作者 简介：周泽中，湖南师范大学法学院讲师、硕士生导师，法学博士。文章来源：《南阳理工学院学报》2024年第5期。基金项目：国家社科基金重大专项研究（17VHJ003）；湖南师范大学法学院科研项目（2024HNSDFXY004）。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
2021年《行政处罚法》修订后，正式确立了“主观过错”条款。就法条内容而言，该条款具体规定了三项相关制度：行政处罚的定罚要件包括主观过错、量罚阶段需区分故意与过失以及“主观过错”条款的“另有规定”。就其适用情况而言，以生态环境行政处罚为例，“主观过错”条款面临着主观过错判断标准不明确的困境。为规范主观过错判断标准的具体适用，应将意外事件、不可抗力作为不予处罚的情形，引入注意义务、注意能力、信赖利益、对结果的掌控力等因素进行考量，以期达到行政机关、司法机关更加审慎地对待行政处罚中“主观过错”的目的。
一、引言
2021 年《中华人民共和国行政处罚法》 （ 以下简称 “ 新《行政处罚法》 ”） 修订工作完成 ， 其第 33 条第 2 款规定 ： “ 当事人有证据足以证明没有主观过错的 ， 不予行政处罚。 法律 、 行政法规另有规定的 ， 从其规定 ” 。 笔者认为 ， 此规定有待商榷。 首先 ， 该条款将主观过错作为行政处罚考量的要件 ， 但作为定罚还是量罚要件仍需探讨。 其次 ， 该条款的后半句 “ 另有规定 ”， 则为其他行政法律法规中行为人主观过错的特殊规则提供了空间。 另外 ， 在实践领域 ， “ 无主观过错 ” 不予处罚的情形有哪些？ 达到何种程度才能认定为主观上不存在过错 ？ 这些都没有明确标准。 为此 ， 笔者以 “ 生态环境 ” 领域为切入点 ， 在实证分析网站 中 ， 设定关键词 “ 生态环境 ” 和 “ 主观过错 ”， 限定案由为 “ 行政案由 ”， 剔除无关案件 2 例 ， 最终选取 213 件案例为样本 ， 对行政处罚实务中 “ 主观过错 ” 的判定 、 裁量进行分析。
通过分析 213 份样本案例 ， 可以看到 “ 无主观过错 ” 情形不明确 、 “ 主观过错 ” 是否确定为定罚要件 、 “ 主观过错 ” 判断标准不统一等问题突出。 如在 “ 福建好多多商贸集团双园分公司诉三明市卫健委行政处罚案 ” 中 ， 行政机关 、 行为人双方就 “ 因信息不对称而导致对规定理解有误是否应当认定为无主观过错 ” 产生争议 ； 在 “ 凌海九华山供暖公司诉锦州市生态环境局行政罚款案 ” 中 ， 行政机关认为 ： 行为人的违法行为成立与其主观上是故意还是过失无关 ， 对主观过错作为定罚要件进行了否认 ； 在 “ 邹明安诉桑植县政府行政处罚案件 ” 中 ， 法院考量了行为人的注意义务后 ， 否认了行为人提出的 “ 意外事件 ” 的抗辩 ， 认定行为人具有主观过错 。
虽然法律 、 行政法规对于主观过错的判断标准仍模糊不清 ， 行为人 、 行政机关 、 法院三方也 “ 各抒己见 ”， 但我们可以看到部分案例中司法机关和行政机关在认定行为人的 “ 主观过错 ” 时提出了相应的标准。 在最高法公布的 “ 清澜水务公司诉文昌市生态环境局等行政处罚指导案例 ” 中 ， 法院就主观过错的多维度考量给出了导向性建议 ： 第一 ， 是否存在不可抗力因素。 案件中清澜水务公司污水处理生产负荷未达要求 ， 本质上是污水收集建设的原因 ， 属政府环境系统建设和管理的问题 ， 非盈海公司 （ 清澜水务公司的母公司 ） 所能控制 ， 存在不可抗力因素。 第二 ， 行为人对执法的配合度。 盈海公司接受首次行政处罚后 ， 立即与市水务局沟通并积极主动向市政府提出报告 ， 全程配合执法。 第三 ， 行为人对 政府的信赖。 污水处理厂“未验收先运营”是根据相关部门要求与污水处理的客观需要而实施，其自身善意无主观过错。
