4月24日是第十个中国航天日，当天松江区多个商业航天企业收到《上海市关于加快培育商业航天先进制造业集群的若干措施》的政策礼包。与此同时，商业航天链主企业格思航天的第二卫星工厂项目设计方案评审会在松江九亭镇通过。
当4%的绿化率数据出现在格思航天第二卫星工厂的规划图上时，业内热议随之而来——这不足常规标准1/4的数值，是否触碰了红线？
这一看似“突破常规”的指标，实则是松江区破解战略性新兴产业项目落地难题的典型案例，体现了“要素统筹+精准施策”的治理智慧。
更可贵的是，这并非“一事一议”的个例、盆景。同样在松江九亭，汇禾医疗因实施“工业上楼”导致厂区建设难以满足20%绿化率要求，近期通过松江“六票统筹”机制中的“绿票”，以14%绿化率开工建设。
再往前一段时间，重大项目上海松江站在建设中遇到要填埋河道的情况，通过“水票”统筹兼顾生态与效率，让项目顺利施工。
“政府的核心任务是为先进生产力扫清制度性障碍，而非用僵化指标捆住企业手脚。”在松江区服务企业的“店小二”看来，当传统指标体系难以适配新质生产力发展需求时，需构建“底线管控+动态优化”的新型审批体系。
“六票统筹”形成制度突围
一边是重大工程苦等水面积、绿地林地指标“望眼欲穿”，一边是乡村大量自然资源“沉睡”。这种重大项目审批中出现的“部门合规、整体卡壳”现象，怎么破解？有企业人士坦言，动辄数亿元的项目要苦等指标，一旦遇到调高、调规等情况，就像动一次外科大手术。
以松江枢纽项目为例，其主体工程需占用向阳河水域面积，传统模式下需经历水务、规资、环保等多个部门审批，涉及水域占补平衡证明、生态影响评估等数十项材料，任何环节的指标冲突都会导致项目“卡壳”。这种“合规性叠加”困境，也被称之为“政策合成谬误”——每个部门都严守职责红线，但政策叠加，却让企业陷入“制度性死循环”。
当时，松江枢纽项目陷入“不可能三角”：既要严格落实“占补平衡”和“先开后填”原则，在相关区域内重新开挖一条新河道后才能动工；又要加速推进松江枢纽项目，不让工人们干等着。
“按正常‘先开后填’程序走，预计至少需要1年半到两年时间，工期等不及。”松江新城建设开发集团总经理谢国权说。
如何实现“效率与合规”兼顾？2022年，上海出台资源性要素指标“六票”统筹政策，支持五个新城建设，建立土地、水面积、绿地、林地、征收安置房源、工程渣土消纳指标库；在指标平衡方案明确后，项目方可与“六票”主管部门，通过简化手续、优化流程等方式，限时完成行政许可审批。
近年来，松江用好“六票统筹”政策工具箱，突破行政审批的“玻璃墙”，让发展要素更好地流动。
在松江枢纽项目上，松江区水务局和属地永丰街道出面向附近的石湖荡镇“借用”14450平方米的水票，解决“先开后填”的时序问题。“区水务局每年会根据实际情况，向有关街镇下达新增河湖面积指标，这一增量就是‘水票’的来源。目前我们把石湖荡镇的结余水票，暂时借给永丰街道用于松江枢纽建设，解燃眉之急。”松江区水务局相关负责人表示，在水票政策帮助下，松江枢纽项目堵点被顺利打通。
松江新城
松江枢纽
从“守门员”转为“清障员”
当水、绿、林等指标从“审批关卡”变为“发展杠杆”，当部门规章从“各自为战”转向“系统集成”，制度性交易成本的降低便成为松江高质量发展的核心动能。
作为上海市战略性新兴产业重大项目承担单位，格思航天第二工厂主要对吨级卫星进行批量化生产，通过脉动式装配线实现“1天/颗”的高效节拍，具备力学试验、远场暗室等各项环境及专项测试验证能力。项目需在3公顷的土地上布局高精度卫星装配线，建筑密度达到70%多，传统平面绿化模式将直接挤压洁净车间与重型设备空间。
