张宇帆｜论政策冲突的调适与化解

在行政执法中，行政机关往往会根据时代需求，在依法行政的前提下进行政策考量。然而，行政机关所依据的政策往往会相互冲突。这些冲突表现在不同层级的政府之间的冲突与不同时期政策具体内容上的冲突。用政策学的角度去分析，政策之间的冲突在于行政机关组织结构分散化与碎片化运行。同时，在封闭的系统内，政策要素冲突相互交织。利益博弈下政策也呈现出“部门化”的倾向。因此，应从政策制定者的角度出发，矫正政策结构性碎片并构建政策冲突的预警机制。同时，通过合理利用负激励机制发挥责任追究机制的作用。

在实践中，由于我国政策体系繁多，在行政机关进行政策考量中，经常会出现政策与政策之间冲突的情形。例如，在一次调研中，甘肃省政府对庆阳市的若干地方政府策略进行了深入审查。这些策略涵盖了《城市市容与环境卫生管理办法》《城市住宅社区临时管理办法》《文化市场运营办法》；同时，陇南市与平凉市也出台了《道路客运安全管理加强条例》及《物业管理执行方法》。研究发现，庆阳市在其《城市市容和环境卫生管理办法》里，似乎并未考虑行政机关在检测到行政违规前可能需要执行的行政强制手段，而只是直接进行行政罚款。这个条款与国务院宣布的《全面推进依法行政执行纲要》中的某些条款有所不同。庆阳市公布的《城市住宅小区管理暂行办法》在研究陇南市以及平凉市的政府规范性文件时，发现平凉市对于乡村道路运营客车的规定是，其运营时间不应超越8年，然而，这一规定与国家目前实行的《汽车报废标准》有一定的出入。然而，《平凉市物业管理实施办法》在未获得正式授权的情况下，实施了行政处罚措施，这种做法违反了上层法律的规定，并在未获得授权的情况下实施了行政处罚。这些建立在地方特色上的政策与中央政府的指导方针存在明显的矛盾，这导致了地方和中央政策之间的显著不匹配和对立。然而目前却没有相应的协调机制对冲突展开协调。因此，为了加强政策在行政执法中的准确性与稳定性，应建立政策与政策的冲突协调机制。

当政策产生冲突或矛盾时，执法人员在实施过程中可能会遇到困惑、混乱和中途放弃的风险。他们经常因为不同部门之间存在的政策冲突和矛盾而感到困扰，或者是在地理差异的基础上，根据某一部门的具体指导进行行动；或者仅仅执行表面上看似可以接受的一小部分，这样做的目的是避免引发更多的复杂问题。从实施成果的角度考虑，若缺乏深入和服从的策略，实现真正的成果将会是一项艰巨的任务。尽管中央政府在推进“放管服”改革的过程中，多次呼吁各部门和地区对政策进行自我评估和调整，但是政策中的矛盾和冲突仍然没有得到有效地解决。这表明，为了彻底解决“政策斗争”这一复杂的问题，我们需要对整个治理过程进行全面的重新评估。

总的来说，我国政策之间冲突通常表现为各级政府之间的政策冲突与政策具体内容之间的冲突。

一方面，中央政府与地方政府在政策层面上存在明显的冲突和矛盾。通常，地方政府与中央政府之间的政策冲突主要表现在中央政府的各项政策、中央政府的各个部门的政策以及与地方政府的政策之间，但更常见的是地方政府与中央政府、地方政府的政策与政府部门的政策之间的冲突。地方政府与中央政府之间的政策冲突，也可以被认为是全局性政策与局部性政策之间的冲突。在目前全面推进“放管服”改革的大背景之下，地方政府的政策与中央政府的政策之间的矛盾和冲突变得越来越明显。在步入新时代之前，中央政府的集中权力压制了所有的利益驱动因素，这使得利益的展示方式变得相对单调。虽然这种单一的利益模式是短暂的，但只要外部力量打破了集权制度或其内部出现了松动，那么利益的多样性就可能随之出现。在多元利益的大环境中，各种由利益驱动的机遇持续地对所有的利益相关者产生影响，这也导致了在政策制定过程中寻找利益的相关问题逐渐浮现。各级政府间出现的政策冲突，其深层次的根源在于各方利益的碰撞。中央政府与地方政府间的政策矛盾主要体现在“上层政府负责制定政策，而下层政府则负责制定相应对策”，以及地方保护主义现象的广泛存在。

