某医院对患者的手术率达到90%以上，远超当地40%手术率的平均水平，甚至存在对14岁未成年患者放宽收治指征进行手术的现象。
经医疗鉴定机构鉴定，抽查的125份病例中，“未达到手术指征”“无手术适应症”“有手术禁忌症”的患者实施手术的过度医疗行为占49.5%，涉及医疗费用为17万余元。
3月15日，最高人民检察院与中国消费者协会联合发布一批消费者权益保护公益诉讼典型案例，湖北省黄石市检察院办理的过度医疗侵害众多消费者合法权益民事公益诉讼案中披露了某医院有限公司（下称“涉案医院”）的过度医疗行为，引发广泛关注。据了解，这也是检察机关办理的全国首例过度医疗民事公益诉讼案。
近日，南都记者采访了该案的主办检察官，还原首例过度医疗民事公益诉讼案背后的诸多细节。
医生在做手术。 新华社资料图
市卫健委邀检察机关监督过度医疗乱象
2023年4月一天，湖北省黄石市检察院公益诉讼检察部主任梅帅接到一通电话，黄石市卫健委工作人员在电话中称，一家属于营利性医疗机构的医院存在对患者“过度医疗”的问题，但根据相关法律法规规定，医院最多被罚款5万元，并无整改意愿。为此，黄石市卫健委提出，可否由检察机关提出公益诉讼，帮助遏制过度医疗的乱象。
“难道卫健委的同志是要求我们针对他们提起行政公益诉讼、督促他们履职吗？”接到电话的梅帅很惊讶，虽然办理公益诉讼案件达10年之久，但过度医疗是否属于公益诉讼案件范围并不明确，他对这一领域并不熟悉，也从未想过检察机关可就此提出民事公益诉讼。
据黄石市卫健委介绍，自2020年以来，涉案医院每年都因诊疗违法、超标准收费等问题被行政处罚。2022年6月，黄石市卫健委在收到患者举报后，对涉案医院进行监督检查，随机抽查涉案医院125份病例，初步认定其中113份病例存在过度医疗等违法行为，具体包括对未达到手术指征、不符合手术条件、有手术禁忌症的患者实施手术及违反诊疗流程实施手术等。
黄石市卫健委还调查发现，该医院对患者的手术率达到90%以上，远超黄石市医疗机构40%手术率的平均水平，存在对入院患者无差别一概进行手术的问题，甚至还存在对14岁未成年患者通过放宽收治指征进行手术的现象。
而根据《医师法》《基本医疗卫生与健康促进法》的法律规定，对违反诊疗规范，对患者实施不必要的检查、治疗造成不良后果的行为，可对医师本人最多处以3万元，医院最多处以5万元的行政处罚。
上述行政处罚并不足以对医院起到惩戒和震慑作用，亦不足以纠正医院的违法行为。“虽然相关法律也规定了停止相应执业活动的行政处罚措施，但考虑到不能轻易关停医院，卫健委并不希望轻易作出这一处罚。卫健委认为，医疗相关的法律法规要么太严了，要么就太松了。”梅帅称。
陷入监管困境的黄石市卫健委想到了检察公益诉讼这一监督方式。早在2019年，黄石市检察院曾通过公益诉讼督促市生态环境局对4家公立医院污水排放超标问题进行处罚和督促整改，对当地医疗系统触动很大，“检察公益诉讼”也被视为一种有力度的监督手段。
对过度医疗行为检察机关可否提公益诉讼？
南都记者了解到，此前的执法司法实践中，部分民营医疗机构在妇科、泌尿外科、消化内科等专科诊疗活动中，存在不合理开展物理治疗及各类手术项目的现象，如诱导患者接受非必要诊疗，收费金额显著高于常规诊疗标准等。
如陷入医疗纠纷，患者容易陷入“单打独斗”的维权困境，面临举证难、成本高、周期长等问题，检察公益诉讼的介入或为破解医疗纠纷维权难提供新的路径。
接到案件线索后，2023年4月25日，黄石市检察院开始对涉案医院进行初步调查，通过到市场监督管理局、卫健委、医疗保障局、涉案医院等询问相关人员，调取涉案医院市场主体信息、股东及实际控制人情况、经营状态等，初步查明涉案医院历年实施的过度医疗等侵害众多患者合法权益的违法行为。
湖北省黄石市检察院公益诉讼检察部主任梅帅（左二）与同事研判案情。
但过度医疗是否属于检察机关民事公益诉讼的案件范围？梅帅对此并不确定。从2014年以来，检察公益诉讼经历十年发展，已从最初的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等4个法定办案领域，逐步拓展到英烈保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护等15个法定办案领域。
而过度医疗行为并未明确列入其中，此前也并无先例可遵循。
办案检察官咨询了中南财经政法大学、山东大学、中南大学、北京中医药大学的相关法律界学者，有“支持”亦有“反对”的声音。有学者对此表示，无论在医院就诊的患者人数有多少，就诊患者实际上都是可以确定的，在患者特定的情况下，不属于侵害公共利益。即使认为被告侵害了公共利益，医疗服务行为也不属于公益诉讼的“法定领域”，即使过度医疗属于消费民事公益诉讼，在法律没有授权的情况下，检察机关也不宜提起民事公益诉讼。
