导读
2024年9月7-9日，2024中国城市规划年会在合肥召开。9月8日上午，在北京市城市规划设计研究院承办的学术研讨会九“共治共享的详规治理与实施”中，中国城市规划学会常务理事、城市设计分会副主任委员，北京市城市规划设计研究院原总规划师、教授级高工王引作题为《关于详规》的报告，从实践、价值、技法、发展等方面提出关于详细规划的思考。
本文字数：2936字
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王 引
中国城市规划学会常务理事、城市设计分会副主任委员，北京市城市规划设计研究院原总规划师、教授级高工
1
实践历程
回溯国内外详细规划的发展历程，国（境）外的详细规划更多从法的角度出发。例如，德国建设规划图则，强调私有产权和公共利益；美国的区划法以保护土地和财产权发展为保障进而促进公众的健康、安全和福利；日本城市土地使用规划虽然分层级，但最终落脚点强调私有产权的保护；英国的发展规划突出城市的多元化和多样性，更多体现城市的弹性内容；香港的法定图则也是从立法角度来确定建设项目具体方略和相关内容，进行刚弹结合的管控。
20世纪80年代以来，在改革开放和社会主义市场经济体制下，我国大陆地区经济社会迅猛发展，城市化水平不断提高，政府对城市土地的管理方式和城市开发建设方式发生巨大变化。面对以土地有偿使用为基础、多种经济要素投入的大规模房地产开发模式的出现，需要提出明确而详细的规划要求和各项控制指标，作为规划管理的依据和土地有偿使用的衡量标准，控制性详细规划应运而生。由于国情和管理体制的差异，我国的详细规划更多的侧重于技术层面，且技术层面的内容和对象与国外有较大差别。
总体来看，不论是德国的城市规划法还是美国的区划法，不论是英国的发展规划还是日本的土地使用规划，不论是中国香港的地区规划图则或是中国大陆的控规（一张图、单元或街区控规等），都遵循保护土地和财产权的原则，突出保障公共利益的属性，重视城市多样性的特征，实施分层级的土地使用类型与建设强度管控。
伴随着经济社会的发展变化，在共性问题之下，需要我们探索性思辨，详细规划到底是法律性的技术文件，还是技术性的法律文件？就我国城乡规划发展历程以及当前的经济社会发展阶段而言，仍较难有清晰的结论。
回顾我国详细规划四十年的发展历程，技术在法规的要求下不断更新完善，法规在技术的支撑下实施起效：就“量”而言，四十年的产量远远胜过以前的数千年；就“质”而言，四十年的品质却不强于百年；就“形”而言，由于工业社会的发展、新技术的使用、现代文明的需求，现代城市的形状早已脱胎换骨，在原来的传统形态上发生了巨大的变化；就“理”而言，四十年的探索，学理颇丰，是所有规划学人百折不挠的结果，但仍然没有终点，我们还要继续前行。
详细规划源自技术，走向法律；法律是保障，技术是支撑；技术在法规要求下更新完善，法规在技术支撑下实施起效。详细规划是“技术”与“法律”的同体。
2
价值思考
为了深刻认识详细规划的价值，应该重新审视详规涉及的内容及其概念。就其内容而言，详细规划不仅包括城市、乡村、动物、植物、微生物，还包括了自然、人文、政治、经济、历史、社会等，也涵盖了时间、空间与意识形态；就其概念理解而言，详细规划是规划落地的执行层级，是生态文明建设并保障各类自然资源要素和谐共生的统筹平台。
国土空间详细规划是生态文明发展观以及新时代国家治理的产物，是上下联动实现国土空间管制的重要环节，是发扬光大以往的控制性详细规划的技术与法规职能的再作为，是城市与乡村高质量空间营造及运营效率的重要保障。
