摘 要
清代乡治组织可分为正式的佐杂分防组织、半正式的职役组织及非正式的民间自组织三类。其中，半正式的职役组织是沟通正式组织与非正式组织的中介，是官僚集团、佐助团体与底层代理人交往最频繁的场域，其生成路径、人员构成、形态嬗变最能体现“王朝国家—乡村社会”及“官—绅—民”之间的互动。较典型的半正式组织有负责征发赋役的里甲组织、稽查匪盗的保甲组织、教化民众的乡约组织和寓兵于农的团练组织。原初状态的里甲、保甲、乡约、团练并行不悖，分别具有认证—汲取、规管、濡化和强制能力。雍乾以降，“约保”“族正”“团局公约”的大规模出现，体现出各类组织趋同、叠合的趋势。这种畸变与乡村分利秩序的形成如影随形，终使乡治组织陷入内卷，削弱了国家能力。清末变法时，清政府冀图通过地方自治破除组织内卷化，其所进行的超前立法使绅董进入官制授权系统，打破了固有格局。但新的权力制衡关系迟迟未能形成，迭起的民变表明乡村社会处于失范状态，自治组织也在汲取资源、推行新政的过程中进退维谷。
作者简介
陈仁鹏，华东师范大学法学院讲师
本文载于《社会科学》2025年第4期
目 录
一、问题之缘起
二、乡治组织的职能、体系化与管控
三、乡治组织的趋同、叠合与内卷化
四、清末自治的组织革新与社会失范
结 语
一、问题之缘起
顾炎武有言：“天下之治，始于里胥，终于天子，其灼然者矣。”传统中国治理规模之大、行政链条之长，世所罕见。乡村的面积与人口占压倒性的多数，其处于国家治理体系的神经末梢，是贯彻中央政令的最终环节，具有重要地位。乡村治理方式是历朝历代都无法回避的关键问题与长期激辩的焦点，这使诸多学者将乡村问题作为研究传统中国的钥匙。作为古代与现代的过渡阶段，清代治理乡村的难度更大，模式也较为特殊。纵使清王朝发展出极富效率的行政管理与沟通体系，却仍无法摆脱“组织规模负效率”（organizational diseconomy of scale）造成的不完全行政体系与管控乡村的乏力感。甚至有学者提出，基层控制机制失效是导致政治动乱与清朝覆灭的主要动因。着眼于现代中国的形成，会发现乡村治理是国家建设与国族建构的重要一环。尤其在国家建设维度，乡村治理组织与国家机器建设、乡村治理效能与国家能力积累之间有密切的内在关联。值得注意的是，中国早期现代化进程中的组织革新与治理能力建设呈现难以兼得之势，组织变革不仅未能提升治理效能，反而对其进一步消解。透过乡治组织的法律表达与历史实践之间的差距，理解国家能力与基层组织形态嬗变的关系，解读组织变革与治理能力之间“负和博弈”现象，是本文探讨的主要问题。
以往学界在考察清代乡治组织时，往往将佐杂、保甲、宗族、会社等组织放在同一逻辑层面分析，此举不利于深入探讨其内在联系与差异，也易使研究成果的解释力较为有限。结合清代的史实，以权力来源为标准，可创设出“正式组织”“半正式组织”“非正式组织”三种理念型（ideal type），以之描绘、阐释不同的乡治组织。
“正式组织”是指权力完全来源于官方的组织，属于科层组织在乡村社会的延伸。它对应实践中的“佐杂分防组织”，亦称“僚属官分驻机构”。清朝与其他王朝国家控制乡村的方式有所不同，其通过同知、县丞、巡检等州县佐杂分辖乡村并分划辖区治理。虽然《清会典》《大清律例》《吏部处分则例》等规定了僚属官的职权与禁止性规范，但僚属官在分驻乡村的实践中时有突破既定规范。这种偏离于政典律例规定的实践反而使国家权力的触角真正深入县级政区以下，拓展了官方科层组织的层级，使分防的僚属官由“闲曹冗官”变为乡村社会的“治民之官”，也使印官由“亲民官”转型为“治官之官”，在保持职官定额基本稳定的前提下，有效弥补了州县“一人政府”的制度缺陷。“半正式组织”是由吏役、约保等职役构成的组织，是官府之臂指，其拓展了正式组织的辐射范围。一方面，他们虽分享官方权威，但并非朝廷命官，缺乏晋升途径和稳定的薪俸，不具备职官意义的合法性；另一方面，其与幕友、长随等非正式群体不同，并非私人性质的佐助，而具有一定官方色彩。较典型的半正式组织有负责征发赋役的里甲组织、稽查匪盗的保甲组织、教化民众的乡约组织和寓兵于农的团练组织。“非正式组织”，或称“民间自组织”是指权力来源于民间，由民间自行组建、自我管理、自主运行的组织，譬如宗族和祀会、神会、善会、钱会、路桥会、行会等会社。当然，三类组织的边界并不绝对，例如晚清许多民间自组织受到官方改造，演化为半正式组织。
正式组织的设置与变迁由国家意志支配，相关研究多从顶层设计角度考察清代县辖政区的内部行政建制，检视科层制行政区划层级所构成的权力结构，探究科层制的理性化形式及其反功能。此类研究直观展现了清代皇权向乡村社会延伸并发展出富有效率的统辖方式，然其无法解释为何随着正式组织增设、行政技术进步，国家能力却日益衰颓的悖论。非正式组织代表了乡村内生的自治秩序。研究者往往从社会网络关系结构与契约关系出发，解释组织诞生和演化的逻辑，揭示法人产权的制度属性，展现传统乡村社会的动员能力与创造力。但此类组织的生成、演进并不需要外界行政力量干预，其形态变化与国家能力之间的关联较弱。半正式组织是沟通正式组织与非正式组织的中介，是官僚集团、佐助团体与底层代理人交往最频繁的场域。半正式组织的生成路径、人员构成、形态嬗变最能体现“王朝国家—乡村社会”及“官—绅—民”之间的互动。通过检视半正式组织的运作实践，可以发现不同于正式组织与非正式组织的新逻辑。
乡村治理是国家治理的有机组成部分，二者在治理系统结构上有一定的同构性。有学者对传统中国的国家能力与县辖政区发展状况的关联度进行因果检验，验证了国家治理与基层治理之间的正比关系。因而可从国家能力角度切入，剖析乡村治理的要素。米格代尔（Joel S. Migdal）、迈克尔·曼（Michael Mann）、王绍光等学者对国家能力理论均有精深研究。其所主张的国家能力的分类虽不尽相同，但归纳的核心能力却大同小异。聚焦于乡村地区，与其治理最为相关的能力有四项：认证—汲取能力、规管能力、濡化能力和强制能力。这些能力相辅相成，互为依托，共同构成基本的乡治能力，治理组织是承载上述能力的主体。在现代中国的形成进程中，乡治模式及组织形态不断嬗递，但万变不离其宗，不同阶段的各种组织均为实现四项基本能力而设，能否完成认证—汲取、规管、濡化和强制任务，成为评判组织运作效果与治理效能的重要标准。因此，本文以此四项能力为基础，建立解释框架。