另一方面，地方政府在政策层面上有所冲突。此处所提及的地方政府间的策略冲突包括了横向与纵向的地方政府之间的政策矛盾。随着中央政府权力的逐步下放和地方自治能力的持续提升，地方政府在权力分散的大背景下，对于利益的追求变得越来越明确。在权力高度分散的大环境下，地方政府在政绩评价和公共资源分级分配等多个层面上存在着制度性安排的压力，这进一步加剧了地方政府间的竞争状况和竞争。另外，由于地域政府在经济分权的过程中维持了一个高度集中的政治权力框架，这造成了许多自主决策的地方经济实体从一个庞大的经济体中独立。这无疑加剧了地方政府为了经济增长必须参与的激烈竞争环境。为了追求卓越的政绩与经济利益，地方政府实施了一系列旨在吸引投资、降低税负、吸引优质人才、管理人力和人力资源、强化道路交通和生态环境保护的具有竞争优势的政策措施，这些措施也可能引起内部的冲突感。人们行为的模式是如何被利益所分配的。为了更有效地吸引生产资源流向该地域，各级地方政府陆续推出了一系列的优惠政策措施，其中包含了土地的转移性、税收优惠、信贷扶持以及办事程序等多方面的优惠政策，目标则是构建一个大型的吸引外资和招商的体系。然而，在很多情境下，这些建议的优惠措施往往未经正式授权由地方级政府自行制定，这不但与上层政府的方针相矛盾，还违反了国家法律所规定的“土政策”。

另外，地方性保护主义政策的出现也构成了一个附带的影响因素。已经拟定并执行了一系列的保护性政策措施，例如禁止从其他地区销售烟草和酒，因为这些产品能够为当地带来显著的经济利益。“棉花之战”和“啤酒之战”都被认为是历史上的标志性事件。陕西的一个县发布了新的政策，明确规定所有非本县生产的香烟都将被认定为“走私烟”，并将受到相应的处理。重庆的某个县已经明文规定，禁止外来化肥进入。显然，在各个地方政府间，不同政策的冲突是经常发生的。在政府的众多职能部门里，政策方面的矛盾和冲突是不可避免的。

部门政策的定义是，为了在特定的领域实施基础政策，而制定的具体的行动计划和行为标准。在政策框架中，各个部门的策略都发挥了不可或缺的角色。考虑到各个部门管理的事务在一定程度上是相互关联的，它们的职责往往会在不同的层面上发生交叉和重叠。除此之外，这些功能部门作为各自的独立利益相关方，也有其特定的利益需求存在。因此，在众多不同的职能部门中，政策之间往往会出现冲突和对立。

在当前阶段，各职能部门之间的政策矛盾主要表现为：最主要的目标是追求部门的最高利益。“部门利益化”描述的是政府部门在追求局部或小型群体或少数领袖的个人权益时，与公共利益背道而驰。这一现象的核心是对权力的“官府干预”与对“衙门权力利益的追求”。紧接着，我们有必要在法律层面上对各个部门的利益做出明确的规定。有些政府机关或行业组织，通过行使其特有的行政权力（如项目资金审批权、人力资源管理法、质量法审查权、技术革新审批权以及产品定价批准权等），不合法地或违规地收取费用，甚至以不道德的手段，如索取、索取、卡片或提出索赔，以获取其人员或所属部门所需的经济收益。例如，在经济和贸易等多个方面，都有可能通过运用其独特的行政职权来获取经济利益。由于不同部门间的利益遭到部门化和法定化的制约，这使得在这些部门之间产生政策冲突成了一个不可逆的过程。

