武丹/制图
作者|邓定远
责编|薛应军
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《中华人民共和国农村集体经济组织法》将于2025年5月1日起正式施行。该法共8章67条，包括总则、成员、组织登记、组织机构、财产经营管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则。
集体所有制经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，农村集体经济组织是社会主义公有制经济在农村的重要实现形式。制定农村集体经济组织法，为进一步巩固农村土地集体所有制、巩固和完善农村基本经营制度提供法治保障，有利于有效维护农村集体经济组织及其成员的合法权益、规范农村集体经济组织及其运行管理。
明确农村集体经济组织的功能定位、范围、特征和法律地位。农村集体经济组织法第二条规定，农村集体经济组织是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。这明确了农村集体经济组织的定位和范围，将农村集体经济组织与村民委员会、农民专业合作社、农村集体经济组织投资或参股的企业等农村基层自治组织或农村的其他经济组织区分开来。结合农村集体经济组织法第二条与第十一条的规定，农村集体经济组织具有与集体土地所有制相适应的社区性、内部封闭性等基本特征，与中央此前颁布的农村集体产权制度改革文件对农村集体经济组织规定的特征保持了一致。同时，农村集体经济组织法第五条和第六条明确了农村集体经济组织作为集体资产所有权的行使主体和特别法人的法律地位，可以对外独立进行民事活动，可以对外进行投资或参股其他经营主体并以出资为限承担有限责任。此外，因为农村集体经济组织需要以集体土地等集体财产为其成员提供最后的生存保障，所以农村集体经济组织法还特别规定农村集体经济组织不得破产。这些规定对于巩固和完善农村集体所有制和农村基本经营制度，维护农村集体经济组织及其成员的根本利益提供坚实的制度保障。
以立法形式初步确立农村集体经济组织的成员制度，尤其是成员身份确认制度。农村集体经济组织法在第二章规定了确认集体成员身份的基本规则和确认程序，明确了新增成员及成员身份的丧失、退出、保留等相关制度，还详细列举了集体成员享有的各项成员权利和应当承担的成员义务。这顺应了户籍制度改革之后大量农村集体经济组织成员进城落户的现实国情，不再强调集体经济组织成员的户籍一定要保留在原籍所在的农村地区，更加突出农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产对集体成员提供的基本生活保障作用，尤其是兜底保障作用。这在社会保障还不够健全的情况下有利于消除进城落户农民的后顾之忧，让他们在进城落户以后有“进得了城，回得了村”的获得感和安全感。农村集体经济组织法通过规定集体成员身份丧失和应当予以保留的各种情形，重申以往各地在处理成员身份争议时所坚持的既要避免成员身份“两头占”，也要避免“两头空”的基本原则。这些规定为今后解决成员身份确认争议和成员权益纠纷提供了基本法律依据。
规范农村集体经济组织内部组织机构的运作机制。农村集体经济组织法第四章参考《中华人民共和国公司法》规定的股东会、董事会、监事会的内部治理机制，明确了农村集体经济组织成员大会（成员代表大会）和理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序等，体现了一定的分工和制约，也兼顾了决策的民主性和效率性。考虑到集体成员可能分散居住或外出务工、经商的现实，农村集体经济组织法第二十七条规定了集体成员在线参加会议和户内委托投票等投票方式。这有利于保障集体成员对于集体事务的知情权和民主参与权。这些规定从法律制度上健全了农村集体经济组织内部治理机制，有助于保障农村集体经济组织的民主管理和民主决策，加上农村“四议两公开”和财务公开、审计监督等制度的推行，将进一步有效防止农村集体经济组织被少数人控制的局面。
确立集体财产经营管理和收益分配的基本制度。农村集体经济组织法第五章界定了农村集体财产（资产）的主要范围，明确了集体所有权的行使主体和集体财产不得分割给成员个人的原则。根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律和农村集体产权制度改革实践经验，对集体资源性财产、经营性财产、非经营性财产（公益性资产）实行分类管理，并确定了集体收益分配的原则和顺序，农村集体经济组织法用立法形式巩固了此前集体产权制度改革的成果，对于集体经营性财产的收益权允许以份额形式量化到成员，作为参与集体收益分配的基本依据。
明确农村集体经济组织内部相关争议的纠纷解决途径和对相关人员违法渎职行为的问责机制。农村集体经济组织法第七章规定了农村集体经济组织内部争议可以通过行政调解、仲裁、诉讼等多元化的解决途径予以化解，这在全国范围内统一了此类纠纷的解决途径。针对农村集体经济组织内部运作的特点，农村集体经济组织法明确了检察机关公益诉讼制度、成员撤销诉讼制度和成员代位诉讼制度等更具针对性的诉讼制度，还规定了理事会、监事会成员以及基层国家干部相关违法渎职行为的法律责任。
农村集体经济组织法明晰农村集体经济组织成员的权利义务和成员确认规则，规范农村集体财产的经营管理和收益分配制度，依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益，有利于推动构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，形成既体现集体组织优越性，又调动农民个体积极性的农村集体经济运行新机制，有利于让广大农民分享改革发展成果，促进农村农民共同富裕。但是我们也应看到，全国各地农村集体经济的发展程度不一样，开展股份合作制改革并实际运作农村集体经济组织的时间也先后不一。比如，我国珠三角、长三角等经济相对发达地区和农村股份合作制改革较早的一些地区，以往颁布的地方性法规政策在成员身份确认标准、民主表决机制、纠纷的解决途径等方面和农村集体经济组织法的规定可能存在一定差异。因此，各地应充分认识这些立法规定与地方性立法的差异，推动农村集体经济组织法在当地得到有效落实，同时也应采取有效举措避免农村集体经济组织法的实施带来一些不必要的矛盾纠纷。对此，有关单位应当依法对一些亟待明确的具体制度及时出台相关的具体规定或实施办法，为基层应对疑难复杂问题提供一定指导和依据。
（作者单位：华南农业大学地方法制研究中心）