二、乡治组织的职能、体系化
与管控
清朝中央与地方政府基于客观情势，采用行政发包制管控乡村，其在代理组织的建构与规制上颇费心思。不同于县以上垂直的官僚科层体系，各类乡村组织主要依职能划分，相互间并无隶属关系，而是分工协作。清政府对半官方组织授权的同时，也以各种方式限权，企图将“安全阀”嵌入乡治组织。
（一）乡村治理组织及其职能
清政府编排里甲以求精确统计乡村人口、土地、赋税，进而催征钱粮，勾摄公事，体现了“认证—汲取能力”。里甲制成型于明初。洪武十四年（1381），“命天下郡县编赋役黄册。其法以一百一十户为里。一里之中，推丁粮多者十人为之长，余百户为十甲，甲凡十人”。自此，全国建立起较为统一的里甲组织。里甲制的实质是将人户按一定规模编排，使之为王朝国家提供赋役等服务。这种组织系统将人丁与土地相结合，其内部的编排与应役次序皆照“人丁事产”多寡而定。因而有学者称里甲制为“准地籍制度”，认为它不仅有征发赋役的功能，更体现了加强基层管控的构思。清承明制，顺治帝谕令州县“查照旧册，着落里甲，逐一清厘”。清朝十分彻底地沿袭了明代的里甲制，这也导致里甲制的缺陷在清代重现。作为一种制度设计，里甲制展现出精巧的构思，但这种细致到僵化的设计无法妥适调配人口变动与土地流转的实际情况。官定的“里—甲—户”组织模式仅存在于较少地区，且依照常规框架编组的各甲，户数也并不一致。大部分地区受历史因素、地理环境或实际需求影响偏离了官定模式，发展出增减若干层级，或以本土名称替代官定名称的组织形式。此外，里甲组织内部职能也出现分化，“里书”“册年”等职业书役群体成为堪与里长比肩的重要职役。
保甲虽同里甲一样有编查人口之职，但其目的在于稽查匪盗、察举赌博，通过连带责任制监控地方，因而体现了乡治组织的“规管能力”。清军入关后即议行保甲。顺治元年（1644）出现总甲模式，“置各州县甲长、总甲之役，各府州县卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲”。而后变为十进制的“户—牌—甲—保”体系。雍正四年（1726）对“村落畸零及熟苗熟壮，亦一体编排”，此举使皇权真正渗入偏远地区，实现对偏乡和少数民族聚居地的管控。然自雍乾以降，保甲组织的运行也脱离了正式制度。州县官为便于编排保甲，将自然社区融入保甲制，出现直接以乡代保、以村为甲的情况，偏离了清政府以行政社区统辖自然社区，进而分化地方权力、管控乡村的初衷。
与保甲关系密切的乡约组织具有道德教化、行政管理等职能。乡约宣讲圣谕，规训乡民行为习惯，实施思想控制，展现出乡治组织的“濡化能力”。乡约宣讲同样承袭自明代。黄六鸿言：“讲读上谕，即谓之‘讲乡约’。”所谓“上谕”，即顺治帝所颁之《六谕》，康熙帝所颁之《圣谕》及雍正帝所颁之《圣谕广训》。清朝疆域广袤，各地语言、风俗不一，且清代识字率大致在5%—30%之间。统治者希望将官方儒学推行于乡间，使大多数目不识丁的乡民通晓这套思想行为规范，这就需要代理人将上谕进行二次加工，译为当地俗语，进行宣读、讲解。乡约组织的负责人“约正”和协助者“值月”即承担此项职能。为强化乡约讲习的效果，乡约还需以劝善、纠恶二簿记录乡民的善恶言行，并将其投报州县。可见，乡约组织不仅是濡化系统，也是监管系统的一部分。它以道德训导的间接手段将官方意志渗入乡村社会，极大节约了治理成本。
以暴力手段维持社会秩序的团练组织承载着乡治系统的“强制能力”。团练即募集乡兵，团而练之。清代团练为地方政府直接组织或授意士绅、宗族编练的民间自卫团体。这种组织形式并非晚清所独有，而是发端于明清易代之际。彼时乡村地区匪患频发，地方官既处于无兵可用的境地，又担心使军队介入会滋扰乡民。乡绅虽有组织武装力量的实力，却恐被指为“私藏应禁军器”之罪。双方遂达成合意，由州县给旗委札，授权乡绅组织团练。总体而言，清代的团练组织呈现由边地向内地、由临时性向常态化发展的态势，且在官方化与去官方化之间游弋。当正规军事力量足以把控局势时，官府不会将权柄授予民间。例如清前期的团练组织多在军事形势稳定后被撤销。而乾嘉以降，秘密社会兴起，地方叛乱频仍，迫使清政府将团练组织官方化，为其供给军械粮饷，使之成为军队的补充力量。团练组织逐渐与保甲、乡约融合，如曾国藩所言，“‘团’即保甲之法，清查户口，不许容留匪人……‘练’即养丁请师，制旗造械”。团练的常态化使其演化为超越军事性质的地方社会组织，深刻地介入税费征收、纠纷调解等公事中。
（二）治理组织体系化的尝试
乡村对公共品需求的多元化导致行政事务碎片化。清政府建构行政社区虽有抑制自然社区原生权力之意，但不可否认的是，其对实际情形亦多有考量，且尝试对职能零散的代理组织进行体系化整合，以防出现各自为政、脱离官方管控的局面。所谓“组织体系化”，是指在官方意志与共同理念的指导下，对组织的职能范围、层次设计、运作机制等进行融贯安排，使之形成结构完整、层次分明、统一协调的体系。乡治组织的体系化可进一步分为外部体系化与内部体系化。“外部体系化”是指官方科层组织与乡村代理组织在社会意识、行为规则等方面联系整合，形成清晰的位阶和层次关系；“内部体系化”则是代理组织系统的内在秩序与价值追求协调一致。