鉴于我国目前的具体状况，从更广泛的宏观视角来看，政策间的矛盾不仅仅局限于政治、经济、文化、社会和生态政策方面，还涉及这些政策内部存在的冲突和矛盾。无论是国内政策、国际政策还是国外政策，都存在着显著的矛盾和冲突。通过细致地分析政策中可能出现的冲突元素，我们可以清晰地观察到政策的内容和形式之间存在着明显的不一致性。

政策的核心价值观存在着明显的不协调之处。政策的价值观可被理解为一组个体在决策者及其他决策过程中的共同愿景、倾向和追求的目标。这些价值观有可能涵盖个人的喜好、政治理念、政策走向和组织目的。在全体政治共同体的大背景下，政策的核心观点可被描述为“出于理念的斗争与奋斗”，这种思想的影响可能远大于金钱、武器和选票。这些建议不只是用于产生影响的工具，它们还营造了一个特定的交流氛围。他们传递的核心理念是激励人们采取具体的行动措施，以确保每一个人的贡献都能被有效地融合为集体活动。这些建议经常被认为是政治纷争中的核心议题。从政治视角出发，冲突不仅仅是物质选择和条件的问题，我们更应该深入探讨哪些因素构成了合法性的问题。价值导向不仅是政策制定者在政策制定过程中的核心动力，而且也是影响政策决策的决定性因素。

政策的价值导向呈现出丰富的多样性，而且“在众多价值因素中，价值的定位常常是浮动变化的。不论社会在哪个发展阶段，总存在某些价值观起到决定性的影响”。以另一种方式来阐述，我们的价值观是在不断地发展和变化的。因此，“价值选择是多元的。”价值的冲突其实是一个客观的现实，其深远的原因是不同的个体在需求、利益或目的上存在差异，但价值的多样性和价值多元论只是确认这一个核心事实的方式。

考虑到人们在价值观上的多元性，不一致的政策可能在不同的方向上引发冲突，特别是在我国正处于社会转型阶段时，这些政策的真正意义往往在于公平性和效率的相互矛盾。

政策设定之间的冲突和矛盾是显著的。这类纷争通常在各种政治框架中频繁出现，尤其是那些由各个独立的政策设计机构所制定出的方案。不过，在执行这些建议的地方政府时，往往面临着需要妥善处理的类似难题。因此，在实施政策的单位因应某一具体政策而必须处理两个或多个政策相关的难题，并且这两个或更多政策目标存在矛盾时，该政策的实施可能会面临多种困难。我国各地对小排放汽车的限制措施，恰恰是这一问题的清晰示范。例如，在1998年的时候，北京市公安局发布了一篇通告，明确规定在长安街，从早上7点到晚上8点，禁止吉普车、旅行车、轻便小型客车和容量不超过1.0升的小型轿车驾驶。接着，从全国各地，共计有22个省份、区域和城市中的84个城市开始执行了“限制小型车辆”的政策，主要目的是控制小排量汽车的流通。近数年内，受到各地区对小型汽车的制约性政策推动，中国市场的燃油消耗高的轿车类数量经历了显著增加。与这个趋势同步，许多高档高端的轿车已经进入了中国的市场。根据研究数据表明，相对于日本在2010年所设立的燃油经济效益目标值，中国在每升燃料可行驶的距离上表现得比预期提升了46.7%。推动北京市公安局推行“限制小型车辆”政策的根本动因是：某些小型排量汽车的排放水平尚未达标；小规模车辆的排放行为可能会导致交通拥堵；小型汽车的排放对于城市交通的安全性造成了很大的压力。但是，在实际应用中，限制对小排量车辆的限制更多是为了间接鼓励对大排量车辆的使用，这也间接导致了空气质量恶化的问题加剧。限制性的政策与环境的保护策略之间，加上建立资源型社会的根本策略，都表现出明确的不和及碰撞。

政策的执行方法和具体行动之间，的确有一定程度的冲突和矛盾存在。在一个特定的政策框架内，除了明确的政策目标外，还涵盖了大量的策略工具和实施方法。为了保证政策目标能够实现，选择适当的政策工具变得尤其重要。在某些特定环境中，不同的策略需要针对相同的策略问题制定相应的措施，但这些策略在实施方式和工具上往往存在冲突，这可能导致政策执行者在执行过程中出现矛盾。

