2025年《政府工作报告》将“低空经济”纳入新质生产力培育范畴，明确提出推动低空经济等新兴产业安全健康发展。
所谓“低空经济”，是指依托无人驾驶飞行、低空智联网等基础技术，以低空空域为低空飞行活动场景，涵盖低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域的综合性经济形态。从现实应用来说，除了通勤和观光以外，结合应急救援、医疗救护、智慧城市等场景，未来将形成“地面+低空”立体交通体系。面对火爆的低空经济，法治能发挥什么作用？
我国低空经济仍有较大发展空间
我国低空经济潜力巨大，有研究报告显示，2023年中国低空经济规模达5059.5亿元，增速达33.8%，预计2026年可能突破1万亿元。但与20世纪70年代就已开始布局航空业并据此占有先驱优势的美国、研发创新能力强劲且低空经济产业链较为完备的德国、英国、法国、意大利等国家相比，我国低空经济仍有较大的发展空间。其中包括四个方面：
第一，空域资源利用率有待提升。相较全球平均水平，我国空域资源开发程度浅、报告空域占比低、低空目视航线少，并且各地方对低空空域的划设方式、划定标准、飞行审批、管理责任等规定不一。
第二，基础设施供给相对不足。2023年我国共有通用机场451个，仅为美国的9%。绝大多数城市的低空公共航路网尚未构建，起降站、中转站、低空智联网等基础设施建设进度缓慢。低空航空情报、气象、维修等保障服务的支撑性不足。
第三，关键核心技术攻关存在瓶颈。我国通用航空器产品种类丰富、无人机产业规模领先，但航空电子、飞行控制以及发动机等核心技术领域仍须依赖进口，亟待进一步提升国产化水平。
第四，应用场景创新拓展不充分。我国低空经济的实际应用主要集中于农林植保、物流配送、空中巡逻等领域，不仅在场景类型、数量上逊于航空强国，还存在对无人机作业模式的依赖程度高、文体娱乐领域消费力不强、商业飞行活动市场化不佳等问题。
法律规范跟不上低空经济发展
从我国来说，低空经济作为战略性新兴产业，之所以存在上述短板，固然有低空经济产业发展起步较晚、时间较短的原因，但也存在着法律更新滞后于产业发展、规范制定脱节于实践需求等问题，从而制约其规模化与高质量发展。
2016年以来，针对空域资源、基础设施、核心技术以及应用场景等关键要素发展瓶颈，国务院及各部委先后制定《关于促进通用航空业发展的指导意见》《关于促进通用机场有序发展的意见》《低空飞行服务保障体系建设总体方案》等政策，上海、安徽等地方政府也纷纷制定《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年）》《安徽省加快培育发展低空经济实施方案 （2024-2027年）及若干措施》等政策。在现有法律体系尚无低空经济的专项性内容，并且可能涉及低空飞行活动的《民用航空法》也较多地侧重传统航空活动，而未能为新型航空活动提供明确规范参照指引的情况下，亟须完善低空经济法律制度，助力低空经济发展。
在市场经济的治理体系中，政策与法律各自具有不同的功能。与政策的灵活性、探索性和指导性相较，法律具有稳定性、普遍性和规范性特点。各地方在通过相关政策培育低空经济产业过程中日益暴露的问题，反映出法治化建设亟待进一步加强的客观需求。
第一，低空空域的法律性质不清、划设标准不一、跨域飞行不便、管理界限不明等问题，表明在空域资源的价值性转变过程中，传统低空空域管理制度与新型资源要素开发之间存在结构性矛盾，有待空域管理制度作出优化调整。
第二，低空经济的技术规范较为滞后、市场准入条件规定略显粗疏、市场监督规则相对缺失，这既要求以严格审慎的法治立场应对新兴技术广泛适用可能导致的泛化危险，又要求将经济政策转化为更具稳定性、可预见性的法律规范，以避免低空经济产业的非良性竞争与无序发展。
第三，诸多地方政策为低空经济产业的科技创新提供物质性的直接激励，但随着产业生命周期进入成熟阶段，也会对知识产权保护制度、法治化营商环境以及公平竞争审查机制等制度产生显著需求。
围绕“主体、内容、程序”进行法治设计
低空经济的实践瓶颈及其制约因素，要求法治对此作出能动回应与有效调整。据此，应加快《低空经济产业促进法》的制定步伐，着重考量空域管理、产业培育、技术创新等关键要素，围绕“主体、内容、程序”三个方面进行具体规范设计。
首先，主体方面主要明确中央政府部门、地方政府及其部门以及行业协会的职责定位与应然作用。由于低空经济不仅关乎社会经济发展，还与空域、航空器等要素相涉，所以保障与促进低空经济发展，关键要合理配置低空经济涉及的多个管理部门的权责内容，最终形成职责明确、分工有序、配合紧密的低空空域协同管理体系。