在外部体系化方面，清政府力图从人员选任、工作机制上加强对代理组织的控制与整合。以选任保甲组织负责人为例。官方深知“保甲之兴废，视乎其人。人之不得，名存而实亡”的道理。因而在法律规定和州县实践中均格外注重人员选任。典章所载保长之选任，应由“士民公举诚实、识字及有身家之人，报官点充”。这表明在理想化的制度设计中，被选任者既应为综合素养较高的民意代表，也需由官府授权。诸多州县官会在衙署中会见新任保长，将其“引入客厅，待坐待茶，特为加礼”，并给予花红和优免票。官方的授权不仅体现于选聘仪式，还表现为颁发谕帖、戳记、执照或腰牌等印信，其上载明授权衙署、职役名、管辖范围及花押等信息，昭示代理人的权力来源。乡约同样需对州县官负责，且其身上的规训印记更为明显。雍正七年（1729）奏准“于举、贡、生员内，拣选老成者一人，以为约正”。而士子在未取得功名时即需参加讲约会，研习圣谕圣训。在统治者看来，长期的教化过程能培养士子恭敬长上的精神，当其化身为乡村濡化组织负责人时，也会自觉贯彻官府指令，为沟通官府与乡村社会尽力。
就内部体系化而言，官方会根据管理需求设置职役、划分组织，并使其免受地方胥吏扰累，以保证代理组织在制度轨道上正常运作。清朝治国理政的重要逻辑是治官与治民并举，因事设官，依官制法，建立“官法同构”的制度模式。这种因事设职、制法协调的思路同样贯彻于乡村治理。有清一代虽未采行乡官制，但由于中央对地方政府规模的限制，州县官只能实行“集权的简约治理”，依靠佐杂、职役等代理人撑起“一人政府”。州县之职以钱谷为重，故有里甲催征钱粮；地方治安与刑教相关，因而编联保甲、拣选乡约。此外，赈济、教育等事项则由社仓义仓、乡学义学等组织负责。各组织互为表里，协举共事，构成半正式的乡治组织体系。从《大清律例》的体例与内容分析，有关里甲、社仓的律例均在《户律》中，与保甲、团练相关的律例主要集中于《兵律》和《刑律》。同时，清律有“其一切户婚田土不得问及保甲，惟人命重情取问地邻保甲”的规定，《会典》亦载严禁“有司私派里中，承奉上司”。可见，清政府在设计乡治组织时，虽有意使部分组织的职能重合，使其互相牵制，但也会为代理组织剥离无关事务，使其在既定的制度轨道上运行。
（三）平衡之术与相机性控制
乡村治理的复杂之处在于清政府既需借助乡村组织强化控制，亦需防范其带来的风险。清政府运用“授权—限权”模式，每授予代理组织一项实权，必然设法限制平衡，提防某种组织一家独大，以免组织之间共谋分割乡村治权而形成新的地方势力。
清政府面临的首要问题是如何从自然社区中“剥离”出行政社区，使代理组织与原生权力系统保持距离，防止半正式组织沦为士绅、宗族操纵的工具。在预防绅衿过度介入治理组织方面，清政府采取两种举措。一为严格限制绅衿特权。雍正年间推行摊丁入亩后，取消“绅衿优免本身丁银”的优待，避免其利用特权破坏里甲体系。二是使绅衿成为保甲系统中的被监管者。雍正五年（1727）将“凡绅衿之家与齐民一体编次，听保、甲长稽查，违者，照脱户律治罪。……至充保长、甲长并轮值、支更、看栅等役，绅衿免派”之例纳入《大清律例》。此举看似是对绅衿的体恤，实则将其置于被监管的位置，使之无法操控保甲组织。此外，国家权力还直接介入宗族事务，要求地方依照保甲、乡约之法监管宗族。湖广闽浙等省广布聚族而居的村庄，丁繁之族多达百人以上，保甲难以编查。官府便令其选立族正、房长，设家规族约劝谕族人，“如有不循教者，即会族众在各家宗祠以法处治”。一些地方官员为强化对宗族的管控，甚至希望以大族中的异姓充任甲长，从而平衡族内权力。
在建构行政社区时，清政府因事设役，且有目的地设立职能存在一定程度重叠的组织系统，使其相互制衡。例如清朝于顺治元年置甲长、总甲之役，其为保甲之前身，既有举发奸宄之责，又有登记户口之职。四年后，又设置同样负有编查户口之职的里甲组织。虽然保甲清查户口是为调查潜在犯罪因素，里甲是为赋税征收，目的不尽相同，但二者职能重叠乃不争之事实。在康熙帝进行固定丁银税额改革之前，州县政府可对比审核两个组织编查的户口信息，俾收监督之效。
清朝对乡治组织的限制还体现于未真正赋予其完全的“合法性”。拥有完全合法性的组织应具有正式的法律地位与官僚化的组织形态。具体而言，体现为组织成员拥有正式职务、制度化的待遇与考绩机制，且组织对成员进行专业化分工。然而，清朝奉行“乡役制”而非“乡官制”，半正式组织负责人并无品级、官秩和俸给，缺乏晋升渠道，仅为官府佥点的职役。清政府在设计制度之初即将财源问题留与地方政府和代理人自行解决。里甲、保甲组织在编查户口、制作门牌、登记造册、催缴田赋等方面需费甚繁，这些经费本应由地方官捐办筹集，实际情况却是“胥吏既难赔垫，官亦徒有捐名，仍不过官责胥吏”，蠹吏复将此费取之乡保，最终仍由各户分担。从官方视角检视，乡役仅为鄙薄之人承担的贱役。冯桂芬一针见血地指出：“地保等贱役也，甲长等犹之贱役也，皆非官也；团董，绅士也，非官而近于官者也。惟官能治民，不官何以能治民？”于是便出现吊诡的一幕——地方官与百姓论及乡村代理人时皆充满轻视，认为其身份较之书吏衙役更为低贱。这也造成“贫有气骨者，固不甘为；富室良善，又以避事为安，退缩而不肯为。故多市井无赖钻研，以充斯役”的尴尬局面。民众甚至会将乡村代理人进一步污名化，并利用这套话语体系抵抗官府对乡村事务的控制。
三、乡治组织的趋同、叠合
与内卷化
显性的正式制度与隐性的非正式制度之间往往存在差距。乡治组织在实践中并非如清政府所设计的制度那般体系化、规范化，而是发生了畸变。18世纪以降，清王朝由于正式国家能力式微，转而将注意力集中于非正式国家能力建设上，希望通过强化乡治组织维护基层秩序。但乡治组织因其先天缺陷与运作惯性，逐渐从并行、趋同而至合流。组织变异与乡村分利秩序的形成如影随形，终使乡治组织陷入内卷状态。
（一）半正式组织的叠合与体系更张
乡治组织在实践中形成的非正式制度极大背离了定章之制。在18世纪中叶，里甲、保甲、乡约、团练等组织开始大规模叠合。组织叠合对于官府而言是一把双刃剑，叠合后形成的庞大集合体既可配合官府治理乡村，也更容易分割国家的乡村治权而形成新的地方势力。
