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1915年1月18日，日置益要求秘密晋见总统袁世凯，袁世凯当天下午在怀仁堂接见了他。日置当场宣读二十一条要求全文，要中国完全接受，尽快答复。
1、“二十一条”有多屈辱？
要求包括五大部分：
第一号，共四条：要求继承德国在山东的一切权利；山东省内地和沿海土地不得让与或租与他国；日本建造由烟台或龙口接连胶济路的铁路线；开辟主要城市为商埠。
第二号，共七条：要求旅顺、大连租借期限和南满、安奉两铁路管理期限均延长为99年；日本臣民在南满、东蒙得享有居住往来、经营农商工矿业的自由及土地租借权或所有权；非经日本同意，中国不得在该地区允准他国人建造铁路或为建造铁路向他国借款，不得将该地区各项税课作抵向他国借款，不得在该地区聘请他国人任政治、财政、军事顾问或教习；吉长铁路委托日本经营管理99年。
第三号，共二条：汉冶萍公司由中日合办，未经日本政府同意，中国政府不得处分属于该公司的一切权利产业，亦不得使该公司任意处分；未经该公司同意，中国政府概不准该公司以外之人开采该公司各矿之附近矿山或措办对该公司恐有影响之举。
第四号，一条：所有中国沿海港湾岛屿概不租借或让给他国。
第五号，共七条：中国中央政府聘用有力之日本人任政治、财政、军事等顾问；在中国内地所设的日本病院寺院学校等享有土地所有权；在必要地方中日合办警察，或在这些地方之警察官署聘用多数日本人；中国所需军械半数以上向日本购买，或在中国设立中日合办之军械，聘用日本技师，采买日本材料；由日本建造武昌至九江、南昌以及南昌至杭州、萄昌至湖州的铁路；日本对于福建省内筹办铁路、矿山及整顿海口（包括船厂）有贷款优先权；允日本人在中国有布教之权。
这些条件如果全部实现，中国必将处于日本的霸权之下。自鸦片战争外国侵入中国以来70多年间，欧美列强向中国提出过各种各样的要求，但像二十一条这样几乎要灭亡中国的条件，其他任何国家都不曾提出过。日本超过欧美各国，一次就想把这么多又这么苛刻的要求强加给中国，这表明它已成为对中国野心最大的国家。它以进兵山东和提出二十一条要求为标志，对中国的侵略进入了一个新阶段：谋求霸权。
这些条件不是向中国外交部、而是直接向大总统提出，这种做法在国际关系史上是极为罕见的，据日置当天给外务省的报告，他在呈递二十一条时强调了以下各点：
中日近来互相疑忌，两国关系可能发生意外；日本人普遍怀疑袁总统反日，若能接受条件，证明亲善诚意，日本政府今后可遇事相助；日本民间有力人士倡议支持革命党倒袁，如迁延迟疑，不答应条件，日政府将难以对其行动进行取缔；不要寄希望于日本更换内阁，要求条件是日本既定国策，新阁只会提出更高要求；绝对保密。
袁世凯最希望的是当皇帝，“遇事相助”，弦外有音；最害怕的是南方革命党，倒袁活动，威胁很大。这两方面，日本上下其手，都有决定性影响。日置双管齐下，是加藤指挥的一场心理战。
2、日本对列强的要挟
袁世凯收到二十一条后，连日开会讨论，最后决定与日本谈判，企图以最小代价了结此案。
袁自感没有力量，也看不见人民的力量，把一切希望寄托在国际干涉上，从而制定了两项策略：
一、谈判中逐条磋磨，拖延时日，以待外援；二、逐步泄露要求内容和谈判情况，以争取国内外同情，引起国际干涉。
袁虽有抵抗日本要求之心，但出发点不是爱国，而是维护个人权力地位，所以，抵抗不住就屈膝投降。后来的事实证明，日方步步紧逼，他就步步退让。
2月2日谈判开始。参加者，中国方面是新任外交总长陆征祥、次长曹汝霖、秘书施履本；日本方面是公使日置益、代办小幡西吉、书记官高尾亨。
这次秘密谈判，日本利在速决。日置掌握主动，要求陆总长对全案发表意见，陆不肯，他便逐条追问。中方不得已，2月5日表示第一、二号允议，第三、四、五号不议，同时提出对一、二号的修正案初稿、日方拒绝接受，8日起以停止谈判相威胁。
才这么一个回合，袁就让步了，他一再派曹汝霖去日使馆疏通，答应除第五号外均可讨论，并补送去对三、四号的修正案。这样，日方才在22日恢复谈判。袁氏从主动拖延到被动要求复会，是拖延战术的完全失败。
泄露谈判内容的战术，在国内很见成效，各地纷纷成立国民对日同志会、劝用国货会、救国储金会等人民团体，留学生、华侨起而响应，爱国救亡运动如火如荼，不断高涨。但国际反响侧很不理想。
美驻华公使芮恩施1月23日即已向国务院报告日本提出严重要求的消息，25日白宫讨论的结论是：“目前我们还不能为中国的门户开放而成。”