综上，笔者将首先对新《行政处罚法》中的“主观过错”条款做出基本的概述和解析，并根据样本案例分析上述问题的争议焦点及争议理由，为主观过错判断标准的确定提出相应的建议 。
二、行政处罚中“主观过错”条款的教义学分析引言
（一）“主观过错”原则上是“定罚”的判断要件
1.“定罚论”与“量罚论”之辨
2021年，《行政处罚法》修订后，“主观过错”是行政处罚的“定罚”要件还是“量罚”要件一直是学术界争论的焦点。 “定罚”主要关注违法的构成要件问题，即行为人有无主观过错是判断是否构成违法的必要条件，体现的是“过错推定原则”； “量罚”则侧重于确认“是否进行处罚、何种处罚适用以及是否可以酌情减轻处罚等裁量要件问题”。
持“量罚论”观点的学者认为，从篇章结构来看，“主观过错”条款并没有放在规定行政处罚基本原则的“总则”部分，说明并不是行政处罚的构成要件。 从体系逻辑上看，新《行政处罚法》第32条规定的“从轻或者减轻行政处罚”适用情形及33条第1款使用的“初次违法”这一表达，都是基于行为人的违法行为成立后，行政机关根据行为人的行为是否符合“从轻”“减轻”或“不予处罚”的条件来调整裁量的幅度。 因此，根据前后逻辑连贯的原则，新《行政处罚法》第33条第2款也应当采用“量罚论”，以保持上下文一致。 综上，第33条第2款规定的主观过错只是行政处罚裁量中的因素，是一个量罚条款。
而持“定罚论”观点的学者则认为，从立法过程来看，在4版草案的修改中，除了第1版主观过错被作为“罚多”还是“罚少”的参考，另外3版都明确了立法态度： 将主观过错作为定罚的因素进行对待。 从篇章结构来说，不应把第33条第2款放在其一两条法律之间解释，而更应该从宏观的角度，把新《行政处罚法》第30到33条看成一个整体，在体系中先讨论定罚再讨论量罚。 从体系逻辑来说，“过错推定没有脱离过错原则的轨道，而只是过错原则的一种方法”。 因此，过错推定原则是对客观归责的一种突破，也是过错责任证明的一种方法，过错推定与过错责任之间不存在对抗 。
2.“主观过错”是“定罚”的依据
笔者认为“定罚论”的观点更能体现立法者的价值导向及满足法律结构一致性的要求，因此，采取“主观过错是定罚的判断要件”这一说法更为合理。
首先 ，从法律的价值导向来看，从定罚阶段考量行为人的“主观过错”，保护行为人的利益，符合行政处罚的“教育”功能，也是新法修订的逻辑。 其次 ，从文义解释来看，“不予处罚”并不等同于“免于处罚”。 前者强调行为在表现形式上已经基本符合违法行为的构成要件，但因主体、情节或者行为的社会危害性等法定事由的出现而在法律上不认为是违法，不需要承担不利法律后果。 后者则认为行为已满足违法行为的全部构成要件，但因具有法定理由，在行政机关裁量的过程中被免除处罚。 最后 ， 从处罚案例中看，在“佛山市南海粤丰市场投资公司诉佛山市南海区应急管理局处罚案”及“濮阳市濮艺工艺品公司诉市监局等处罚案”中，都明确提到： 主观过错是指行为人必须有故意或过失的心理状态。
3.解 析“原则上”的内在涵义
诡异的是，在行政法规、行政规章中，主观过错作为行政机关量罚而非定罚标准的规定却屡见不鲜。 如《旅游行政处罚办法》《生态环境行政处罚办法》等都规定了行为人的主观过错程度是相关领域主管部门行使行政处罚裁量权应当综合考虑的情节。 环保部2009年印发实施的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》也将行为人的主观过错程度纳入行政机关行使自由裁量权时不能排除考虑的因素。 在司法实践中，将行为人主观过错作为处罚裁量标准的判例也同样存在。 如《（2013）苏知行终字第0004号行政判决书》中，法院指出行为人的主观 过错虽然不作为认定商标侵权行为的要件，但是判断侵权行为的性质、情节以及处罚程度都需要考量主观过错。