受清朝赋役制度改革的影响，保甲逐渐取代里甲的户口登记职能，两个组织大有叠合之势。如前所述，里甲与保甲皆有编审人户之职，但里甲组织重在编制黄册，承催钱粮，按户等轮次应役；保甲组织则负责稽查命盗、察举娼赌。但由于17世纪晚期开始革新赋役制度，将丁银摊入地粮，从征人头税转为收土地税，编订黄册渐成虚文，无裨实政。加之康熙五十一年（1712）“滋生人丁，永不加赋”改革固定了丁银税额，赋役黄册的重要性显著下降，里甲也无户口登记之必要。乾隆八年（1743）谕令“山陕边外种地人民设立牌头、总甲。……如种地民人内有拖欠地租，并犯偷窃等事，及来历不明之人，即报明治罪”。乾隆帝在这道谕旨中将原本属于里甲的催科职能也转移到总甲。乾隆三十七年（1772）又废止“各省民丁五年编审之例”。至此，里甲组织的编订职能被正式取消，州县由每岁造报民数转而“按现行保甲门牌底册核计汇总”。在地方实践中，也存在大量“编查保甲合烟户，将所有粮米尽载册内”，或以保甲包征钱粮的情况。保甲成为负有治安与税收双重职能的治理组织。
保甲组织在发展过程中不仅吸纳了里甲的职能，还与乡约组织的边界日渐模糊。乡约制度存在难以克服的固有缺陷——作为纯粹道德性说教的朔望宣讲仪式与庶民生活脱节，极易流于形式。且乡约组织相对单薄，缺乏稳定的机构，成员素质也欠佳，时人有记“乡里所推为约长者，非鄙富之民，即年迈之乡老”。胥吏的侵蚀更使乡约组织几近衰落，如于成龙所言：“差役之吓诈乡约，倍甚于原、被二犯。甚之词讼小事，必指乡约为佐证。”这些因素导致乡约的教化色彩日益淡化，其逐渐演化为承担行政事务的职役。实际上，乡约还与保甲融合，成为规管系统的一部分。保甲与乡约虽为两套独立的组织系统，但二者旨趣相近，有刑教兼施之意，故清人认为保甲与乡约互为表里。雍乾之际，山西、江西等地出现“约保”这一新兴公文用语，反映出乡约、保甲从并行到合流的趋势。至19世纪，出现地方官直接在告示中明确乡约的治安职能，责成其察访匪徒贼盗的情形。道光帝也直言乡约有“稽察牌保”之职。可见，乡约组织最终背离了化民成俗的设立初衷，成为常态化的准行政组织。
乡约组织的另一重大变革是与团练融合，具备了强制能力与防御职能，成为地方“准军事组织”。孔飞力指出：当民众反叛、外敌入侵等外界压力加剧时，区域性基层社会组织会趋向军事化状态。在外界压力陡增的社会环境中，乡约组织聚合规管功能与军事防御功能，成为实施保甲与团练的中介预备组织。 19世纪中叶列强入侵后，诸多沿海州县直接依托乡约和保甲组织进行团练。例如广西博白县“设练总、练勇、乡约、长干于各乡堡，出入守望，保护乡闾”。又如光绪广东《嘉应州志》载有《团练乡约章程》，其记“此时举行团练，仓促招募，不独费用浩繁，一时难以措办，亦恐惶惑民心。应请通谕各乡先设乡约，依后列条款，使乡自为守，民自为卫”。顺德县则将乡绅主导的团练组织称为“团局公约”，其兼有调处细故之职，据载“时绅士常川聚集，遇有业佃陈诉事，立判曲直焉”。晚清诸多地区的乡约组织纵无团练之名，亦行团练之实；而团练组织则附于乡约公所，抑或借乡约之架构编练乡勇。
各个乡治组织的天然缺陷、职能含混，以及乡村行政资源的有限性共同导致了组织交错叠合、互相嵌套。可见，组织叠合是乡治组织在适应社会环境过程中自然演化的模式。然而，这种看似常态化的发展轨迹却产生严重的负面效应。原先相对独立、松散关联且在一定程度上互相制约的组织经过叠合后，行政职能不断扩充，代理人权力增大，内部权力层级增加，成员也随之增多。但这不仅没有降低行政成本、产生规模效益，反而出现组织行为偏离官方意志，甚至削减国家能力的情形。士绅在组织叠合过程中逐渐掌握半正式组织的控制权，积累了与地方官相抗衡的政治资源，进而扩大了乡村社会与国家之间的鸿沟。以江西吉安府为例，嘉庆一朝，约保（乡约保甲）、地保（地邻保甲）、练保（团练保甲）等名目在刑科题本中出现的频率较之乾隆朝显著提升，这体现出乡约、保甲、团练组织在当地合流的趋势。至道光年间，吉安府泰和、万安等县的约保“互相勾结，供其呼唤者，多则百余人，少亦数十人不等”，其私立公所，在张挂知府告示时直接加盖私人钤印，并且聚众敛钱，擅理词讼，用刑审讯。当乡民蒙冤，控至官府时，“州县亦无从申理”。这种乡村代理人架空官府行政、司法权力的现象并非个案。
（二）乡治组织的互动与性质转变
在清代的历史实践中，三类乡治组织并非各自孤立，而是有着极密切的联动。半正式组织作为正式组织的臂指，其本职便是承接州县官、分防僚属官的具体任务，故正式组织与半正式组织的互动显而易见，毋庸赘言。值得注意的是，半正式组织与非正式组织之间也有千丝万缕的关联，甚至一些宗族、青苗会等非正式组织在与官府和半正式组织互动时，其性质悄然改变。推动这种转变的力量，既有执着于改造乡村社会的国家权力，又有希望取得官方背书从而增强自身影响力的民间力量。
华北地区的青苗会在与官府的互动中，逐渐从非正式组织变为半正式组织。清代在嘉庆朝已呈现衰颓之势，清政府应对白莲教叛乱使财政陷入匮乏状态，咸同时期战事频仍，太平军北伐、捻军起义、第二次鸦片战争先后波及华北地区。在此背景下，乡民生活陷入困顿之境，借拾穗之名、行偷盗稼禾之实的情况屡有发生。纵然有朝廷律例和乡规民约存在，但地方政府、半正式组织都无法禁绝偷盗行为，青苗会遂应运而生。在嘉庆朝，青苗会是乡民自发成立的看护庄稼、防范偷盗的组织，由会首、理事人、管账、看青夫等构成，其职能除“看青（看护农田）”外，还有“敛青”，即于庄稼收获后收取看青费用。道光、咸丰时期，华北乡村的青苗会普遍具有摊派差徭、维护治安、组织祭祀的职能，大有盖过乡约地保、取代职役组织之势。顺天府宝坻县将监管青苗会列为刑房书吏的职责，并详细划定每个书吏的管理区域。同治、光绪年间，华北乡村的青苗会迅速发展，成为官府倚重的乡治组织。宝坻县知县还颁布告谕，试图将青苗会改造为常设组织，以补职役组织之不足。同时，知县也认可了青苗会职能的扩张，支持以青苗会为基础编排巡警、宣讲圣谕。可见，在清晚期职役成为苦差贱役、半正式组织陷入内卷后，地方政府寄希望于民间自组织，希望其承接原应由半正式组织承担的汲取、濡化、规管等功能。顺天府宝坻县至迟在同治年间完成了对青苗会的改造，会首的充任、退职均需得到知县核准。这种程序与约保的任免无异。经过官方改造的青苗会不再是纯粹的民间自组织，而是半正式的职役组织。至清末，青苗会已成为华北乡村社会政治网络的重心。
