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1920年的直皖战争结束后，北洋政府面临着惩办祸首、收束军事等急需解决的问题，同时还需要解决内阁、和会、国会、外交等一系列的难题。
在惩办祸首问题上，徐世昌和直系的意见产生了很大的分歧。
1、徐世昌的图谋
徐世昌在段氏倒台后，对自己的权力抱有美好的幻想，认为“太上政府”既倒，他以北洋派元老的资格就可以成为北洋派的唯一领袖，因此希望直奉军不进北京城，关于战后解决时局的一切问题均由曹、张等提出具体意见，交他统一处理。他对段主张“不为己甚”，认为“段有三造共和之功和参战增高国际地位之劳”，“即大有殊勋于国民，朝野属望綦段”，当更在“取消惩办”之列。
只要解除其一切职权，使段今后无权无勇，就不妨听其自由安居，且应予以相当的优遇。他还特别声明：“芝泉由我一人保险，如有伤之者，我愿以全家相保。”
至于皖系和安福系分子，除极少数祸首外，徐世昌主张“概不株连”，“概予免究”。
他这样做的最大目的是想直奉两系保持平衡力量，同时允许各省皖系势力保持原有地盘、地位，造成北洋派“鼎足而三，共戴一尊”的新局势，使他成为一个有职有权的总统。
徐世昌的宽大主张颇得张作霖的赞同，奉张和皖系本没有什么血海深仇，不必赶尽杀绝，而且皖系的失败，也给了张作霖一个收集皖系残余、壮大自己力量的机会，因此他的态度非常缓和。
曹锟主张惩办一切与事变有关的皖系政客和安福系分子，不过他为了保持和奉系的友好，尽可能迁就张作霖。因此，在惩办祸首问题上，只有吴佩孚最力。他主张彻底肃清安福分子，查抄祸首的财产充作善后经费，解散安福国会，幽禁段祺瑞于汤山。
2、吴佩孚严惩安福祸首的主张
1920年7月23日，吴佩孚致电北京步军统领王怀庆要求严惩安福祸首。
电文称：
“段氏窃柄，视元首为傀儡者三次矣。以国家为一家之私产，引狼入室，丧尽国权。…非将奸党歼除不可。”
并拟六项歼除办法请王向徐世昌陈述：
(1)边防督办官制取消，边防军解散；(2)西北筹边使制取消，西北军解散；(3)段合肥安置汤山，候国民公决；(4)徐树铮、曾毓隽、朱深、李思浩、丁士源五人，拿交法庭审办；(5)国会停会；(6)安福祸首王揖唐及该系议员追交证书，永褫公权。
徐世昌并没有满足吴氏所请，第二天只准免财政总长李思浩、司法总长朱深、交通总长曾毓隽职。
27日，吴进一步提出一份惩办祸首14人名单。吴认为曹汝霖、陆宗舆二人在段内阁时从事外交，“举借日款17986万元”；出卖我山东主权；为皖系支付了高达“八百万元的军费”，是当然的祸首，因此将这两个卖国贼首开于惩办祸首名单中。但徐世昌与曹、陆关系非同一般，接吴条陈后，“答应不能全允”。并说“此次乱事，二人实无参与的确据”，所以“亲笔划去曹、陆二人的名字”。
使这两个卖国贼逃脱了应得的惩罚。
江苏督军李纯也电请将安福系党魁王揖唐列为祸首之一，鄂督王占元要求把吴光新列进祸首名单一并惩办。对此，徐世昌以此二人均不在京，没有直接参加战争为由，拟另案办理。
7月29日，在吴佩孚的强烈要求下，北洋政府下令通缉祸首：
国家大法，所以范围庶类，缅规干纪，邦有常刑。此次徐树铮等称兵畿辅，贻害闾阎。推原祸始，特因所属西北边防军队，有令交陆军部接收办理，始而蓄意把持，抗不交出，继而煽动军队，遽启兵端，甚至胁迫建威上将军段祺瑞，别立定国军名义，擅调队伍，占用军地军械，逾越法轨，咨逞私图。曾毓隽、段芝贵等，互结党援，同恶相济，或参预密谋，躬亲兵事；或多方勾结，图拢公安，并有滥用职权，侵挪国帑情事，自非从严惩办，何以伸国法而昭炯戒？徐树铮、曾毓隽、段芝贵、丁士源、朱深、王郅隆、梁鸿志、姚震、李思浩、姚国桢等，着分别褫夺官职勋位勋章，由步军统领京师警察厅一体严缉，各获依法讯办。