那么，上述法律法规规章、司法案件是否意味着学界“定罚论”的观点与实践实施情况相冲突呢？ 答案是否定的。 我们需要明确的是“主观过错”是“定罚”的判断要件，是一种“原则上”的规定，即在一般情况下只有在定罚阶段，行政机关需要证明行为人具有主观过错才进行处罚，但允许例外，具体包括两种情况： 一是 法律上规定此种违法行为不需要以主观过错为前提的。 例如，《中华人民共和国产品质量法》第55条规定，产品销售者销售本法第49条到第53条范围内的产品，认定违法时，不考究销售者是否具有主观过错，但销售者若对产品禁销不知情的，可以在量罚阶段减轻或从轻处罚。 二是 行政机关将主观过错既作为定罚阶段违法的构成要件，也作为量罚阶段的裁量因素。 此处，是否具有主观过错是定罚的构成要件，主观过错的程度才是量罚的因素，本质上没有突破“主观过错是定罚的依据”。
（二）区分故意与过失：“主观过错”的内在构造
1.主观过错的规范意涵
刑法领域中主观过错包括故意和过失，“故意”包括直接故意和间接故意。 “过失”包括过于自信的过失和疏忽大意的过失。 然而，在行政法领域，因缺乏统一的法典，加之部门立法权和地方立法权的长期存在，导致对主观过错的规范缺乏统一，“主观过错”包括哪些种类也没有明确说明。
虽然新《行政处罚法》针对“主观过错”究竟是包含故意和过失两种类型，还是只包含其中一种也没有解释，但在《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》中已经明确，只要主观上有过错，并不过细地研究主观状态是故意还是过失，就可以认为构成了行政违法。 可见，全国人大常委会法制工作委员会在很早之前就认可主观过错包括故意和过失两方面。 同时，若只将故意和过失其中一种作为主观过错的标准，会导致一部分行为人成功逃避行政处罚。 此外，刑法对于故意与过失的划分具有深刻的法理基础，这种基础在我国法律体系中具有统一性，所以，行政法上主观过错的认定也可以参照刑法上的分类，分为故意和过失两种形态。
2.故意与过失是量罚环节的裁量因素
从上述可知，定罚中只要行为人存在主观过错，无论是故意和过失都认定为违法行为。 那么量罚中是否应当区分故意与过失呢？ 不区分是否会造成对行为人的不公平呢？ 对 此学术界有两种观点，一种认为区分故意与过失非行政机关在裁量中的法定义务。 理由包括： 其一 ，与刑法、民法领域主观恶意相比，行政领域中的“故意”与人性的“恶”联系不大，如断言闯红灯者就是坏人，并不完全准确。 既然过失和故意与人性的“恶”无关，就没必要在量罚阶段进行区分。 其二 ，有统计显示，“在应受行政处罚行为中，‘过失’情形居多，几乎占绝大多数”。 若对过失行为网开一面，将造成大量案件从轻或减轻处罚的尴尬局面。 另一种观点则表示过失和故意应当包括在量罚因素中。 该观点学者认为，《行政处罚法》规定了处罚裁量因素有“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”。 而在相同的违法行为之下，“故意所表现出来的主观恶性对社会危害程度更大，而过失所表现出来的主观恶性对社会危害程度要小一些”。 因此，根据主观过错程度大小和社会危害程度高低确认处罚裁量比重，是一个较为完整、且有法律支持的裁量处罚程度的路径。