华南地区推广“族正制”，出现“宗族乡约化”现象，也体现出民间自组织的性质转变。清代众多宗族将乡约讲习的文本，即《圣谕广训》的部分内容直接写入族谱宗规，自觉将其作为宗族的价值观。当然，官方与宗族的互动并不止于书面，清政府还试图以乡约之法管理宗族，通过制度建设赋予宗族更多的教化和治安职责。《大清律例·刑律·贼盗下》之“盗贼窝主”律所附条例规定了“族正制”，其载“地方有堡子、村庄，聚族满百人以上，保甲不能编查，选族中有品望者，立为族正。若有匪类，令其举报。傥徇情容隐，照保甲一体治罪”。依例文之本意，族正制应为保甲制的替代方案，仅在保甲不能编查的大族聚居之地设立族正，实行族内管控。但实践中，族正变成与保甲并行的制度。众多地方既设有保甲长，也在宗族内设立族正。族正成为沟通宗族内外的职役，其既有宣讲圣谕、维护治安、处理纠纷之职，也有协助催科、制止械斗的责任。这种以乡约之法管理宗族的思路，体现出清代宗族的乡约化。宗族乡约化使宗族在客观上进一步组织化，强化了宗族的政治功能，实质上是官府与宗族互相支持，政权与族权强强联手，共同维系基层社会秩序的一种方式。
然而在乾隆朝，族正制的运行开始出现问题。乾隆五十四年（1789），福建巡抚徐嗣曾奏请为举发族匪的族正赏赐顶戴，遭到兵部尚书孙士毅的强烈反对。孙士毅认为：“族正大半皆绅衿土豪，未必尽属奉公守法之人，一经责成缚送匪徒给以顶戴，即与官长无异。”在孙氏看来，以发给顶戴的方式优奖族正无疑打破其职役属性，使其地位等同于地方官。福建的大多数族正不仅未能履行维护族内治安的职责，反而包庇械斗，成为地方主要的不稳定因素。因此，不仅不能“宠异族正，假以事权”，而且应该对纵容械斗的族正加重惩处。这一观点得到乾隆帝的认可。由此可见，族正制在实施过程中所起到的维护地方治安的功能十分有限。宗族在与官府的互动中，组织化程度不断加强，甚至得到制度支持。但官方通过各种制度控制宗族的企图却不断落空，反而加强了宗族的自治性。诚如萧公权所言，清王朝的治理目标与宗族利益并不总是一致，族长与族正双重领导的格局虽可防止宗族过分膨胀，却难以满足清王朝的需求。将宗族组织作为一种统治工具，在一些情况下反而使其朝着清政府所厌恶的方向运行。
（三）组织内卷化与分利秩序的形成
组织叠合现象暴露出既有组织体系的结构性缺陷，其蕴含的深层问题是乡治组织的内卷化。先期研究认为经济领域的农业内卷与政治领域的政权及官僚内卷皆为清朝覆灭的重要原因。未得到先学充分关注的是清代乡治组织的内卷化。所谓“组织内卷化”，是指因组织行动低效而采用愈发复杂的操作所带来的组织僵化及形式化的状态。换言之，组织的规模、种类或规则处于无发展的增长状态，治理绩效并未随之增加。其具体表现也可从内部体系与外部体系分别检视。从内部体系分析，在资源受到严格约束而极为有限的情形下，处于内卷状态的组织既无法形成稳定的内部秩序，也无法通过质变升级出新形态，而是不断地通过叠合等方式使组织职能、结构、成员等变得庞杂，但组织规则却流于形式，组织性质发生畸变，组织行为更加低效或无效，甚至会偏离设立初衷，产生负面效应。由外部体系观之，组织内卷化表现为官僚科层体系对乡治组织的要求增加、职能加码，但乡治组织绩效递减的现象。
乡治组织内卷化的具体表现是组织规模扩大，代理人数量持续增加，内部结构愈发复杂，而组织的认证—汲取能力、濡化能力等却不断减弱。以田赋征收为例，田赋是清代的维正之供，田土登记和田赋征解能够直观反映半正式组织的认证—汲取能力。负责征收田赋的代理人，除正式制度所规定的保长、里长、甲长、催头外，江苏等地还存在现年、总甲、户头、总催等名目，这些本应向上汲取资源的职役却蚕食了大量利益，如江宁巡抚汤斌所言“（现年里长）刁棍当之，科敛之弊不可胜计”。此外，里书、粮差等白役也介入其中，半正式组织“编外”人员的种类和数量呈上涨态势。在荆州府监利县，“设六柜分征，知根三千余人，家藏鳞册，共任督催”，“每柜向有游差白役，不给口食之百数十人……六柜千人”。一邑之中竟有里书粮差四千余人，这与正式制度设计相去甚远。然其存在不仅未能帮助官府清查田土、输送资源，反而阻碍了正常的税收征管。乡民为避税，往往在交易田土、推收过割时，暗中联络里书催头，私相授受，而非赴县过户签注。这就导致官府编制的实征册户亩不符。据统计，雍正初年册载民田相较于实际耕地面积的平均隐漏率高达20%—30%。由于底层代理人集团的壮大，浮收勒折现象愈发严重，有学者估算，清代农业税征收中的非正式税（苛捐杂税）与正式税的比例甚至高达1∶1。清王朝认证能力羸弱、汲取能力不足是其维持低税收水平的重要原因，而薄弱的财政能力又会侵蚀国家强制力，造成恶性循环。此外，叠合后的组织基本丧失了濡化能力。民国学人评价清季的约保等职役“不过供奔走催租、税办差徭而已。其名称虽渊源于保甲，实与保甲精神相去甚远。保正、乡约所处之地位，俨同皂隶”，可见其毫无施行教化的行为，且与传统胥吏之间的边界愈发模糊。
组织内卷化的重要原因是乡村治理的合规性成本增大，半正式组织在制度层面的自主性却减少，高度形式化的规则和程序使治理效能降低。清政府民政部在奏疏中提到，咸同以降“地方多事，举凡办防集捐、供支兵差、清理奸宄诸事，各牧令又无不借乡社之力。……细故之裁判，公用之科摊，案证之传质，护田防盗之计画，新政旧章之颁布，多隐以乡社司之，且有牧令倚以收赋税、集团练者”。这反映出晚清政治环境突变后，官方更为倚重乡治组织，将“一揽子”行政事务均委托给代理组织。原先属于州县职能范围的民事裁判等亦假手于乡村代理人，半正式组织工作量急剧增加。随之而来的，是组织规则复杂化、程序形式化。施行保甲制度需用烟户门牌、烟户册、保甲册等材料，然而，实践中虚贴门牌、容留匪犯而无人举发的情形屡见不鲜，循环册等多被视为具文。乡约讲习也虚应故事，朔望宣讲常依附于迎神赛会、惜字会、惜谷会等民间集会，出现讲不晰义、听不得详、乡民哄然各散的情况。此外，随着治理重心下沉，半正式组织的治理资源和事权虽有所增加，但权责不对称的问题日趋凸显。乡村代理人常因细故琐事而被问责，譬如约保若未能足额催收钱粮，则会遭受责比。在这种制度环境中，代理人往往遵循避责逻辑，墨守成规。质朴乡民也不愿充当职役，造成“善良而谨畏者避迹潜藏，浮夸而纵恣者投足争进”的局面。