也有学者认为，检察公益诉讼的本质是“保护社会公共利益”，过度医疗，不仅严重侵害患者人身和财产权益，还会激化医患矛盾，更会形成劣币驱逐良币的效应，严重扰乱医疗秩序，其侵害的主体具有社会性，其侵害的利益具有公共性，属于损害社会公共利益，对违反法律规定的公益侵害行为，检察机关可发挥兜底保障作用积极探索。
检察官查询相关法律法规了解到，《消费者权益保护法》虽未明确医疗行为是否属于调整范围。但该法第2条、第3条分别规定了“本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护”。而根据《湖北省消费者权益保护条例》第32条，从事营利性诊疗的医疗机构纳入消费者权益保护法律法规调整范围，且明确不得进行不必要的检查、检验、治疗。因此，过度医疗行为应受消费者权益保护法律法规调整。
此外，党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”，也为公益诉讼检察办案探索新领域提出要求。
因此，黄石市检察院认为，已经损害了众多消费者合法权益且有损害众多不特定消费者合法权益的风险的情况下，也可以认为侵害了社会公共利益。而对医疗秩序的侵害，也属于侵害社会公共利益。过度医疗既是消费民事公益诉讼的探索，也是食品药品领域公益诉讼的深化。
49.5%抽样病例存在过度医疗问题
2023年8月28日，黄石市检察院以民事公益诉讼立案。2023年10月25日，黄石市检察院以涉案医院为被告向黄石市中级人民法院（以下简称“黄石市中院”）提起诉讼，请求判令支付惩罚性赔偿金530020.95元。
案件诉至法院后，摆在检察官面前的另一难题是，过度医疗行为应该如何认定？又应由谁来认定？
诉讼期间，被告医院和部分法官认为，医疗服务行为具有高度专业性的特征，因患者病情的不确定性、医生知识水平及经验的差异性、治疗方案的多元化等原因，对何为过度、是否必要，应当尊重医生的判断。
“我们认为，过度医疗可以‘违反诊疗规范’为主要判断标准。”梅帅认为，根据《民法典》《基本医疗卫生与健康促进法》第43条、第54条规定，是否属于过度医疗，临床诊疗指南、临床技术规范、临床技术操作规范、行业标准以及医学伦理规范等诊疗规范是主要判断标准。因医疗过程通过病历来呈现，由具有医疗损害鉴定资质的机构依据法律法规规章和诊疗规范，对病历进行审查，就可以判断是否存在过度医疗行为，被告若有异议，还可以申请重新鉴定。
在调取涉案医院的病历资料后，黄石市检察院商请黄石卫健委委托具有医疗损害鉴定资质的机构对125份抽样病历中明显违反诊疗规范的过度医疗行为及相应费用进行认定，黄石市医学会出具《医疗技术专家咨询意见书》，认定上述125份病例中对“未达到手术指征”“无手术适应症”“有手术禁忌症”的患者实施手术的过度医疗行为，占抽取总样本的49.5%，（已排除非“重大且明显”违规及金额难以认定病例），涉及的医疗费用为176673.65元。该意见书即是认定被告实施了过度医疗行为的关键证据。
2024年4月19日，黄石市中院公开审理此案。黄石市检察院认为，该案证据足以认定被告实施了过度医疗行为。本案医疗机构故意告知医疗患者虚假情况或隐瞒真实情况对患者实施过度医疗构成欺诈，检察机关参照适用《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定主张三倍惩罚性赔偿金。
通过个案明确过度医疗属于公益诉讼办案范围
2024年5月27日，黄石市中院作出判决，支持黄石市检察院提出的惩罚性赔偿诉讼请求，判决涉案医院向黄石公益损害赔偿金账户分三期支付惩罚性赔偿金530020.95元。判决生效后，截至2024年11月25日，涉案医院已支付了前两期惩罚性赔偿金318012.57元，剩余款项将于2025年5月27日前支付完毕。
判决后，司法机关还通过“回头看”的方式，持续跟进医院整改进展。黄石市检察院、黄石市中院联合开展“回头看”发现，涉案医院通过股权变更、管理层更换、邀请专家开展全员培训，建立完善岗位职责、诊疗规范、操作规范、手术分级与授权管理、医疗安全警示等系列规章制度进行了整改，整改成效得到了卫生执法部门确认。
最高检在阐述该案办理意义时称，检察机关依法提起民事公益诉讼，通过追究违法行为人的民事责任，充分彰显了民事公益诉讼有效破解了公共利益保护困境、弥补了行政监管不足的制度功能与独特价值，为助推我国医疗卫生事业健康发展，充分维护消费者合法权益贡献公益诉讼检察力量。
谈及过度医疗公益诉讼的探索，梅帅认为，虽然在办案中，经常会面临各种难题和争议，但公益诉讼作为肩负公益保护使命的检察业务，应该在严格把握公益侵害性和行为违法性的基础上，敢于探索，不惧试错。相比其他检察业务，公益诉讼应当有一定试错空间。“如果不允许试错，制度实践的步子就迈不开，很多侵害公共利益的违法行为就可能无法纠错，公益诉讼的制度价值就可能无法有效发挥”。
采写：南都记者刘嫚 发自北京