8月4日，徐世昌下令解散安福俱乐部，不承认安福系为政党而认定是一个构乱机关。但又声明：
“除已有明令拿办诸人外，其余该部党员，苟非确有附乱证据者，概予免究。其各省区设有该部支部者，一律解散。”
这道命令引起了曹锟、吴佩孚和长江三督的严重不满。吴佩孚为了将“逆党永绝根株”，使“百僚守度”，再致书徐世昌：
安福贼党之祸国殃民，实属罪大恶极，种种罪状，罄竹难书…今幸天佑其衷，群贼畏罪潜逃，虽经明令严缉，过案者尚属寥寥。此种元凶大憝，如无一日逮捕依法严惩，何以正国法而警将来。…总期除恶务尽，免致恢复。
他应曹、张邀请赴京，提出“铲除祸根”为解决时局第一要义，再开“三十余人祸首名单”，务求“一网打尽”。在此情况下，徐世昌才又于7日补发两道命令，除通缉王揖唐外，还以“附乱有据”的罪名，通缉安福议员方枢、光云锦、康士铎、郑万瞻、臧荫松、张宣6人。
然而，此时所通缉的人员均已逃匿一空。在通组的10大祸首中，除李思浩单独逃往苏俄道胜银行外，其他9人全部躲到东交民巷日本军营内，日本公使馆也坦然承认收容了他们。中国政府多次与日使交涉，要求立即引渡祸首归案，绝不让各犯逃走，或迁移他处藏匿。
然而，日本公使对中国的照会却漠然视之，并公然帮助徐树铮逃往上海。而且当藏匿在日人所设扶桑馆内的光云锦被警察查明捕去后，日本公使竟提出中国警察不应侵犯日本商人的所谓抗议。
在徐世昌及张作霖多方阻挠，日本帝国主义庇护与捣乱的情况下，被通缉的祸首中，除方枢、光云锦、臧荫松三人被捕获外，余皆脱出网罟，逍遥法外，“北洋政府率未能弋获也”。通缉令成了一纸空文。
3、皖系势力的遣散
关于收束军事和处置皖系残余势力的问题，引起了直奉两系的更大矛盾。徐世昌本打算在边防军溃败后大举裁兵，以减轻财政负担，但是直奉两系却争先恐后地抢夺吸收边防军第一、第三两师的残兵败将，用以扩张自己的实力。奉军首先在小站勒令龙济光所部新振武军缴械遣散，随后又将西北军宋子扬旅移驻通县，改编为奉军。
直军也将第九、第十五两师接收，改派陆锦为第九师师长，齐宝善代理第十五师师长。后宋旅在通县哗变，第十五师在保定哗变，均被解散。
8月7日，边防军第一师师长曲同丰、第三师师长陈文运、第九师师长魏宗瀚、第十五师师长刘询、谦盛将军张树元等都受到免职查办的处分。第十三师师长李进才也被免职，但未受处分，师长一职改由王怀庆兼任。驻洛阳西北边防军宋邦翰、张鼎勋两部被吴佩孚派兵勒令解散，驻张家口的边防军也被王廷桢派兵解散。
至此，边防军除驻库伦的褚其祥一旅因为远在边地独获保全外，其他均被收编或解散。
直皖战争前，被称为皖系或附庸于皖系的各省军人有山东田中玉、安徽倪嗣冲、浙江卢永祥、福建李厚基、山西阎锡山、陕西陈树藩、刘镇华、甘肃张广建等。
阎锡山曾出兵娘子关，刘镇华出兵潼关企图策应边防军作战，由于战争迅速结束，二人悄悄收兵退回原防。
山东田中玉不是一个色彩鲜明的皖系军人，在直皖战争时曾劝阻马良出兵，所以直系对他尚无恶感，地位得以保全。
陈树藩鉴于靠山已倒，企图与陕西民军弃怨讲和并放出被他所俘获的民军司令胡景翼，但此举并没有得到胡的谅解，民军仍与他为敌。
张广建久为甘肃人民所切齿，而且宁夏护军使马福祥等西北军人也宣布与之脱离关系，陷于孤立。12月31日，北洋政府借口他违法种烟将其撤换，调绥远都统、第一师师长蔡成勋为甘肃督军。