对此，可以在《低空经济产业促进法》中明确中央空中交通管理委员会的最高空域管理权与全国低空经济产业或活动的协调、监管职责；建立地方政府、空中交通管理机构、民用航空管理部门的联席会议机制，主要协调解决低空空域管理、基础设施建设、飞行规则制定、飞行服务保障等工作中的重大问题；明确交通运输、发展改革、工信、公安、应急、市场监管、气象等部门依次对低空基础设施规划、产业布局、数据管理、安全管控、应急救援、产品质量监督、气象信息监测等事项负责，同时为确保低空经济持续发展、低空飞行安全有序，需在各部门之间建立有效的信息沟通机制；明确鼓励各地探索构建跨省、跨市飞行协同运行管理模式；明确鼓励中国航空运输协会等行业协会发挥作用，参与低空经济产业规范制定、企业监督等工作。
其次，内容方面主要围绕场景、载具、市场等要素，对空域管理体制、航空器管理体系、企业管理机制作出系统性安排。
1、面向场景要素革新空域管理体制。
一是建立空域分类制度。明确低空空域的自然资源国家所有性质，掌握低空空域使用现状、切实需求以及可能应用场景；编制低空空域规划并纳入城市规划、区域规划，明确各类空域用途与功能，形成管制、空域、报告空域的分类划设。
二是健全空域使用制度。明确低空空域的使用原则、方式；细分及合理编排低空空域航线，妥善处理低空空域使用权与其他权利的法律关系；厘清空域管理机关及其职责义务；建立空域效能评估体系。
三是完善空域监管制度。坚持低空空域管理的安全原则，将国家安全、飞行安全、数据安全作为考量因素，确保低空空域使用、航空器适航标准制定、数据信息收集共享等内容符合安全性要求。鼓励建立低空安全保障基金应对伴随低空经济产生的各类安全风险，以用于试点设施维护维修、特殊事项预先赔付等情况。
2、面向载具要素健全航空器管理体系。
主要包括设立航空器登记制度与细化航空器飞行范围。前者要求明确低空航空器的飞行资质，包括具备航空器国籍登记证、适航证、机载无线电设备电台执照等证件；后者要求适当放宽飞行环境，逐步开放满足净空条件、保障措施要求的非管制空域。允许即将进行目视飞行活动的微轻小型无人驾驶航空器的申请豁免。
3、面向市场要素优化企业管理机制。
一是确定市场准入条件。明确要求从事低空经济生产活动、飞行业务的企业具备相应经营许可证、运营合格证，并确保该类企业具备相应的技术能力、安全条件等。
二是提供科技创新的法治保障。科技创新是低空经济产业发展的核心驱动要素，为低空经济科技创新提供制度支持，既要固本强基夯实关键技术，还要集智攻关提高技术深度。具体来说，要鼓励企业、研发机构面向世界科技前沿、经济主战场、国家重大需求，对核心零部件、卡脖子技术进行系统研发；持续强化低空经济产业领域的知识产权保护力度；鼓励政府部门为地方企业、研发机构提供指导、支持与技术服务；鼓励掌握科学技术的企业及研发机构进行区域性合作、国际性交流。
三是更新与制定标准规则。通过技术规范确保企业在航空器生产、飞行服务提供等过程中符合安全适航的特定要求。具体包括载具生产、飞行活动、设备配备三个维度。其一，载具生产标准。根据行业技术水平、依据安全保障需要、参考国际标准内容，对航空器设计、制造、操作、维护等内容进行标准制定。其二，飞行活动标准。主要对飞行活动的操作规范、安全高度、安全间隔作出明确规定。其三，设备配备标准。明确航空器应具备符合国家和行业制定的安全标准，以及配备符合飞行活动要求的关键设备。
最后，程序方面主要包括飞行活动审批与操作员资质认定两个部分内容。
第一，飞行活动审批。明确单位或个人可以向管理部门提交低空飞行申报计划，计划须含有飞行时间、涉及空域范围、航线路径、飞行目的以及操作员资质信息等内容；管理部门对飞行路线、高度、速度进行严格审查，确保飞行活动符合空域使用管理规定，并且不会对军事安全、民用航空活动产生负面影响。
第二，操作员资质认定。根据航空器类型，实行差异化资质认定体系：降低微轻小型无人机的准入门槛，采用轻量化考核模式；针对从事商业飞行及可能从事安全风险系数较高的飞行活动的操作员，设置较为严格的考核模式。同时，在明确规定相关飞行员、维修人员应具备相应的资格证书之外，要求相关人员定期接受专业培训和技能考核。
（作者分别为上海财经大学法学院教授、博士生导师、上海财经大学浙江学院院长；上海财经大学法学院博士研究生）
原标题：《低空经济火了，如何避免非良性竞争与无序发展？》
栏目主编：王珍 文字编辑：王珍 题图来源：新华社记者 孙笑天 摄 图片编辑：邵竞 编辑邮箱：shhgcsxh@163.com
来源：作者：马洪 赖德斌