笔者认为，在量罚中区分故意和过失并作为行政机关的法定义务更符合立法精神。 首先 ，行政处罚的根本目的是“惩戒”与“教育”，与民法侵权责任偏重“补偿”有一定的区别。 因此，若行为人的主观过错程度较小，属于过失行为，惩戒力度可适当放宽； 如果行为人主观恶意较大，属于故意而为之，则应当加大惩戒的力度。 再者 ，虽然新《行政处罚法》并没有明确规定过失行为应当作为从轻或减轻处罚的考量因素，但不可否认的是有些领域的法条中明确规定了过失和故意适用不同程度的行政处罚。 如《中华人民共和国黑土地保护法》第32条第2款针对非法出售黑土的处罚。 再如《中华人民共和国消防法》第64条将过失引起火灾的行为予以拘留和罚款的行政处罚，而故意引起火灾的行为，则触犯刑法，适用刑事惩罚。 综上 ，若量罚中考量过失和故意不作为行政机关的法定义务，会使部分行政机关怠于行权，导致故意和过失主观状态的行为人一并适用统一处罚，最终 架空法律规定，造成处罚不公正。 实践中，各省的行政处罚裁量标准中不乏此类规定 。 《四川省环境行政处罚裁量标准》（2019年版）规定主观过错程度这一修正因素中，裁量因子为过失，修正系数为-1或-2，裁量因子为故意，修正系数为1或2。 《广西壮族自治区生态环境行政处罚裁量规则》（2023版）设定个性、共性和修正裁量基准，裁量因子的设定综合考虑了行为人的主观过错程度因素。 此 外，还规定了修正裁量基准，其中包括主观过错程度，其裁量等级数值从-2到2。 可见，行政机关在处罚中必须将行为人主观过错程度的大小纳入裁量范畴中，且应当作为行政机关的法定义务。
（三）一般法与特别法：“另有规定”的文本分析
经过上述的分析，可以明确的是新《行政处罚法》第33条第2款确定了“定罚需以主观过错为要件”、“主观过错包含过失和故意”以及“举证责任由行为人进行承担”的规则。 而此规定中还存在“但书”条款，即“法律、法规另有规定的，从其规定”。 笔者认为这里的“另有规定”可以从主观过错的“否定规定”、“举证责任的倒置”和“特别法关于主观过错的类型划分”三个方面进行分析。
1.主观过错的“否定规定”
主观过错的“否定规定”指在确定是否给予行政处罚时并不考虑行为人的主观过错。 例如，《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称“《道路交通安全法》”）第89条规定只要行人、乘车人、非机动车驾驶人违反交规，需要接受罚款或扣留非机动车的处罚。 此项规定并没有明确提及行为人需具备主观过错，同时在该法的总则当中也没有设定主观过错的要求。 所以，《道路交通安全法》就是其中一种“另外规定”，不考虑行为人是否具有主观过错。
2.举证责任的倒置
新《行政处罚法》第33条第2款中规定“当事人有证据足以证明没有过错的”才不予处罚，可见，法律中明确适用过错推定责任，即行为人如果认为自己无主观过错，则由其向行政机关提出并承担举证责任。
而在部门法当中，亦规定了需要行政机关承担举证责任的例外情况。 行为人有《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环境保护法》”）第63条第3款以及《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称“《水污染防治法》”）第83条第3款规定的“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的”等情形，举证责任都由行政机关承担。 因为让行为人自证其无“伪造数据”、无“逃避监管”等行为非常困难，若由环境部门提供证据，举证更符合常理、更简单。 类似规定在生态环境领域的法律法规中还有很多。 比 如，法条中出现“阻挠”“拒绝”“拒不改正”“弄虚作假”等用词，都需要生态环境部门承担举证责任。