英国外交大臣格雷更为纵容，他说：他愿意看到日本人在中国获得有限的权益，作为他们参加对德作战的报酬。
日本企图向全世界隐瞒真相。在对中国提要求一事无法隐瞒之后，只承认有一至四号部分条款，对第五号滴水不漏。还放出空气，说“要求并不涉及长江流域”，“并不侵害中国之领土完整，亦无损于在该国之外人权益”，等等。
2月15日，中国政府将二十一条要求全文电告有关各协约国政府，日本政府才在21日被迫承认有第五号要求，强调那只是望能友好考虑的“希望”条件，与其它“要求”条件不同。
日本最厉害的一着，是不断用日德和谈的消息向各协约国和美国进行要挟。原来德国一直在暗中拉拢日本，1915年1至4月，两国进行过3次秘密谈判。
1月间，日置同德驻华公使辛慈密谈；2、3月间，日置同德国电讯社代表克里盖秘谈；3、4月间，日驻瑞典公使内田完槌同德方代表（土耳其和奥地利使节）秘谈。德方出价越来越高，以答应日本占有胶州湾和太平洋德属岛屿以及日本在中国的更大自由行动为条件，要求日本倒戈，建立日德联盟。
日本故意把每次会谈的内容全部通知友邦，以提高自己的身价，增加它们的恐惧心理。所以，虽然二十一条要求已经全部揭露于世，英美等国也没有作出多么强烈的反应。
它们纷纷同日本做起政治交易来。俄国希望在北满也能得到日本在南满、东蒙同样的权利。英国企图同日本互相承认各自在长江流域和南满的势力范围及特权。美国则根据中美历次条约中有关最惠国待遇的规定，要求利益均沾。
国务院官员还私下幸灾乐祸地说：这下可好了，“日本移民浪潮涌向满洲，可以减轻对太平洋此岸的冲击了”。
3、屈辱的“第五条”
国际形势如此，日本在谈判中得以尽情勒索。日本使馆还得到情报：中国当局没有武力抗拒的准备，纯粹采取外交谈判手段有宁可让步也要避免冲突的决心。
所以，日置益在恢复谈判时首先声明“第五号不能让步”，然后对一至四号逐条追逼，态度极为蛮横。例如，在3月3日第6次会上，日置竟曲解日方原案文意，把旅大租期和南满、安奉铁路管理期限“均展至九卜九年为期”，硬说成是在原定期限之外，再展期99年。
陆征祥据理力争，日置不得不同意旅大、南满路展至99年，但安奉路仍坚持再加99年，还说什么“凡可让者无不让之，并非强夺权利也”。
大隈内阁在年初举行的国会竞选中获胜后，态度更趋强硬，竟以武力相威胁。3月初，日本宣布南满路提前换防，新驻军到达后现有驻军仍继续留守，并可自由行动。13日，3万日兵由第二舰队运送开往南满、天津、山东、汉口，22日胶济路增兵1200人，满洲增兵6000人。
25日，济南日本驻军达到2500人，配有炮，兵，还有军舰在渤海巡弋。
这些军队的调动并非全是恫吓，从参谋本部来说，是在真正准备打仗，而且有了具体计划：
首先在满蒙挑衅，消灭中国军队，然后转而攻占北京；明石和田中都主张用武力去实现谈判桌上尚未得到的东西，“采取迅雷疾风行动，一气呵成”。袁世凯的抵抗本来虚弱，日本武力威胁一到，便立即让步南满提前换防后，3月9日，袁就同意旅大和南满、安奉两路期限各展至99年，还放弃了南满路可在36年中给价收回的权利。
随着日本的各处增兵，17日袁又答应了日方：从根本上改订吉长路借款合同，给日方贷款人以更为有利的条件；中国如以南满各种课税抵借外债时，日本有优先权；南满聘用顾问时，日本人有优先权。袁世凯还顺应日本政府要求，3月25日下令“严拿惩办”排斥日货的爱国群众运动。连日本驻上海总领事也认为袁世凯的确使用了一切可能的手段来满足日本的要求。
袁世凯从派往日本摸底的日籍顾问有贺长雄得知：日方要求重点在旅大租借地和南满铁路的延期，满蒙居住贸易可以修正原案。
袁世凯趁日本武力威胁之机，按有贺说的口径办了，满以为可以得到日方对山东问题和第五号的让步了，哪知日方仍继续坚持原来的要求。4月10日，中方又对第五号中有关福建一条作让步，表示可以声明不以外资经营福建海口。
日方仍无让步迹象。4月26日，日方提出最后修正案，作了些小的让步，主要是对东部内蒙古降低了要求。5月1日，中国方面也提出修正案，在山东、满蒙杂居和第五号要求等问题上坚持立场。
中国提修正案后，日置益就要求日本政府发最后通牒，军部人士积极支持，他们认为，袁有称帝野心，定能屈服。中国方面，总统府天天开会，许多人主战。美英等国担心，打起仗来日本会趁机独占中国，它们一方面劝中国不要武力抵抗，一方面劝日本不要坚持第五号条款。