面对卫星工厂对洁净度等指标的特殊需求，松江区没有选择“削足适履”，而是启动政策工具箱重构。在该项目的设计方案评审会上，松江多个职能部门聚焦当前需协调解决的十大关键问题进行讨论。在讨论到最敏感的绿化指标等问题时，松江区绿容局表示，将结合卫星生产工艺特殊性，在区域统筹基础上予以政策支持。
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职能部门担当背后的底气是，通过“绿票”创新采用“指标置换+生态补偿”机制。根据市绿容局、规资局、经信委联合发布的《关于本市工业园区绿地率统筹平衡的实施意见》，松江区绿化市容局指导松江经开区、洞泾镇、石湖荡镇、新桥镇、九亭镇先后编制了绿化专项规划并通过市绿容局审批。
“绿化专项规划也就是绿票，是个好工具。”九亭镇经发办主任陆昊玄告诉记者，根据相关规定，工业用地的绿化率要达到20%的标准才能允许开工建设，但通过编制园区绿化专项规划后，管理部门不再对园区单个建设项目附属绿地出具审查意见，直接由园区管理机构统筹绿地比例。
“企业新建或者改扩建项目都可以按需调整绿化率，比如汇禾医疗工业上楼项目绿化率调整为14%，不足的部分在项目二期或者园区公共绿化中补足，只要园区整体达到20%绿化率标准即可。像格思航天第二工厂这样市重大项目，绿化率调整为4%，不足的以后再补足。”
除了协调企业发展和绿地率指标之间的关系，绿化专项规划还推动了土地节约集约利用。作为国内首个实现“研发、供应链、制造”端到端数字化集成的吨级卫星智能制造工厂，格思航天的“灯塔工厂”原本需要146亩土地，通过绿化率调整，仅用45亩地就可以容纳。
“在上海产业用地天花板的背景下，九亭镇花了大量精力，才腾出了一块45亩的‘大衣料子’。”松江区绿容局相关负责人表示，在资源紧约束的现状下，要通过制度突围，区职能部门要从“守门员”转为“清障员”，帮助街镇基层用好用足政策工具箱，让好政策成为重大工程的加速器。
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格思航天项目的好做法，也被推到了九亭镇其他企业。“作为上海市工业上楼试点单位，我们的容积率从2.0提升至3.0。可设计方案调整后，功能布局也更为复杂，绿化率就成了大问题。”上海汇禾医疗科技股份有限公司董事会秘书沈简文告诉记者，虽然项目设计团队千方百计增加绿化面积，包括设计屋顶花园、双层车库等，但还是相差甚远。“眼见要享受不到工业上楼政策，关键时候区镇职能部门托举了一把。”
据悉，目前松江区经认定的11个重点园区中，已有5个编制好绿化专项规划，另外2个也在申报过程中。
此外，市多个职能部门还在研究更加包容的“绿票”政策，比如过去不算绿化的植草砖，未来也能计算入绿化面积，屋顶和庭院的绿化率折算比例也将更高。松江区汇禾医疗“工业上楼”等一批项目有望成为政策的首批受益者。
单一乐器演奏再精妙，若缺乏指挥家的统筹，终究难成交响乐。
相比绿票、水票，林票、土票等更为复杂，各方还在探索“合奏交响乐”的最优解。实践表明，生态保护与经济发展从来不是非此即彼的单选题；市、区职能部门形成合力，制定更多既有底线共识又有弹性空间的好政策，街镇、园区基层积极助推，就能探出一条条新路来。
原标题：《品区·周末侃｜企业项目遇“审批关卡”？绿票和水票，逢山开路遇水架桥》
栏目主编：黄勇娣
来源：作者：解放日报 李成东