浙江卢永祥拥有北洋军第四、第十两师，兵力雄厚，因此其地位得以维持不动。福建督军李厚基则北与浙江打成一片，南与粤军陈炯明订有停战条约，直系对他也只能置而不问。由此，上海和浙江成为皖系保存下来的最大据点。
安徽督军倪嗣冲是皖系著名的死硬派，此时病势沉重，在北戴河养病未归，因此，安徽成了战后直奉争夺地盘的中心。张作霖抢先保荐张勋督皖，因曹、吴抵制作罢。苏督李纯为获徐、海地盘，保荐这一地区镇守使张文生督皖，将其推出徐海地区。北洋政府用他项利益交换张作霖的同意，于9月16日发表命令，派张文生继任安徽督军，并提升李纯兼任长江巡阅使。
4、组阁问题的较量
在中枢权力内阁问题上，徐世昌与直奉两系的意见也有分歧。
徐世昌企图用自己的老朋友周树模组阁，但遭到曹、张的一致反对。曹锟认为：
“吾辈今日之战，牺牲许多生命，是为国争人格，并非为官僚造机会。”
张作霖则说：
“与其用周氏组阁，何如使翼青（靳云鹏)复职，俾各方面均易融治。”
因此，张作霖建议仍请他的儿女亲家靳云鹏复职。而曹锟希望亲直的北洋老将王士珍组阁，认为王氏素无党派，同各方关系融治，南北统一的局面可以告成。
7月29日，张作霖、曹锟、李纯及各省军人所派代表齐集天津，举行会议，决定了三个问题：
(1)解散安福国会；(2)请靳复职；(3)取消上海和会。
8月7日，徐世昌又召集曹锟、张作霖、萨镇冰、田文烈、张怀芝等召开联席会议。在会上，徐世昌急于成立正式政府，以便发号施令；张作霖坚持先行组阁，以便将自己的势力早日伸入中央，箝制吴佩孚干政。
因为在此之前，吴佩孚主张先谋统一，而后组阁；在正式内阁未成立前，一切措施黜陟，均归军政范围，由国民大会解决。国民大会采取“国民自决”的原则，由全国各地选出代表，齐集天津或上海，成立开会，所有纷争，均由国民公决。
8月1日，吴曾通电全国发表了召开国民大会的主张。这个通电的发表，引起全国不少团体的纷纷响应，各省旅京绅商联合成立“国民大会促成会”，上海成立“国民大会策进会”，武昌十四团体通电请北洋政府速按吴将军所拟办法，迅令各省区先行召集国民大会，“以符民本主旨”等等。
但这个电报也立刻引起了徐世昌、靳云鹏、张作霖以及曹锟的反对。靳云鹏悻悻地说：“召开国民大会，简直是要革我们的命！”
曹辊通电声明：“吴佩孚所发东电，未得同意，应予撤回。”国民大会在张作霖等人的强烈反对下胎死腹中。
8月9日，徐世昌迫不得已特任靳云鹏为国务总理。11日，靳内阁组成：外交颜惠庆、内务张志潭、财政周自齐、陆军靳自兼、海军萨镇冰、司法董康、教育范源濂、农商王乃斌、交通叶恭绰。在内阁成员中，除张属直系外，王、周、叶倾向奉系，故内阁奉系色彩浓厚。
靳云鹏之所以能够第二次组阁，其原因是：
靳坚决反对皖系中的徐树铮派，他是张作霖的儿女亲家，曹锟的换贴兄弟，吴佩孚的恩师，能使各方面都可勉强通过的得天独厚的内阁总理人选。同时靳也得到了外交团的支持，因此，在王士珍表示不愿出山、周树模“绝对不就”的情况下，阁揆人选，就“非靳莫属”了。
5、地盘的争夺
关于上海和会问题，徐世昌于8月4日派李纯继任北方议和总代表，军政府表示热烈欢迎。但此时广东发生了粤桂战争，上海和会已经无足轻重，所以李纯不肯接受总代表一职。靳云鹏也主张“不议而和”，改南北和会为统一会议，在天津开会。但因桂系忙于军事部署，这个计划没有实现。
在国会问题上，北方各方也展开了激烈的争论。吴佩孚认为，安福国会产自非法，现在安福系既倒，安福国会应予解散，此乃理所当然，因此吴成为主张解散安福国会的最力者。