组织内卷化导致的直接结果是代理组织与委托者之间的目标出现偏差，二者利益并不一致，委托者会改造固有组织或寄希望于其他组织。当半正式组织效能较高时，清中央和地方政府会将其作为正式组织的辅助工具，使其帮助皇权进一步向乡村渗透；但当半正式组织羸弱时，清政府会尝试对其进行“去内卷化”改造，若改造失败或代价较高，其便倾向于投资非正式组织，或者说不得不依靠非正式组织维持基层秩序。譬如晚清时期，随着半正式组织陷入内卷化，官府频繁介入非正式组织的运行过程，企图通过“族正制”等方式对宗族进行乡约化改造；同时，掌控青苗会会首充任、退职的核准权，以将自治场域的乡村领袖改造为职役。
组织内卷化与分利秩序的形成如影随形。分利秩序是以权力为分配媒介，将公共资源私人化的非正式分配格局。处于分利秩序中的行动主体相互依赖，形成阻断、耗散、蚕食和分割利益状态，导致清政府从乡村汲取资源的效率大打折扣。分利秩序的存在加剧了代理人劣化趋势，使职役终身化、朋党化，甚至成为世袭罔替的牟利工具，也为组织规模的扩大、权力层级的复杂化提供资源支撑。譬如在税收中，叠合后的组织比单纯的里甲、保甲更具权威性与支配力，约保等代理人通过包收包揽等方式，将国家与纳税人之间的税收法律关系转化为代理人与花户之间的私人债权债务关系，以抬垫完粮、收取利息的做法蚕食纳税者利益，将一部分公共资源私人化，而后在权力网络中重新分配这些资源。州县官为奏销、考成计，也乐见其成。在晚清四川巴县，约保等职役突破三至六年一换的限制，其任期基本在十年以上，执役三十至五十年者亦不鲜见。这从侧面反映出官、吏、役对分利秩序的依赖。分利秩序使半正式组织与佐助集团、地方官的关系更加紧密，使组织不因外部制度的迭次变化而受到根本冲击，巩固了叠合后的组织。但它造成的直接后果是国家财用流失与代理组织异化。例如保甲的规管对象也参与到分利秩序中。据西方观察者记载，彼时有差役、乡绅与贼匪沆瀣一气，分享赃物的情况。一些乡民非但不举发匪犯，反而低价购买赃物，通同分肥。以团练之名科敛钱谷、通贼豢寇的情况同样严重。清人朱孙诒有记：“有借充团总而大获重利者，其始将微物以饵地方官，其后遂挟制地方官以鱼肉乡民。”半正式组织的叠合与扩大非但未使皇权进一步向乡村渗透，反而使政权合法性和国家能力被削弱。
四、清末自治的组织革新
与社会失范
晚清时期，传统乡治组织的内卷化表明其无法满足维系乡村社会秩序的需求，以保甲、乡约为主体的治理系统名存实亡。在清末新政中，清政府希望推行地方自治以破除乡治组织的内卷化。“地方自治”虽名为自治，实为官绅之治，实际上是清政府借改革名义重塑中央集权体系，企图使皇权以更富效率的方式渗入基层的手段。在制度层面，官治高于绅治；但实践中，绅董的权威及其发挥的作用胜于地方官。绅董治理模式严重冲击了职役制所形成的分利秩序，绅权的极速扩张、搭便车式的谋利行为损害了乡民利益，造成乡村社会的失范。
（一）清末地方自治与乡村组织革新
咸同以降，传统乡治组织式微。组织内卷化是导致组织衰落的内因，外因则为兵燹频发与清政府对乡村资源的过度攫取。清政府历经甲午、庚子等役，财力竭于外输。清政府在甲午（1894）之后加强汲取力度，其财政收入每年增长7.94%，然而，财政支出却以每年12%以上的速度猛增。同时，19世纪中叶之后，清朝财政体制由高度中央集权转向地方化集中主义（localized centralism），地方督抚将财政和军事资源掌控在自己手中。巨额的财政赤字和财权的区域化使清政府既亟需从基层攫取更多资源，又无力提供革新基层组织所需的公费。因此，清政府希望通过地方自治革新乡治组织，以自治公所、乡董、警察局等新式组织替代乡约、保甲、团练等传统组织，从而稳定政局，充实财用。光绪三十四年末，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》（以下简称《自治章程》《选举章程》），正式推行地方自治。《自治章程》开宗明义，指出地方自治以“辅佐官治为主……受地方官监督办理”。宪政编查馆也在奏疏中阐明“自治者，乃与官治并行不悖之事，决非离官治而孤行不顾之词”。可见，清政府施行地方自治的真实用意是强化对基层社会的管控。众多地区在推行“城镇乡地方自治”时，将自治延伸至村级，创设村自治会，重塑了乡治组织网络。
从制度设计上分析，自治组织较之传统乡治组织具有鲜明的进步性。一方面，代理人及治理组织被赋予完全的合法性。代理人不再是任胥吏驱使、遭百姓鄙薄的贱役，而是经投票选举产生、拥有一定资财、被纳入体制内的绅董。依《自治章程》之规定，各乡设议事会及乡董、乡佐，配有文牍、庶务等办事员，专门办公地为自治公所。乡董、乡佐均支领薪水，乡议事会的议长、议员虽无薪水，但有办公经费。公费之预决算应由议事会议决，并经地方官申报督抚存案，于本乡榜示公众。这种模式符合现代行政的基本特征——职务机关的资本与私人财富完全分开，职务运作场所与住所完全分开。较之保甲长、乡约等职役，乡董具有更大的行政权力，需受议事会及地方官监督，其权力行使方式也更为规范。另一方面，组织的形成与工作程序被法令规范。《选举章程》详细规定了乡议事会的选举年限、等级，投票、开票、检票事宜，选举变更、争议的处理方法，以及乡董乡佐的选举程序等。《自治章程》破除了籍贯限制，规定选举资格时采住所主义。相关规定体现出“负纳税之义务者，应享选民之权利”的进步思维。在事权划分上，将议决事权与执行事权分立，分别由乡议事会、乡董乡佐掌握。清政府借鉴日本町村制之经验，将自治组织分为乡议事会与乡董乡佐，前者掌议决事权，后者则拥有执行事权，二者均需受地方官监督。然而，先进的法律设计不代表良好的法律实践，况且清政府在法令中将筹措自治经费之责全然转嫁于基层。