要对政策中的冲突根源有更深入地了解，我们必须超越传统的内容体系，立足于组织的特定结构，与全局的流程结合，构建一个全面的分析结构，同时深入研究闭环系统内部的需求矛盾、行为差异及利益对立。这些固有的矛盾因素将不可避免地引发政策制定过程中的持续调整，从而在内容、接纳和执行方面产生不一致和不协调的情况。

政策之间的冲突主要源于各个要素之间的不和谐，这导致了目标与行动的差异，并最终影响了政策实施的效果。尽管经过深度探讨与剖析，但我们明显观察到政府的众多策略引发了不同因素之间的摩擦，这一冲突主要源于政府在组织中的碎片化操作，它已经成为政策纠纷的中心所在。鉴于公共领域中的复杂议题，跨部门的合作与配合显得尤其关键，这也突出了组织框架需要展现出的整体性和系统性。但是，目前那些以专业职责为基础的任务分配方式却使部门间的界限更加明显，权力配置的失衡进一步阻碍了资源的有效利用和分配，导致了“分而治之”的策略，这在政策制定的初期导致了部分的分散。随着各个部门、权益和资源的逐渐分散，这将直接促使政策走向多元化，背后的竞争不只是权力的争夺，更多的是关于部门如何获取利益的问题。多项政策的实施可能会直接引发不同部门间的利益冲突，从而可能在政策执行过程中导致权力的内部耗损。在逐渐公开相关政策的过程中，由于信息共享存在局限性，各个部署和层级可能会基于个人偏好和价值导向进行微小调整，这种调整有可能会在政策实际操作阶段导致它失去原有状态的有效性。

在实施政策过程中，碎片化的特性会直接导致大量的政策子系统的产生。随着权利和资源逐渐分散，法律权威也会随之分散。这表明，处理公共事务所需的法定权限、体制内的权利和资源分配将被分隔，让各个部门或团体独立地进行管理，这可能会妨碍决策权的有机结构。因此，决策者通常会按照他们所承担的任务和需要进行简洁的策略设计，这导致了所谓的“一次性”选择。他们不会对过去或未来的发展，也不会对其他部门的需求感兴趣，而是会根据自己的职权和职责做出独立的决定。这样的情况极有可能导致各个部门在决策过程中出现不一致和不协调的现象，进而有可能触发多样化的政策冲突和碰撞。在当前的压力环境中，政绩考核的细化和降低可能会使基层的执行变得更为困难，这可能会导致他们为了操作的便捷性而选择敷衍应对，从而产生与上级政策理念不一致的行为模式和政策表现。

在政策的范畴内，冲突的出现不只是由单一因素引发的，它更多的是在一个封闭的系统中，由多种因素共同形成的一系列连锁反应。在一个分散式的组织结构里，各个部门可能会根据自己的便利性、偏好和任务来做出“一次性”的决策，这使得执行部门在满足各自特定的政策需求时面临挑战。在多数情况下，执行机构在制订政策的过程中，会仔细权衡其长处和短处，以便确定最能推动其工作进度和提升绩效的执行策略。然而，这种状况也可能导致执行部门与其高层管理之间出现不协调和“层次不统一”的情况，甚至可能需要放弃更多可能与其产生冲突的其他政策措施。在相同的级别但又位于不同部门的情况下，由于执行政策的方式可能存在差异，这可能会引起政策效果各异，这也可能进一步引发在多种层次差异之下，政策执行呈现出“左右不一致”的情况。从对政策设计流程的深入研究中，由于各方的“独立执政”以及“各自扫除门前雪”的自私行为，导致各参与因素的冲突容易升级到一个更高水平。那些主管这些政策实施的员工，在某些情境下可能会因为感觉迷惑或应对策略不够实际，而采用那些可能会导致“左右不一致”的策略，而这些平衡策略可能导致政策效果之间产生相互中和的情况。尽管政策执行过程中遭遇的问题为政策制定者提供了有价值的参考，但在解决这些问题时，很多情况下仅仅是治标不治本。当需要调整的事项太多而组织架构不完善时，可能会导致管理上的过分关注和服务不足之间的功能失衡。