英国5月4日照会日本：如因此而与中国决裂，将认为违反英日同盟精神。国际压力的增加，促进了日本内部矛盾的激化。元老们虽然赞成二十一条的每一条款，但反对不顾国际协调，硬性贯彻第五号，一致攻击加藤外交愚蠢。日本内阁终于听从元老意见，删削了第五号要求，然后发出最后通牒。
袁世凯不知此情，不安情绪与日俱增，最后关头，虚弱本质完全暴露。5月6日上午，他让曹汝霖向日置益表示，中国愿就第五号继续开会商议，后来得知日本政府已删削第五号，才以“适所言者，纯系个人私见”为词，将话收回。日方对此哭笑不得，5月7日下午三时，对北京发出最后通牒，限9日午后6时答复。
袁世凯宣称：谈判结果比初案已挽回很多，目前又无力对日作战，5月9日接受了日本的最后通牒。
4、日本何以如此嚣张？
5月25日，中日在北京签订了两个条约，互换了13件照会，总称为“民四条约”或“中日新约”。根据这些条约，在山东，日本不仅继承德国权利，还得到了内地沿海不租让、铁路借款、开商埠等权，山东成了第二个南满；在南满，日本得到延长租借地及铁路期限、居民自由出入并经营农工商业及土地所有权、领事会审权、十处重要矿区开采权、借款权以及聘用顾问、警察法令和课税须得日本领事同意等权利，从此，南满更殖民化了。
在东部内蒙古，得到居民与中国人合办农业和附属工业、开商埠、领事会审、领事干预警察法令及课税、借款权等，日本侵略也大大深入，汉冶萍公司由中日资本家合办，不得充公、收归国有或借日本以外的外资，日本将事实上享有独占地位。在福建，中国政府答应不允许外国在沿海地方设造船所、军用贮煤所及海军根据地，也不借外资自办，这是再次确认了日本的势力范围。至于胶州湾，日本只答应欧战结束后，胶州湾全然归日本自由处分之时才能交还，并规定了交还的条件。
总之，日本的侵略势力在满蒙和山东得到了巩固和扩展，在华中华南也有所前进。
日本的二十一条要求未能全部实现，但反映在那些要求中的日本对华政策的根本目标（谋求霸权）已经确定下来，此后再也没有改变。
二十一条交涉结束后，大隈内阁由于发现贪污案件，8月更换了一批阁员，加藤集团离开内阁，由大隈兼外相(10月13日起驻法大使石井菊次郎继任外相)。新上来的一批阁员同大陆浪人关系密切，都主张“对华强硬”外交。同时，加藤去任后，过去在加藤“外交一元化”压制下的陆军，特别是参谋本部，更加活跃起来。从此，浪人和军部对于内阁对华政策的影响都增加了。
二十一条之后，日本在外交上加强了对协约国的联系，争取支持，从而巩固和实现在中国已取得的新权利。为此，1915年9月24日，内阁决定加入英法俄《伦敦宣言》，10月19日换文正式加入。伦敦宣言的主要内容是不单独对德媾和。日本这一行动加强了它在媾和中的地位，是为将来和会中讨论山东权利继承问题投下的第一个棋子。
1916年7月3日，日本同俄国缔结协约，包括公开条约（这是1907年以来两国间的第三个条约)和密约(1907年以来的第四个密约)两部分：
公开条约规定两缔约国每一方都不加入对抗另一方的任何措置或政治联合；一方“在远东之领土权利或特殊利益”遇危害时，两国将协商办法，相互协助或合作以保卫彼此之权益。
密约明确指出，双方的重要利益“须要中国不落在任何第三国之政治势力之下”，为阻止此种情势发生，必要时，缔约国双方应开诚交换意见，并协定办法；如一方须与上述第三国宣战，则另方一经请求即须援助，这完全是日俄两国为维护其在华侵略利益而结成的军事同盟。
密约中所说的“第三国”，实际上是指美国，一定程度上也包括英国。有了这个条约，日本在中国就更加肆无忌惮了。
二十一条交涉在日本方面以基本上撤回第五号各条而告结束，日本军部一些人深感失望。另一些人鼓励他们说：“这只是解决中国问题的初步，真正的解决，今后还需步步推进。”
日本为推进在华侵略，继续利用袁世凯的帝制野心及活动所提供的时机和造成的形势。在袁世凯方面，民四条约签订后，他以为日本已所获甚多，可以支持他当皇帝了。签约后的第6天，就大张旗鼓地进行帝制筹备工作。
对于如何利用袁氏帝制之机推行侵略，日本有两种不同的意见。
一种以驻华公使馆武官町田经宇为代表，主张支持帝制，待袁登极后备受痛苦时，将不难使之“仰我鼻息”，一种以大陆浪人内田良平为代表，认为袁奸滑难以利用，主张乘帝制引起的动乱除掉袁世凯，否则不能指望实现“中日融合”。
总之，都是要把衰先放到“火炉”上，然后慢慢地烤他。
（正文完）
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