光宣之际“各省保甲局，渐次裁撤，保甲之主管机关既废，保甲之制，遂不见著于政令”，新机构最终取代了传统治理组织。但乡村权力从传统组织向新式组织过渡，并不意味着后者完成了对文化传统的消解，而是反映出传统社会向现代国家转型的延续性与复杂性。自治组织的利益与国是方针之间的矛盾，以及新式绅董与旧士绅、地方官府、庶民之间的冲突揭示了组织变革的复杂性。20世纪初，面对内忧外患而力有未逮的清政府信奉“自强”逻辑，其真正重视的是有助于维护政治独立、贸易顺差及通货储备的产业，而非王朝国家的传统使命——维护名教、惩治贪腐、治水救荒等。这种国是方针的转变在预备立宪和地方自治中十分明显。由于立宪时间紧迫，清政府亟图自强，不得已百端并举。在自上而下的地方自治改革中，组织革新的重心其实不在民治、民享，而在迫切施行与筹备立宪相关的种种新政，通过《自治章程》所规定的自治事宜可见一斑。但这些目标虽是实现国家自强的要务，却与自治组织的现实关切存在差距。当新式绅董合法获得乡治组织的权力，由幕后走向台前时，其亟需解决的问题是如何在禁用正款的限制下维持组织运作，巩固其权威。是故，自治组织与朝廷之间的目标出现偏差，绅董的注意力并未集中于推行新政，而在以各种方式汲取资源、谋取利益上，这为新政失败埋下伏笔。同时，科举制的废除、地方自治的兴起，使旧士绅衰落、新绅董崛起，二者频起纷争。绅董在发掘财源、扩充势力时冲击了固有分利秩序，与地方官、佐助集团和乡民产生冲突。
（二）自治组织的困厄与迭起的民变
令清政府始料未及的是，推行新政、施行地方自治的改革，不仅未能缓解基层矛盾，反而使绅权过度扩张，令自治组织进退维谷，甚至激起一些以“反对自治”为名的民变。陈旭麓指出，晚清最后十年的民变多达1300余起，几乎无地无之，无时无之，无论在次数还是广泛性上，皆前所未有。民变数量在施行地方自治的次年（1910）达到峰值，多达217起。蜂起的民变折射出清政府推行地方自治的困厄之境，表明国家与社会的关系在制度变迁与文化资源调整中出现断层和失序。
实际上，自治组织处于“先天不足，后天失养”的尴尬境地。立法者建构的地方自治制度虽具历史进步性，然亦不乏舛误，加之未充分考量各地方实际情形，导致诸多乡村自治组织自诞生之初便窒碍难行。自治组织面临的最大困境是无财政保障，经费紧缺。清政府推行地方自治时，将财政负担转嫁于基层，经费概由地方自行筹措，“地方自治既不能动用国家正款，则于旧有公款公产外，不能不别开筹措之途”。依《自治章程》之规定，自治经费可以公产充之，“自治公所可酌就本地公产房屋或庙宇为之”，因而出现大量将僧道观院及淫祠充公，改为公所、学堂或变价出售补充公费的情况。这自然遭到僧道群体和信教民众反对，引发捣毁自治公所和学堂、殴打自治职员的暴力冲突事件。同时，自治组织的工作内容与方法也颇具争议，易招致乡民不满。如其承继保甲职能所开展的户口调查便引发诸多抵抗事件。民间谣传调查户口是为摊还国债、按人勒捐、抽丁当兵之用，乡民惑于谣言，且钉立门牌的费用需由百姓承担，造成两江、湖广等地爆发反户口调查风潮。乡民的应激反应表面上是过度的警戒意识、防范心理与自我保护的体现，实则显示出地方官府和自治组织公信力的丧失。
以川沙反自治民变为例。松江府川沙县于宣统元年（1909）在县城及所辖五乡实行城、乡自治。乡议会中72.1%的议员为接受过新学教育或经营工商业的绅董。自治组织除履行《自治章程》所规定之职能外，还通过了废除陋规、禁革迷信组织等议案。宣统三年（1911），川沙高昌乡、八团乡自治公所为整顿风化、破除迷信，酝酿取缔民间佛教结社“素党”。长人乡议事会则将当地俞公庙部分房屋改为自治公所，该庙恰系素党聚会场所，其首领丁费氏遂携百余名信徒砸毁公所招牌。该事件持续发酵，千余名乡民受胥吏煽动，掀起民变风潮，捣毁29户自治职员房宅、12所学堂、3处自治公所。最终，江苏巡抚程德全调动6艘炮舰，松江知府戚扬率1100名兵士武装镇压，才了结这场冲突。然其引发的连锁反应波及甚广，江苏南汇县、丹阳县旋即爆发民变。值得注意的是，众多乡民并非素党成员，其参与民变多因不满自治组织征收各色“自治捐”。
此例展现出乡村权力格局重组后极为复杂的面相。从汲取角度看，川沙自治公所征收的房产捐、酒捐、串捐等七项捐税中，仅有茶肉捐、街灯捐两项用于自治组织本身，其余捐税则用于支付各项新政所需。但在乡民眼中，只要是自治公所征收的捐税，均为自治捐，因而对后者颇为不满。自治公所将陋规改为自治经费，断绝了胥吏的主要收入来源，使其无法蚕食、阻断国家利益，这也招致胥吏忿恨。从濡化角度分析，自治公所取缔素党确为改良风俗之举，但在科举废除、乡约衰落、儒学式微，且民间信仰也被限制的情况下，自治组织未能提供广为乡民接受的认同感和价值观。在规管方面，自治组织禁革鸦片、赌博的力度远胜于传统保甲组织。其专门成立拒烟会，对贩卖、吸食鸦片者处以罚金或鞭刑。这导致鸦片吸食者和赌棍常聚集于茶坊酒肆，散播抹黑自治公所和新政的谣言。可见，尽管乡村社会形成以新式绅董为中心的权力格局，地方精英却仍无力从根本上改变基层社会固有的运行逻辑和乡土民众的行为模式。
（三）清末乡村社会失范状态的分析
民变是清末转型时期乡村社会陷入失范状态的一个侧面。乡村社会失范的表现可从宏观与微观两个层面分析，前者是规则本身失范，后者则是规范对象与执行者的失范。以宏观视角观之，清政府受列强所迫，基于自强逻辑而师法德日，移植外来法进行超文化立法，看似建立了现代法律体系，实则并不符合彼时国情。而新法对固有秩序和民间习惯法产生重大冲击，中华法系逐渐瓦解，维系传统社会团结的律例与道德规范被打破，新的社会规范又含混多变，缺乏能够真正维系乡村秩序的规范。从微观层面分析，自治组织和乡民均存在偏离或违反社会规范的越轨行为。对清政府而言，自治组织打着新政致富强、救贫弱的旗号而谋取利益、扩充势力的破坏性丝毫不亚于民变风潮。本为破除组织内卷化、增强治理能力而进行的自治探索反而激化了社会的失范状态。