由于组织结构多样化以及政策执行过程中呈现出的碎片化，各个部门很可能会轻易地采用“各自为政、清除门户”的执行方法，这也加剧了各利益相关人员之间的角力，成为政策冲突的另一触发点。在政策的规划和执行中，因为某些机构可能表现出自私和逃避职责的行为，所以各部门的决策者及其下属执行部门通常更看重上层的严格评估，而较少考虑软性服务所能带来的实际效果。这样的情况限制了政策执行的效果，造成它们的表现过于表面和具体，这使得各个部门在政策实施时难以保持高效的相互关联和连贯性，进一步可能对整体的效果产生不利影响。在解决公众问题时，这个机构更偏向于优先考虑其自身的利益，而忽略了整个政策过程的流畅性。这样的操作方式可能导致各个部门间对公共权力产生剧烈的争夺，从而使其更易于自主操作。他们在努力推动公共权益和利益朝着“跨部门”与“地方性”的方向发展，但在这一进程中，他们也在努力将各种责任归咎于对方，试图把核心问题和关键焦点转移到与其有关的部门上。尤其当决策者因为价值观差异而分歧时，他们常常更倾向于以自己所服务领域的最高利益作为主要考虑，并且坚决反对、否定或甚至是与之形成对立的其他部门的决策。这样的状况势必会引发政策间的矛盾和冲突，进而可能引发各方之间的相互解构和排斥，产生负面影响。从我们的观点出发，政策之间的矛盾在很多时候是因为政策实施的碎片化所导致的，这进一步使得组织结构表现出碎片化和客观的特点。所以，由部门间的利益冲突引起的相互损害，基本上是导致政策之间产生冲突的个体原因。核心的疑问在于，一些相关的部门领导在服务提供的方法和权责方面表现出了某种偏见。

为了解决政策之间可能出现的矛盾和冲突，仅仅通过调整政策的具体条款和内容是一个潜在的解决途径。首先，我们需要改变目前的思维方式，不仅要提高政策制定者的思维模式，还要加强他们的服务理念，并在政绩考核的基础上进行相应的改革。

政策冲突不仅源于制度和机制的不足，还与人们在意识上的不足密切相关。为了解决各部门之间存在的“政策冲突”，我们首先需要从政策制定者的认知角度出发，特别是加强对各政策子系统领导的意识引导，确保他们具有服务、对齐和整体的意识。首先，我们需要对所提供的服务给予更多地关注。在绩效考核改革的大背景下，为了更深入地理解政策的中心思想和关键焦点，有必要广泛地采用各种政策工具，并通过优化组织中的晋升考核机制以及相关的评价指标体系。有必要明确地强调，在政策制定和实施的整个周期中，广大人民的感受和所获得的益处已经成为上一级政府高度重视的主要议题。为了妥善应对当前公共问题，涉及的多个部门应当联合起来，共同付出努力。当部门的领导层打算实施特定的策略时，他们必须充分考虑外部部门的目标和核心价值，同时从更优质服务公众的视角出发，积极地调整策略、与其他部门合作，并运用行之有效的策略手段来提升他们的工作流程。其次，我们需要深化对齐的了解。从提高政策实施成果的角度出发，我们应当鼓励各个部门的决策者提升集体意识。通过结构优化和高效运用政策手段，让各部门领导者明白，通过合作达成一致的政策将更高效地利用公共资源，进而加速应对策略的制定。这样，一个更加流畅和连贯的政策框架可以更有效地整合各种资源，从而实现创新性的突破。从相对的角度看，如果我们将其限制在追求部门最大利益的范围内，那么更有可能面临各种突发事件和意外状况，这可能会导致尽管有意愿但实际执行能力受到限制。因此，在制定政策的过程中，最关键的任务是“向上看齐”，全面理解上级的指导思想，明确政策的整体方向，并确保政策的“上下对齐”；在当前的宏观背景下，我们需始终保持团队之间的紧密合作，坚守“同其周边环境和谐相处”的指导思想，站在最大化公众权益的高度，主动地约束个人利益的界限，并在政策设计时遵循一种“精确性”的方法。我们与其他机构保持紧密的合作，目标是为了充分实现公众和组织的总体利益，从而实现“左右对齐”的战略愿景。最终，我们需要对整体情况有更深入地认识。为了确保政策方案的连贯性和效能表现，在全面深化改革的背景下，我们积极引导政策制定者强化关联策略、传承方法和服务方向的思考。我们对由互联网技术进步所引发的跨部门合作方法进行了深入探讨，同时也更加深刻地认识到组织内部对宝贵的传统和文化遗产的重要地位。我们更加明确地意识到，自我领导的作用不仅仅是短暂的，它更是在制定和发展策略时，根据政策的整体效果来规划相关的政策工具和手段。