他通电阐明了解散安福国会的理由：
(1)新国会组织的身份不健全，民意与法律二层都说不过去；(2)南北统一有新旧国会同时解散之约；(3)新国会几乎完全是安福分子，而安福部之罪恶昭著，则新国会当然不能存在。
吴佩孚铲除安福国会的主张遭到徐世昌的极力反对。徐世昌是新国会选出的大总统，如果明令解散新国会，其本身的“法律地位”立即动摇。徐决不想成为“段祺瑞第二”，所以只同意解散安福俱乐部而断难同意解散由该部组成的国会。他以新国会任期已满，人员已星散，提出让其自行消亡，而不用明令去其名。保留其名，可作“取消南方旧国会之交换条件”。
在南北军人、各方政客中，对国会问题也意见纷纭。他们或主张取消国会，以国民大会取代之；或主张新旧国会两消，按旧约法选举新国会（即新新国会）。在这个问题上，张作霖不发表意见，靳云鹏也表示无可无不可。最终经徐、靳、曹、张会谈，决定听其自然休会，北洋政府做了“断不解散之决议”。
8月30日，安福国会宣布闭会。
在总统问题上，曹张二人认为维护徐世昌对他们是有利的，只有吴佩孚的态度有所不同。吴所主张的国民大会，其目的就是要通过国民大会的形式，解散安福国会，否认徐世昌的总统地位，然后与南方组织统一政府。
因为南方护法始终以取消北洋政府，另建民国政府为目的的。但在曹锟于8月16日的说服下，吴从此对总统问题绝口不谈。
在政治分赃和争夺地盘问题上，曹张二人在京每天忙于此事。
张作霖想把热河、察哈尔、绥远三个特别区都纳入他的势力范围内，并且还有“问鼎中原”的野心，这与直系的利益必然要发生冲突。
为了满足曹张政治分赃和地盘划分，8月底到9月初，徐世昌通过张志潭、叶恭绰、吴芨孙等的斡旋和多次的交易，签订了一项密约：
(1)以后国家大计，须先征求曹、张同意而后施行；(2)东三省以及直鲁豫巡阅使范围内，用人行政，政府予曹张以方便，不能有所干涉；(3)总统地位，由曹张竭力维持，曹汝霖、陆宗舆亦由曹、张负责保全其面子；(4)靳内阁如有为难之处，曹、张予以援助；(5)各省如有不服从中央命令，曹张有劝告之责；(6)段祺瑞生命财产，曹、张予以保全。
此外，对曹张在全国的地盘，中央亦采取“不偏不倚”、“平均分配”的均势政策。
直奉两系达成的分赃协定规定：
(1)撤销川、粤、湘、赣四省经略使，改使曹锟为直、鲁、豫三省巡阅使(8月20日发表)，吴佩孚为三省巡阅副使(9月2日发表)；(2)升任李纯为长江巡阅使，派张文生暂署安徽督军(9月16日发表)，随后又改长江巡阅使为苏、皖、赣巡阅使，仍以李纯担任，加派齐燮元为副使(10月2日发表)；(3)王廷祯调任祯威将军，改任张景惠为察哈尔都统兼第十六师师长(9月21日发表)；(4)直军各旅长一律提升为师长，阎相文继范国璋之后为第二十师师长(10月3日发表)，王承斌、张福来、萧耀南、曹鍈为第二十三、二十四、二十五、二十六师师长，并提升王用中、董政国、彭寿莘、孙岳为第十二、十三、十四、十五混成旅旅长(10月17日发表)；（5)张作霖晋授镇威上将军，李纯晋授英威上将军，靳云鹏、王占元、赵倜、陈光远均晋授陆军上将，吴佩孚、王承斌均授勋二位(10月10日发表)。
曹锟因无可再加，由徐世昌“特令嘉奖，以彰功绩”。
6、张作霖觊觎长江的野心
密约和分赃协定表明，战后北方的局势发生了改变，北洋政府由一个太上皇（段祺瑞）变成了两个太上皇，一个是张作霖，一个是曹锟。