除 此之外，司法实践中，法院基于行政机关未证明行为人主观过错而判决行政机关败诉的案例屡见不鲜。 在“贾涛诉柳河县环境保护局环境处罚决定案”中，法院认为虽然该场所没有达到防渗漏的标准，但行政机关未提供充足证据证明行为人主观上有私设暗管，通过渗井、渗坑等排放污染物的故意。 因此，行政机关适用《水污染防治法》第39条及83条的规定对其处罚11万元，与行为人违法行为的性质、情节不相当。 在“淄博海通建筑环保新材料公司诉淄博市生态环境局周村分局环保处罚案”中，法院认为环保局并没有进一步查清涉案煤焦油产生的时间、原因及责任主体，没有查清行为人是在处置过程中不慎泄漏还是为了逃避监管故意渗排，环保局提交的证据不能充分地证明涉案煤焦油是行为人为逃避监管故意排放的，因而，环保局所作行政处罚决定对行为人的违法认定，事实不清，证据不足。
可见，如果特别法当中明确规定行政部门需要承担举证行为人主观过错责任的，而行政部门举证事实不清、证据不足或者处罚与行为人主观过错程度不相符的，都应当不予处罚，或者从轻减轻处罚。
3.特别法关于主观过错的类型划分
上述文本已经阐明： 主观过错包括故意和过失两种情况，但存在“另外规定”。 根据各部门法规和地方规章中提及的例外情形，可以总结出特别法对于过错类型的两种划分。
第一类 是行为人做出违法行为必须是故意的主观状态，才予以行政处罚。 如《中华人民共和国森林法》第78条规定，明知是盗伐、滥伐等非法来源的林木仍然进行收购、加工、运输的，将处以罚款，可知行为人只有在故意状态下才进行处罚。
第二类 是行为人做出违法行为必须是过失的主观状态，才予以行政处罚。 例如，《医疗事故处理条 例》第2条规定，医疗事故必须是过失造成的事故。 《消防法》第64条规定过失引起火灾的将根据情节轻重予以不同数额的罚款。 但这些规定不意味着行为人在故意状态无须行政处罚，因为故意是比过失更恶劣的主观状态，所以主观过错为故意的行为人将适用较过失更重的行政处罚或适用刑事处罚 。
三、行政处罚中“主观过错”判断标准的内容重述
（一）“无主观过错”的实践判断标准
《行政处罚法》和《生态环境行政处罚办法》都未明确规定主观过错的判断标准和证明方法。 但在部分案例中，行政部门和司法机关已经能够综合多因素、应用多维度进行分析。 笔者根据检索出的213份案例样本进行案例分析、数据整合，总结出了以下六种判断无主观过错的标准（如图1）。
一是 意外事件，即由于不能抗拒或者不能预见的原因所引起的如安全生产事故、遭遇劫匪、第三人原因造成环境污染、生态破坏等。 例如，在污水处理厂超标排放水污染物案件中，如果污水处理厂能够证明其是第三人造成的、超出其处理能力引起的排放超标，应判定其不具有“主观过错”，不予处罚。
二是 不可抗力，即因不能预见、不能避免且不能克服的客观情况所导致的，包括自然灾害和社会变故，比如大地震、飓风、战争、疫情等。不可抗力实际是行为人对于事情的发生无法预见，当然也就不具有主观过错。例如，梧州市某砖厂受到疫情影响，未按排污许可证要求开展自行监测，存在不可抗力因素，不予处罚。
三是 行为人是否在自身注意能力的范围内履行注意义务。“注意能力”和“注意义务”的表述很少会直接出现在行政处罚决定书或是行政判决书中，他们通常采用“法定义务”“法定责任”“应当”“履行……义务”等词汇来描绘当事人的注意义务。此外，注意能力和注意责任不仅要考虑法定义务，更要结合行为人的性质、知识、资质综合判断、考量非法定义务。
四是 行为人是否是基于信赖利益而作出的行政行为。提前向生态环境部门报备、经过生态环境部门同意可以作为“无主观故意”的证据。例如某企业在定期对环境保护设施进行维护时，因其企业的特殊性无法停止生产导致污染物排放超标的，提前向生态环境部门报备并经过生态环境部门同意的，因其无主观过错应当不予处罚。
