最高人民检察院发布的《关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》强调“健全公益诉讼检察工作机制”，明确聚焦“公益保护”，准确把握“可诉性”基本要素，依法规范办理案件。检察公益诉讼中的可诉性，是指在国家利益或者社会公共利益受到损害或者面临重大损害危险的情形下，能够通过司法程序予以救济。可诉性的要求决定了检察机关行使职权的限度和请求权实现的范围与程度。公益诉讼检察领域的可诉性应当包括两个层面的内涵：一是具有法律依据；二是符合司法规律。具体而言，检察机关在公益诉讼中应以“可诉性”为指引，准确把握“适格诉讼主体”“违法行为”“公益损害事实”“法律明确授权”四个要素，掌握好起诉前程序、诉讼程序二者的区别，严把案件质量关，提升办案质效，保障司法公正。
从四个要素看检察公益诉讼的可诉性
首先，明确诉讼主体。公益诉讼的适格诉讼主体通常包括检察机关以及法律规定的机关和有关组织。检察机关在履行公益诉讼检察职能时，要严格依法履职，恪守履职边界。一方面，检察机关通过法律特别授权行使公益诉讼职能，应在其他主体参与较弱时发挥主导作用。另一方面，公益诉讼检察工作不是大包大揽，不能代替其他部门的行政职能。因此，检察机关行使检察权保护公益时，应选择恰当的时机依法履行公益诉讼检察职能，不能挤压乃至取代其他公益诉讼主体。
其次，准确分析案件行为是否具有违法性，以及违法行为的性质、程度及其与公益损害之间的因果关系。这不仅关系到案件能否成功立案并顺利推进，也直接影响法律责任的判定与追究，以及公益损害最终能否得到有效修复或补偿。违法行为的性质决定了案件的性质和适用法律的范围，明确违法行为的性质有助于选择合适的法律条款和诉讼策略，确保检察公益诉讼的准确性和有效性。违法行为的程度是衡量其危害性的关键指标，反映了违法行为对公共利益造成的实际损害大小，包括直接经济损失、生态环境破坏程度、社会影响等多个维度。同时，通过量化评估违法行为的程度，可以为提出公益诉讼的赔偿请求、修复方案等提供科学依据，也能为司法裁判提供重要参考。违法行为与公益损害之间的因果关系，要求办案人员在复杂的现实情况中，抽丝剥茧地分析违法行为与公益损害之间的直接联系，排除其他可能的干扰因素。只有建立坚实的因果关系链条，才能确保检察公益诉讼的说服力，提高检察公益诉讼办案质效。
再次，精准判定公益损害事实。存在国家利益或社会公共利益受侵害的事实或危险，是检察机关启动公益诉讼的必备要素。必须对公益是否受到侵害进行调查，对受案范围作出精准判断。而后基于公益受到侵害的事实，锁定应当适用的法律法规，进而确定案件性质。反之，若未确定受损公益及适用的法律，或者仅存在违法行为而不存在损害公益的事实，则该案件尚不具备“可诉性”。
最后，检察机关提起公益诉讼应得到法律明确授权。这既是公益诉讼合法性的基础，也是可诉性的基础。在检察公益诉讼领域，不仅需要依靠实体法确定公益诉讼的范围，也需要通过制定专门的公益诉讼法确立特别规则。同时，公益诉讼的启动和运行必须符合法定条件和程序，遵循司法规律，办案人员也应熟悉相关法律法规，做到不越权、不违法。
从起诉前程序、诉讼程序看检察公益诉讼的可诉性
检察机关的法律监督体现在提起诉讼前监督和诉讼监督两大方面，二者在检察公益诉讼中的功能定位各具特色。起诉前程序为检察机关提供了更多公益保护的处理空间，诉讼阶段则侧重具体的司法裁决，二者在可诉性的判断上各有侧重。
相较于诉讼程序，起诉前程序更注重社会治理功能和预防功能。这是因为，可诉性的判断不同将导致检察建议的类型差异，即制发公益诉讼检察建议还是社会治理检察建议。两类检察建议的主要区别在于公益诉讼检察建议针对个案，而社会治理检察建议针对社会治理的普遍性问题。社会治理检察建议在可诉性四个要素的判断上相对宽泛，主要表现为：一是主体资格。其只要求监督主体与检察机关关切的公共利益在职责上具有一定相关性，而不要求法律的明确性。二是违法性的判断。其只要求存在一定的监管漏洞或者制度缺失。三是损害事实的判定。其只要求存在公共利益受损的隐患和普遍性，不要求损害真实发生或者存在重大危险。四是法律授权。其只要求进行广义理解，有概括授权即可。
也就是说，对可诉性四个要素的严格审查面临两种不同情形。一方面，对不完全满足可诉性四个要素，但存在相关公共利益受损隐患和制度漏洞的情形，督促相应主体作出改进。检察机关不得以不符合可诉性标准为由不行使监督职能，而是应通过制发社会治理检察建议促使相关主体积极改进。另一方面，对满足四个要素的情形，则对违法履职或不积极履职的主体制发公益诉讼检察建议。可以说，是否制发公益诉讼检察建议，是检察公益诉讼起诉前程序和诉讼程序的连接点。从此时开始，可诉性的标准是一致的。即一旦经检察建议督促后相关行政机关仍未依法履职，国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态的，需要提起检察公益诉讼。因而，公益诉讼检察建议需要与可能的诉讼请求相匹配。进入诉讼程序后，检察机关还应当尊重法院司法裁判权，遵循诉讼规律，以实现公益保护。
总而言之，检察公益诉讼的起诉前程序和诉讼程序既有联系又有区别，应将两者予以融合从而形成多元化解决机制。基于“适格诉讼主体”“违法行为”“公益损害事实”“法律明确授权”这四个可诉性的核心要素，对起诉前程序和诉讼程序进行精细化完善与衔接，形成能够流畅运行的完整程序，推动检察公益诉讼立法目的实现。
（来源：检察日报）
