策是就立法问题的解决作出价值衡量的过程；第四，作出判断和决定。建构式决策方法依托于规范性决策理论，其基本预设是理性经济人，即完全理性的，尤其在设计问题的解决方案时被假定可以知悉全部备选方案，且在最终决定时选择的是最优策略，但是该方法思路放在有限理性的框架下，仍有值得借鉴之处。

渐进式决策被称为“连续有限比较法”，它是相对于建构式决策的方法而提出的，区别于上述所言的从发现问题和确定目标为起始点展开的决策逻辑。决策行动并不总是按照建构式决策方法推进，在行为决策理论的框架下，立法决策活动并非规范地按照“提出并阐明问题、收集相关信息资料、列举各种备选方案并评价、择取最优”的固定步骤，而是一种渐进互动、蜿蜒前行的模式。传统决策的逻辑进路一般循着“手段—目标”的范式，即根据目标选择手段；渐进式决策模式可以同时选择手段和目标，更具灵活性。由于政策形成是由问题、政策和政治三条独立的溪流相互作用，再加上政策之窗这样一个相对随机因素影响下的过程，由于三条溪流的相对独立性，它们按照各自的内在规律发展流动，无关于时间上的前后顺序，所以有些手段（也可以理解为措施）实际上是可以先于目标而存在的。在民主政治的制度环境下，立法欲实现的目标利益是多元化的，“手段—目标”函数也存在着多重交叉映射关系。决策主体在多组“手段—目标”的排列组合中进行权衡时，是同时对手段和目标作出选择，且不同选择间产生的分歧之间的关系并非严格对立，往往存在着一种不完全融合的区分状态。在建构式决策方法中，第一步在于提出问题，然而实践中多元群体针对同一个社会现象往往可能产生不同认知，这不易于就现象中提炼出特定问题及其解决的先后顺序形成共识，因此，前述“邻避困境”难以通过建构式决策方法予以解决，而采取渐进式决策方法就可以迎刃而解了。此外，渐进式决策呈现出来的显著特征如同其名，其以循序渐进的韧性扩大了有限理性的分析能力，改造社会的决策是通过逐个的小规模政策措施开展落实的，从而待改革的社会状况在不知不觉中发生了质的飞跃。

多源流理论与渐进式决策理论适用的面向是有所区别的，前者更侧重于对议程形成的机制进行描述，尤其能够解释一些偶然性现象影响立法决策的运行机理；后者则是对宏观的立法过程的发展作出的应对策略，是一种方法论层面的理论指引。二者共同适用于我国立法决策的现象解释、反思与进路探索。值得注意的是，这些理论模型适用于我国立法决策的研究与实践时需要审慎地予以修正，使之与我国政治土壤相适应。

我国立法决策中的“政治流”主要关注的是我们党如何更加科学、规范地领导立法，促进立法决策与改革决策相统一。要致力于从组织机制的层面上探索优化决策，而非通过对社会不同角色之间考察。三种源流并不是相互独立的，“问题流”不仅可能是社会发展带来需要处理的社会状况，也可能产生于体制机制政策改革的探索之中；“政策流”源于早期经由学习与思考，并通过专家学者基于实践不断反思形成的新认识，以及在阐释中国特色社会主义理论的进程中日益丰富的新思想。

我国的改革进程具有历史发展的连续性，是在不断固定改革成果基础上的创新。这与渐进式决策理论的认识层面一致，都是将决策的主观方面和客观条件视为具有历史与现实的连续性，以连续的小进展实现质的变化。我国立法决策重点应放在立法质量的提升上，且“人大审议的法律修正和修订案增多……法律修改成为当前法律体系发展和完善的主要生长点”，渐进式决策方法更适合当前的历史阶段。