五是 行为人对事情的发生或问题的产生是否具备掌控能力。在行政处罚案件中，行为人对于问题的掌控能力往往程度、内容都有较大差异，需个案分析。同时，在行政处罚决定书或是行政判决书中也很少会出现“掌控能力”的表述，一般采用“责任能力”“对于……有处理能力”“可以及时处理”等表述。
六是 行为人是否做出反映问题、解决问题，配合执法的行为。如果行为人对于问题的产生和解决缺乏控制能力，但又积极采取措施尽可能向行政机关反映问题，推动问题解决并积极配合执法，则认为行为人已经尽到了合理义务，并不具有主观过错，不能苛求行为人承担责任。
（二）引入注意义务和注意能力等判断维度
1.生态环境领域中注意义务、注意能力概念辨析
注意义务和注意能力在判断行为人是否具有过错情形中具有重要的作用。通过引入注意义务和注意能力两个判断维度，行政机关可以根据具体案情、事实证据和相关法律法规来判断行为人注意能力的大小及是否履行了注意义务，进而推定主观上是否有过错，以决定是否对其实施行政处罚。
在生态环境领域，注意义务是指行为人对生态环境的保护负有的谨慎、小心和合理的注意责任，要求个体在其行为中采取适当的预防和注意措施，以避免造成生态环境的损害。注意义务包括法定义务和非法定义务，“法定义务又包含法律法规规定的注意义 务、行政协议约定的注意义务及行政授权、委托所产生的注意义务”。 其中，法律法规规定义务是注意义务最重要的依据。 比如《环境保护法》第42条第1款规定，排放污染物的企业事业单位，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水等对环境的污染和危害。 《排污许可管理条例》第17条规定，行为人的注意义务包括： 排污单位遵守排污标准、有效期限、范围，建设符合要求的污染防治设施，建立环境管理制度，严格控制污染物排放。
注意能力指行为人在采取行动或做出决策时应具备的一种认知状态，是确定行政处罚主观过错责任的重要依据。 在生态环境领域，对于个体而言，注意能力通常会受到知识水平、工作经验、年龄或所在岗位等因素的影响。 对于法人、组织而言，注意能力会受到法人、组织的性质、规模、成立时间及员工中的专业人员比例等因素的影响。
2.注意能力、注意义务的综合应用
注意能力和注意义务相辅相成，行为人的日常习惯、知识水平的不同，将影响非法定注意义务的大小。 概言之，对于不同的行为人，非法定注意义务不能一概而论，而应结合其注意能力综合确定。
笔者认为，可以引入行为人标准，对行为人的注意义务判定采用个案式分析的方法，分为“一般人”“能力低于一般人”“能力高于一般人”三个梯度。 如果行为人为一般人，其注意义务是结合其自身知识水平恰当从事。 如果行为人能力低于一般人，则其注意义务应当是在事情开始前就拒绝从事该事项。 比如，某企业不具备较高的环境管理能力，却依旧生产该商品，此时该企业违背了注意义务，应予以行政处罚。 如果行为人“能力高于一般人”，则应结合行为人知识水平、资格资质、从事该领域事项的能力等因素进行综合判断。 例如，深圳某污水处理厂超标排污一案中，污水处理厂作为专门从事污水处理的企业，应具备污水处理工艺、水质监测和控制、设备的运行和维护的注意能力，但根据进出库记录显示，药剂使用未安排专人登记管理，违反了《危险化学品安全管理条例》规定的危险化学品须由专人负责管理要求。 因此，污水处理厂作为有处理污水经验和能力的行为人，有较高注意能力，也应承担等额的较高的注意义务。
（三）基于信赖利益判定行为人的主观过错
1.信赖利益保护原则的内涵及运用