从概念解析进一步剖析详细规划的价值，主要体现在六个方面：一是协调公共事务。详细规划不再高高在上，而是由多方共同开展，公众广泛参与，能够让市民公众读懂规划、参与规划、会用规划，实现规划共语。二是遵守公共约定。详细规划践行共谋、共建、共治，把握规划关键窗口期，加强控规、规划综合实施方案的共同执行，确保实施过程可控，不甩项、不走样。三是制定公共政策。详细规划面向各级事权管理，发挥行政许可作用。四是维持公共秩序。详细规划围绕促进经济发展、提升生活品质、加强安全保障等，统筹协调各类空间资源，促进专项一体输出，持续提升规划生命力。五是保障公共利益。详细规划是协调各方利益，实现多主体博弈共商的平台，不断实现城市功能活力与居民生活质量的提升。六是彰显公共价值。详细规划要重视城市发展战略、产权平等、功能同构等，加强对城市设计、自然生态的关注，面向高质量人居环境和城市风貌引导，提出精细化设计要求。
此为详细规划的“道”。
3
技法考量
从详细规划的技法来看，为应对市场经济和快速城市化所引发的土地开发热潮对此前多以形体设计管控为主的规划编制与管理的冲击，北京逐步探索形成了地块层面和街区层面两个控规层级。依托地块和街区单元，逐步从定性向定量、从定量向统筹方向演进，为解决不同发展阶段的城市问题、服务多样化的市场需求探索规划应对。
伴随着城市快速发展建设，城市系统的复杂化程度逐渐加强，对控规的科学性和可实施性提出了更高的要求。因此，通过街区层面控规，进行刚弹结合的管控，将分区规划明确的指标、任务和两线三区管控要求落地，细化街区功能定位、强度形态、三大设施配置并精细管理城市风貌、特色和活力等各项内容，在底线管控和系统管控基础上，做好与实施的衔接。
与此同时，详细规划发展过程中也不断面临各类与时俱进的专项规划的统筹协调，包括老年和儿童友好、绿色低碳、综合防灾与城市韧性等；城市设计与详细规划相辅相成，涉及到城市宏观形体的把握和微观形体的营造，以及城市整体的格调；新技术新方法不断应用到详细规划当中，包括三维仿真、AI、大数据、大模型等；还有责任规划师等无纸化的规划内容。此外，城乡初始空间形态的产生因其自然地理、经济、社会而有其客观规律，具有相对稳定性，随时代发展出现的城乡功能新需求，应尽可能囿于城乡初始形态而不必对其大动干戈。
以上种种，是详细规划迭代发展的“法”与“术”。
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未来已来
面向未来，探讨详细规划的可能性。首先是对象的拓展。随着城乡建设发展，详细规划逐渐由面向大规模的新区建设过渡到旧区更新，下阶段落实生态文明思想，要侧重于乡野地带，逐步囊括非建设用地的空间管制。其次是平台的完善。当前已步入数据时代，详细规划需要搭建现代社会管理的数据底座，规范数据源，嵌入新技术，通过国土空间规划“一张图”，实现各部门对公共数据的共谋、公用、公管。最后是法律的情理。反思控规到底是法律还是技术？尽管详细规划自诞生之日即带着浓浓的技术色彩，且城市建设管理也需要技术支撑，但从国家行政管理体系构建而言，详细规划具有法律的特征。面对城市与乡村的建没和发展，我们提倡共谋、共建、共治、共享，但如何实现城市生长的“自由”与详细规划空间的“约束”之间的平衡，是详细规划的矛盾对立与统一。
因此，关于详规，发展是宗旨，平权是准绳，空间是对象，技术是手段，法律是目的，共享是目标。详细规划要注重平等的权利、发展的共谋、城乡的共建、环境的共治、品质的共享。归根到底，和谐是灵魂，以和谐来平衡各类自然资源要素，平衡多元利益，构建生命共同体。
国土空间详细规划是实现高质量发展的核心技术手段和有效公共政策，在规划编制与实施管理两条主线之间，对立与统一无处不在。随着社会经济环境的变化，对其内容、深度、方法、标准的认识也要与时俱进。遵循规律、全面认知、持续探索、辩证施策是把握国土空间详细规划“道”、“法”、“术”、“器”的有效方法。正所谓“法无定法，然后知非法法也”。
供稿单位：北京市城市规划设计研究院
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