前述多源流理论展现了决策议程的形成过程以及主要发挥作用的因素，其中主要是“问题流”和“政治流”为决策的作出提供直接的时机。就“问题流”的效用发挥而言，这要求立法决策主体关注的是对问题的有效回应。党的二十大报告指出“我们始终从国情出发想问题、作决策、办事情……坚持稳中求进、循序渐进、持续推进”。表明了我们党对实际问题的关切、积极应对，并在决策实践中采取渐进方法。就“政治流”而言，我国立法机关与党组织的嵌套体制，决定了我国立法活动不纯粹是立法机关内部职权事项，其内容和形式都根植于中国特色党政体制的土壤之中。党通过设置和发挥党组作用、影响常委会中的党员、向人大常委会推荐领导干部等途径实现对立法工作的全面领导。从我国国情出发，优化立法决策就应重点关注立法决策主体应当如何决策。“编制和实施立法规划，是党加强对立法工作领导的体现，是人大在立法工作中发挥主导作用的抓手，也是吸纳民意、汇集民智的过程”，起草法律草案及其定稿同样符合该原理。立法决策的优化探索可以从决策主体为切入进行相关机制的考察完善。

《立法法》明确规定立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。常委会党组“是本级人大常委会的政治核心，而不是上级领导”，党对立项的决策应当作用于领导立法的三种主要途径之中。

针对立法规划落实率不高、起草定稿决策中“邻避困境”等问题，基于人大及其常委会的法定立法主体地位，思路主要从以下方面展开。

第一，强化问题导向的立项决策。“政策之窗”分为“政策流”推动和“问题流”推动两种类型，而“政策流”本身不会直接驱动“政策之窗”开启，它只是当附着在某个问题上一起出现时会提高该议题进入决策议程的可能性。“问题流”则具有更多的随机性。积极回应社会关切，本就是我们党执政为民的必然要求，也是人民代表大会制度的优越属性。为此，一方面应积极通过科学技术和方法进行调研论证，重视结合发挥基层立法联系点、专家论证咨询机制的优势从实践中提炼出真问题，提高规划项目必要性和可行性的预判。另一方面，进一步探索专项立法计划的空间，增进解决某类问题的随机应对能力。

第二，明确起草单位关于未落实规划项目的论证义务。《立法法》明确了全国人大常委会法工委根据全国人大常委会的要求，具体实施对立法规划和计划的督促和落实工作。对于具体的工作规范和程序没有细化规定。实践中，全国人大常委会法工委依据“任务、组织、时间、责任”四项指标落实督促职责，向各起草单位提出推进要求，未按规划、计划所规定的时间提请审议草案的单位，需要向人大常委会就未完成的原因以及相关情况进行报告。应制定立法规划计划落实工作细则，提高论证要求，比如，对未完成原因及相关情况的报告必须是书面形式，“相关情况”应当明确包括起草进度呈现、出现阻力的环节、接下来的计划等。

第三，提升人大及其常委会的主导能力。“‘人大主导立法’，就是有立法权的人大对立法选项与规划、立法过程、立法结果具有真正实质意义上的决定权。”因此，提升主导能力的意义就在于强化人大对立法工作的实质决定权。《立法法》关于“主导”的要求体现在第54条“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”。而组织协调活动多是通过制度、程序发挥功能，故主导能力的提升需要人大及其常委会在立法程序的所有阶段施加影响力，对各项立法工作及规范内容行使最终决定权。这就要求立法实践中，人大及其常委会工作人员和部分人大代表尽可能全程参与法案起草座谈会。前述“邻避困境”就是在草案稿形成过程中常见的情况，价值诉求的冲突基于价值平等地位无法通过“质证、说明论证、辩论”等分歧解决模式予以化解，而立法机关作为民意表达载体，在理论上具有利益中立地位以及宪制体制的最高权威，对不同利益部门的分歧处理能够处于以人民利益为中心的站位上理性甄别，以实质性的决策权从结果层面破解“邻避困境”。此外，可以通过渐进式决策方法提升主导能力和智慧。

虽然立法决策贯穿于立法活动的始终，但是决策活动本身具有的权力属性使之区分于立法活动。在主体层面，立法决策主体与立法主体应当是交叉关系，前者是有立法权的各级人大及其常委会、拥有职权立法的部门，以及其同级党委。立法规划落实率不高、起草决策过程中的“邻避困境”等是立法准备阶段存在的与立法决策密切相关的实践问题。社会热点问题和政治因素对于立法规划项目具有重要影响：一方面，应强化问题导向的立法决策，积极回应社会关切；另一方面，我国立法决策优化所关注的政治因素在于立法决策主体应当如何决策。渐进式决策理论作为方法论，为立法决策的思路和步骤打开了新视角，可以有效缓解不仅限于立法准备阶段的立法决策过程中存在的“邻避困境”。