曹、张二人有决策军国大计的特权，任何一件事，曹锟点了头，张作霖不点头，事情就办不通，而曹、张之间代表直奉两系的利益，很多问题并不协调，使做“小媳妇”的北洋政府大总统徐世昌难以适从。
在地方上，直奉两系也展开了争夺地盘和安插亲信做各省督军、省长的激烈斗争。
在皖督与苏皖赣巡阅使问题上，本来北洋政府在1920年9月6日已任张文生督皖、李纯为长江巡阅使（后改为苏、皖、赣巡阅使)，但李纯于10月11日突然“自戕”，张作霖乘机再保荐张勋为苏皖赣巡阅使兼领苏督，以便奉系势力伸入大江南北，对抗并威胁直系势力。但“直系窥破此点，力加破坏”。曹、吴力荐亲直的王士珍出任苏皖赣巡阅使。12月3日，徐世昌下达任命令。王因地方反对激烈，声明决不就职。
有鉴于此，吴佩孚暗使名流政客张一鹰在其组织的自治联合会上讲演，以“如再加一巡阅使，三省人民之负担，实不能堪。…此一职使三省为政争之旋涡”为由，反对中央设苏皖赣巡阅使。
在此情况下，1921年1月7日，徐世昌下令“苏皖赣巡阅使一缺著即裁撤”。
张作霖在保荐张勋任苏皖赣巡阅使的目的不能达到后，退而求其次，力荐其为苏督，为此，张作霖表示自己“愿任苏督而已，奉督让与张勋”。但张勋名声实在太臭，各方反对甚力。
10月15日，苏督一缺被吴佩孚向北洋军政府推荐的属于直系的师长齐燮元所得，使张作霖问鼎中原、走马长江的野心受挫。
7、直奉矛盾的扩大
张作霖深入长江的野心失败后，加紧实现其“大满蒙主义”，争夺西北地盘。
1921年3月14日，外蒙活佛绷楚克拉布丹及郡王希尔达木丹等，勾结白俄匪军进犯库伦，在日本嗾使和军火支持下宣布“独立”。5月30日，奉张自告奋勇“征蒙”、“援库”，从而获得“征蒙”全权，北洋政府令其“兼任蒙疆经略使，节制热察绥三特区”。
北洋宿将、热河都统姜桂题坚决抵制张作霖派兵经热河入蒙，顺手得热河地盘的阴谋。姜在全热河地区施行临时戒严令，所部毅军全军处于战备状态，以武力遏止奉军入境，双方形成僵局。时河南督军赵倜有求于张作霖，张则以劝说姜桂题让位为交换条件。
姜在河南产业甚多，全靠其旧部赵氏兄弟保护。所以，经赵的说合，姜才“无恋栈之想”，让出热河地盘。
7月1日，奉军第二十八师汲金纯由锦州出发开往热河。9月11日，徐世昌“特派昭武上将军管理将军府事务，毅军军统姜桂题为陆军检阅使，着即来京供职”，“任命汲金纯为热河都统”。
陕西地盘也是直奉两系争夺的焦点。陕督陈树藩在陕5年，罪恶昭著，陕人早有驱陈之心。天津会议提出易陕督问题，直系推举王承斌或蔡成勋，奉则以许兰洲督陕相抵。王占元则力荐直系第二十师师长阎相文督陕，一方面讨好吴佩孚，另一方面又可减少鄂省客军供应之繁。
1921年5月25日，北洋政府任命阎相文“代陈树藩为陕督，刘镇华为省长”，内调陈为“祥威将军”。
直奉矛盾的不断扩大，使徐、靳深感不安，如果不加以调整，很可能就会兵戎相见。同时，北洋政府也存在着许多亟待解决的事情。
然而，徐世昌、靳云鹏如果得不到曹、张点头同意，对任何问题都不敢放手进行。为此，很有必要召开一次巨头会议。
靳云鹏吩咐京汉、京奉两路局开出专车，分赴保定、沈阳两地迎接曹、张二人到北京举行会议，以便统一步骤，决定施行。尽管靳迫切要求召开这样一个会议，但是曹张两人知道到北京逼不出军饷，并且害怕讨论裁兵问题，因此认为没有召开会议的必要。
后来在靳的再三邀请下，张曹才到达天津，并主张在天津开会。鄂督王占元也在被邀请之列，而吴佩孚却被排斥于会议之外。
（正文完）
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