规则失范是乡村社会失范的首要维度。规则失范是指规则与社会实际情况相背离，或规则具有不合理、不确定性。法律是以调整社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系，过于超前或滞后的法律均无法达成此目的，脱离实际的法律即便蕴含高超的立法技术，也难以贯彻实施。清政府取法日本制定的《自治章程》中，即有诸多与彼时国情不符之规范，譬如其规定自治经费以公款公产、公益捐和罚金充之。日本的地方自治是在国税与地税、县税与町村税分离的基础上实施的，反观清政府，直至覆灭也未厘定地方税则。且在新政迭举、库藏奇窘之时，各地方公款公产极为有限，自治捐成为主要财源，各地汲取财源的政策又纷乱不堪。清政府本对捐税有严格规定，但在清末亟需罗掘款项时，逐渐简化程序，扩大范围，放宽限制，终致脱离正轨。辜鸿铭有言：“上之人且嗷嗷焉，朝下一令曰‘为尔开学堂’，暮下一令曰‘为尔兴商务’，彼民者未见丝发加益于吾事，而徒见符檄之惊怛，征敛之无已，房捐、米捐、酒捐、糖捐日加月增，而民已无聊生矣。”这反映出清末行政缺乏定制，法令也呈碎片化，汲取力度虽不断强化，民众诉求却未得到满足。此外，清政府虽考虑到中国疆域广袤，各地习尚不同，贸然移植法律必多窒碍，并且由宪政编查馆和修订法律馆开展民商事习惯调查，但其终未将调查成果融入新颁律例。国家制定法与民间习惯法之间的冲突愈发显著。
行为失范是乡村社会失范的主要表现。行为失范是指行动者的行为与规范不适应，其对规范回避、违背，甚至冲击。其既可能是迫于外部特殊环境而发生的被动型失范，也可能为基于自利性而形成的主动型失范。前者如反自治民变，后者如绅董的谋利行为。参与民变的乡民多因生存需求、安全需要而违背规范，于乡民而言，“政”其实无所谓新旧，凡侵损其基本生存条件者，皆为“弊政”。譬如在山东莱阳民变中，官府与自治组织合谋，借新政之名巧立名目开征捐税，所敛之钱与所征之谷多被侵蚀肥己，因而莱阳乡民成立“联庄会”讨还积谷、索谷抵捐，最终演化为大规模民变。对绅董而言，当违背规范所带来的利益远远超出遵循规范可获得的利益时，主动失范行为便会发生，将乡村社会的公共利益私有化，重蹈传统乡治内卷化的覆辙。例如在长沙抢米风潮中，绅董借助民变将官绅矛盾转化为官民冲突，进而对清政府施压，通过撤换地方官员，重组官绅权力结构，谋求绅董利益的最大化。这也是民变形式纷繁复杂，出现绅民对抗官吏、乡民对抗官绅、官民对抗乡绅等多种样态的深层原因。绅董则“居于隐可操持民变，明可挤压抚臣的强势地位”。“土豪劣绅”话语模式遂盛行于民间，流布一时。
社会结构缺陷也是导致乡村社会失范的重要因素。清末社会转型的过程中，清政府的权威性已大不如前，传统“官—绅—民”结构因绅权膨胀而失衡，士绅的角色也由沟通官民的中介变为正式权力的依附者。传统乡治模式被冲击，新的权力制衡关系又迟未形成，产生了社会结构缺陷。资政院总裁孙家鼐颇为忧惧新政“图强而速患”，其所言非虚。清政府实行的一系列近代化改革使社会阶层和利益集团剧烈分化。地方自治使绅董等地方权威合理地进入官制授权系统，在绅权极速“体制化”扩张的过程中，固有分利秩序被打破。“绅”与“民”从不同的身份等级转变为利益对峙的两个阶层，前者对新权力领域的掌控使其成为正式权力的代言者，从保护型经纪变为营利型经纪。加之新的权力制衡关系的缺位，终致“双轨政治”崩塌，乡村社会陷入失范状态。可见，清末国权与绅权之间未能形成相辅相成的发展格局，由绅董掌控的自治组织反而变成一种结构性阻力。清中央和省级政府对基层的控制力不断减弱。清末君主立宪政体被“强社会”所俘获，“弱国家”的改革终究难以为继。
结 语
清代的乡治活动除有遵循典章律例的面相外，还有依照非正式逻辑运作的一面；除有自上而下的官方管理外，还有自治其乡的实践和自下而上的官民互动。以定章之制为基础、以非正式制度进行调节、多元主体参与治理才是清代乡治的真实面貌。检视清代乡治组织的运作逻辑与实践困境，可发现如何把握“管理”与“自治”之间的限度成为乡村治理中最为关键的议题。一方面，国家权力应保持必要的审慎、谦抑，为乡村社会留出一定的自治空间。充满“法律父爱主义”的制度建设，有时未必能够起到上位者预想的成效。国家权力的适度渗入——如在乡村建立佐杂分防组织，改变州县“一人政府”的状况，能够有效提升乡村治理的效能，也不会使基层社会震荡；但若设置庞杂的半正式组织、过分挤压民间自组织的生存空间，企图全面介入乡村社会，往往会适得其反。另一方面，“法治”胜于“术治”，乡治组织的高效运作离不开科学的顶层设计与适宜的定章之制。在清前中期，诸法合体的律例中少有与乡治直接相关的规定，有关半正式组织的规定多散见于会典、则例，碎片化的规范为半正式组织的叠合与畸变埋下伏笔；清末法制变革时，超前的立法对风雨飘摇的清王朝而言于事无补，具有进步意义的自治法令亦无力扭转乡村社会的衰颓之势。可见，一套既符合乡情民情，又具有可操作性，能有效约束组织行为的“良法”，是实现乡村社会“善治”的基础。当然，如何推动良法适用及民众思维转型，仍是乡村治理的重要命题。
清末新政虽因清朝覆灭而告终，国人革新乡治的探索却并未中断，乡治组织持续嬗变。民国时期，无论是北洋政府还是南京国民政府，均试图以科层化的方式强化基层政权建设，将权力触角延伸至乡村。北洋政府承袭清末地方自治的部分举措，仍在乡域实施自治，赋予自治乡“法人”地位。同时，在县以下新设“区”一级机构。南京国民政府时期，区设有区长、文书、警察和武装保安，成为名副其实的行政层级。这种官僚化建设成为20世纪前期现代国家建设的核心内涵。但受限于财政状况和行政资源，民国政府未能完全实现村庄治理的正式官僚化，而仅建立起半正式的村长制。有限的行政改革不得不与传统治理模式搭配，国家权力机构仍然与半正式组织结合，保甲制重新登上历史舞台。但随着税收规模扩大、战乱频仍，乡村的公职人员再次沦为“官之差役”，治理组织重陷内卷泥沼。清季民国时期的历史实践表明，乡治组织的变迁与治理模式的转型必然面临制度惯性与社会认知的双重约束，从“传统高权管控”转向“现代多元治理”是一个复杂而渐进的历史过程，任重而道远。
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