随着各部门间合作的逐步加强，当一个部门在追求最大的个人利益和最小的部门责任时，试图保持其独立的决策方式，最终可能会被边缘化，难以整合进组织的整体行动中。鉴于目前某些部门的决策者展现出异化的独立思维，高级领导应从制度框架的角度出发，运用严格的制度来进行调整和纠正。首先，在全面和深入地推广服务观念、追求一致性以及整体战略的基础上，本研究结合了在政策制定和操作过程中权力、利益和冲突的分配，制定了一系列必需的条款，并重点构建了一个跨多个部门合作的制度规范框架，明确了政策制定参与者的职责和权限。考虑到现阶段主要的组织结构，我们有必要进一步构建适当的政策监督框架。与此有关的法制机构应始终维持高度警觉，紧密跟踪任何可能出现的政策矛盾或对抗，以及预先实施相应的协调和引导措施，防止政策成果之间的相互冲突或抵消。进一步来说，我们为政策子系统建立了一个自我调节的冲突预警系统。这一系统通过定期的“回首”策略，主动评估并分析政策制定与实施过程中的各个部门与上级是否存在不一致性，以及是否与其周边的其他部门有所不合作。在进行评估时，我们应当首先考虑来自下属执行部门的反馈意见，并根据该部门的实际操作状况来进行公正和有逻辑的评价。当各个部门之间出现目标或工具的不一致时，我们需要对各种政策的优点和缺点进行深入地分析，并将这些分析结果提交给高层机构，以便进行实际效果的评估。当面临政策价值观的冲突时，我们应该从服务的初衷出发，主动地进行自我反思，仔细检查是否存在原则性的错误，以确保政策的方向不会偏离。最后，我们始终坚定地专注于信息平台和数据分享机制的完善，以确保政策制定和执行的过程中，各部门都能保持高效地交流和沟通。当面临冲突、对立或甚至是相互抵消的情况时，我们有能力迅速地进行协调和解决，以确保政策在整个执行过程中能够达到“上下对齐”和“左右对齐”的目标。

虽然加固问责制度被视为一种有效的手段以规范权责，但长时间以来，追责的中心一直是对重大决策失误进行处罚及其预防措施的进一步优化。由于决策者的自私和规避责任等行为，导致的政策争端经常没有得到应有的重视和避免，这种冲突也可能被归因于对过时观念的不足和不全面的解决方案。为应对功能碎片化造成的各种挑战，我们有必要加大问责力度，把政策的冲突由于决策者的个人偏好或不精确的价值目标导致纳入监督和管理的关键议题。同时，我们需要从制度的角度确保政策制定者与实施者之间的职责和权利得到权衡，以此提高他们之间的合作意愿和责任感。在独特的视角下，我们应当将地方与各部门在执行任务中出现的各自为政的情况，直接归入追责范畴，而不应仅仅简单地将之归因于实质性的冲突问题。反之，从意识形态及责任的立场看，我们需要对部门决策者在决策及执行阶段可能遭遇的内向与困境进行深入探讨，以保证其政策制定和执行始终持有责任感，并通过给予他们有力的惩罚来对他们施加更大的压力。当观察到某一政策出现与其原始意图不符或偏离的情况时，首要的责任应当从党和政府的高层领导开始追究，这不仅会增加决策者违反相关规定的代价，还会确保所有被称为“土政策”的措施都不会被规避。