在看《三国演义》的时候，经常会看到“刺史”和“州牧”这两个官职，像刘备担任过豫州刺史，刘表出任荆州牧，那么汉代的州牧和刺史到底有何区别呢？其实二者区别很大。
汉代有一种行政区划叫州，像兖州、荆州、豫州、扬州等，这种州的划分在西汉时期就有了，不过在很长时间里，州并非正式的行政单位，而是起到监察作用的单位。西汉沿用秦朝实行的是郡县制，地方行政仅有郡和县这两级。县就和现在的区县类似，郡的大小和现在的地级市相近，但从行政级别来讲，郡相当于现在的省。
汉代官职品级大致分三档，万石、两千石、千石级以下。丞相和太尉是万石级，万石之下是两千石，九卿和郡守都是两千。所以当时郡守调任九卿，九卿调任郡守很平常，毕竟级别差不多。县分大县和小县，大县叫县令，小县叫县长，他们的俸禄大概为六百石。
在这个官制体系里，地方行政最高的是郡，中间并没有州这一级的行政设置。最初州只是监察区划，把几个郡划为一个州，如荆州、益州、扬州、凉州等，每个州派遣一名监察官，官名就叫刺史，刺史的头就叫御史大夫。但刺史的级别比郡守低很多，相当于县级，俸禄也只有六百石。
这种制度一直延续到汉末，因为在汉末这种制度就维持不下去了。因为地方权力的膨胀，朝廷权力被削弱，朝廷管不过来了，也就是地方不听朝廷的话了。这时候，刘璋的父亲刘焉提出一个建议，就是恢复州牧制度，在郡守之上设立一个行政长官，并且派遣有名望的汉室宗亲去镇守。
为什么说是恢复呢？因为在西汉时就曾设置过州牧，但很快就被取消了，刘焉这次算是旧事重提。刘焉的这个提议被汉灵帝采纳了，设置了三个州牧，刘焉为益州牧，刘虞为幽州牧，董卓为并州牧。
其实刘焉也不是真心为朝廷着想，而是为自己打算。他察觉到天下即将大乱，就想自己当诸侯，给自己留条后路。最开始刘焉是想去交州的，但有人告诉他益州有王气，所以他才去的益州。
所以州牧是正式的行政官员，刺史只是监察官，二者根本就不是一回事。不过从东汉末年开始，刺史和州牧在权力方面已经没有太大的差异了，只是州牧比刺史更尊崇。可以这么理解，当时的刺史相当于临时的州长官，州牧则是正式的州长官。所以很多人都是先做刺史，然后再升为州牧。比如陶谦最初就是徐州刺史，后来才升为徐州牧的。
当然，也有虚领的。比如刘备曾被封为豫州刺史，但他一天都没上任，因为曹操不让他上任，这就是虚领。还有马超，被封为凉州牧，可当时的凉州却在曹操手上，所以马超的这个凉州牧也只是个挂名而已！