行政相对人在行政关系中产生对行政主体的信任，这种信任衍生出的信赖利益被视为合法正当权益，行政主体对此权益的重视与保护，即信赖利益保护原则。 2004年颁布的《中华人民共和国行政许可法》第一次把其法律明确化。 但作为贯穿行政法的重要原则，《行政处罚法》并没有明确提出信赖利益保护原则，只在规范性文件《税务行政处罚裁量权行使规则》中提及“信赖利益”的概念。
但在行政处罚诉讼中，如“合肥某家具公司诉环保局处罚案”和“浩浤（中国）茶海文化公司诉湄潭县林业局处罚案”，都明确说明了生态环境部门事先同意的行为，事后不能给予行政处罚，本质上是信赖利益保护原则的运用。
2.信赖利益判定行为人主观过错的具体路径
在司法判决书中，信赖利益往往只在判决理由中一句话带过，但事实上判断行为人是否对行政机关产生信赖，需要对行政机关授权行为是否合理、行为人从事的行为是否超越行政机关的批准范围、行为人从事此项行为的持续性等多个因素进行判断。
在“秦皇岛市春刚水产养殖公司诉市生态环境局行政处罚案”中，养殖公司虽是2013年设立，但在2004年该养殖公司法定代表人的父亲就与山海关区规划和国土资源局签订《协议书》，承诺将其土地作为养殖基地。 在养殖场成立的多年中，行政机关未对此类入海排污口进行过备案，也不掌握具体的备案程序、备案流程。 同时，行政机关也承认对排污口设置的监督管理存在薄弱环节，行政执法不到位。 综上，行为人基于其是政府批准成立，建立养殖场多年未有相关部门进行监管、未要求其办理相关环保手续，产生了一定的信赖利益。 在此情况下，行为人对于排污口常年入海的行为并不具有主观过错。 因此，法院认为行政机关应当告知行为人完善环保手续的步骤，并给予一定的期限整改污水排放问题，而不应该直接进行行政处罚。
因此，可以总结出基于信赖利益判定行为人主观过错的具体路径是：行政机关对行为人的行为事先予以授权、批准或长期默许，这时行为人是基于对行政机关公权力产生了信赖利益而作出行政行为，其并不归责于行为人的主观过错，因此不予处罚。
（四）结合行为人对结果的掌控力进行综合考量
行为人对结果的掌控力可以从三个维度进行考量：行为人对事情发生的掌控力、行为人解决问题的能力及行为人对于执法的配合度。
1.对事情发生的掌控力
对事情的发生具有掌控力是指行为人能够控制或操纵某些事情的发生。在生态环境领域中，主要包括：废物、废水的处理能力，生产经营管理的能力，环境检测和风险预防的能力等。
但是一些企业不注意对污染防治设施进行检查维护，在面临环保执法时，常常以污染防治设施未运行系故障所致，其不具有主观过错等理由进行辩解，主张减轻或者不予处罚。在“温州某印刷公司诉龙港市综合行政执法局、温州市生态环境局罚款案”中，行为人主张设备未运行系内部灯泡爆裂、电器短路所致，其不存在主观过错为由主张应不予处罚，但法院认为确保污染防治设施正常运行本身就属于企业的法定义务，企业完全可以采取定期检查防治设备、对有安全隐患的防治设备进行检修等措施，使生产过程中设备正常运行。所以这类情况并不可以归结为行为人对事情的发生没有掌控力。
2.解决问题的能力
如果行为人因自身能力不足而未采取解决措施，或事后已采取解决措施，而且解决措施足以阻止行政不法行为的恶化，则认定为行为人不具有主观过错。判断解决措施是否能避免行政不法行为恶化，并不从实际产生的效果出发，而是要根据解决行为的预期后果，结合“行为人标准”进行判断。若通常情况下预计后果是不法行为得到阻止，但实际效果与此相反，则可以认定为行为人不具备解决问题的能力，此时，应当认为行为人无过错。
此项判断标准在新《行政处罚法》修订前，就在行政处罚实践中有所运用。例如，在“重庆市万州区生态环境局对富腚康养殖公司行政处罚决定”中，行政机关认为：该区域8月份多次停电，造成了污染防治设施未正常运行，富腚康养殖公司对粪污外溢意外事件的发生并不具备掌控力。但是，富腚康养殖公司作为有丰富的养殖经验的企业，有修建应急处理设施的能力，公司猪粪污收集池搅拌器和潜水泵于2023年7月25日故障，于7月31日修复，但8月1日现场检查时还未投入使用。虽然设备故障非人为主观故意，但修复后没有立即投入使用，即具备解决问题的能力，而怠于采取措施，认定为故意不正常运行污染防治设施行为，予以行政处罚。因此，行为人有解决问题的能力，但却不采取措施阻止行政不法行为的恶化，主观状态是故意，应当予以处罚。
3.执法配合度
行为人对执法配合可根据时间顺序分为三类： 第一类 是前期配合实行环保机关提出的生态保护措施。如《四川省环境保护条例》第81条第4款明确规定：未落实环评文件所提出的污染防治措施应负法律责任。
第二类 是现场执法配合，即配合行政机关现场检查的行为。在《水污染防治法》第81条、《中华人民共和国大气污染防治法》第98条、《中华人民共和国土壤污染防治法》第93条等法规中都规定了拒绝、阻挠行政机关现场检查或弄虚作假情形应当处罚。在实践中，现场执法配合程度反映了行为人对行政不法行为的改正态度，也作为主观过错的重要考量因素。在“梦达驰汽车系统公司诉环保局行政处罚案”中，行政机关到达现场进行调查、执法工作时，行为人以公司管理规定为由，予以拒绝。在公安民警介入的情况下，仍不配合检查。法院认为此行为已构成拒绝执法检查，主观过错较大，行政机关应当予以处罚。
第三类 是事后积极配合调查。配合环保部门事后调查取证是查明案件事实的重要步骤，也是行为人的法定义务。在调查取证的过程中，行政机关应具备执法资格，同时应当告知行为人配合调查的义务和申请回避的权利。行为人无理由不配合调查的，应当认定为有主观过错。
值得强调的是，只有行为人对上述三种情况的执法活动配合度都较高，才可认为无主观过错。
需要明确的是，上述三者是“并且”关系，行政机关需要按照顺序逐步进行判断，只有同时满足三个条件，即行为人对事情发生不具有掌控力、对事情解决不具有能力、积极配合执法，才可以判定为行为人对结果的掌控力较弱，不具有主观过错，不予行政处罚。如果只满足其中一个条件，则不可以认定为当事人无主观过错，只能作为从轻或减轻处罚的条件之一 。
结语：审慎对待行政处罚中的“主观过错”
随着依法治国的深入，国家对政府的执法方式和执法水平都提出了更高的要求，公民对公平、正义和权利的保障也有更强的期待。 “主观过错”条款正是在此种形势下应运而生的。 “主观过错”被理解为定罚的要件，意味着此后所有的行政处罚行为都必须具有主观过错，这也是我国对于过去客观归责的一大突破。 当然，法治的发展需要循序渐进。 现行的“主观过错”条款也存在理论与实践发展不同步的困境，主观过错的判断标准一直是学术界和实务界讨论的焦点。
从未来的视角看，逐步完善将是“主观过错”条款的必经之路。 在法律法规完善方面，主观过错判断标准的确定、“另外规定”的明晰等也将为行政处罚处理提供更完备的法律支持。 在司法审判方面，法院在把握个案事实差异的同时，审判标准要统一，避免同案不同判的现象出现。 在政府执法方面，行政机关应更加审慎对待行政处罚中的“主观过错”，在审查判断当事人提交的证据材料时，无论是否采信，在处罚决定书中都要充分说明理由： 一是做到文书说理充分，体现以事实为根据、以法律为准绳； 二是通过规范行政法律文书，向行为人和社会公众宣传普及行政处罚法律法规知识； 三是更好地接受社会公众监督。 不可否认，“主观过错”条款的完善和优化是确保行政处罚制度健康运作的关键，各方需要共同努力，促使法治在行政领域更为全面、稳健地发展。
