1962年，毛主席评价罗荣桓道：“用了一个罗荣桓，山东这盘棋就活了；山东这盘棋活了，全国这盘棋就活了。”可是对中国革命作用如此之大的罗荣桓，为何长期居东北解放军的副职？
罗荣桓是1939年3月，率八路军115师师部和主力一部去的山东。1943年3月，他已是山东党政军的绝对一把手，身兼山东军区司令、政委，115师政委、代师长山东分局书记等数项要职。
山东根据地的发展壮大不是罗荣桓一人之功，但他绝对是功劳最大、最关键的领导人物。抗战结束时，山东根据地的各方面实力，位列我党领导的7大根据地之首。其余6大根据地分别是陕甘宁、晋察冀、华中、晋冀鲁豫、晋绥和华南。
山东根据地是7大根据地中最特殊的一个，它是唯一以省为核心建立起的根据地；其余6大根据地都是在多省交界处成立和发展起来的。
山东根据地以山东（津浦线以东）为主，兼有河北南部沿海地区和江苏东北沿海地区。山东根据地的面积不大，但人口密度是7大根据地最高的，127个县、12.5万平方公里，人口有2800万。虽说其他根据地的控制面积和人口比山东多，但山东根据地十分紧凑，各区联系也相当便利，管理起来成本更小，能调用的人力物力也更多。
而且山东根据地物产丰富，如粮食、木材、、黄金产量、钢铁产量和煤炭等，这些都是支撑我军快速发展装备的重要保障。
战争年代最重要的是什么？当然是军队，山东根据地的主力部队就27万，比不过晋察冀、华中、晋冀鲁豫——依次是32万、30万、30万，但是在主力、地方、民兵和自卫队的比例构成上，山东根据地是最牢固的。山东根据地有民兵50万、自卫队150万，其他根据地的数量远不及它。
这也就意味着，山东根据地的预备队人数众多，只要武器粮食充足，随时能拉出一支上百万人的部队；山东根据地的主力部队数量，之所以比不过其他根据地，那是考虑到战斗力和良性发展问题。
而这一切都跟罗荣桓有莫大的关系。
在收到中央“力争东北，控制东北热河、察哈尔，向北发展、向南防御”的部署后，山东根据地火速向东北输送部队。首批10万余名进入东北的军政人员，从山东根据地走出的占6万，是我军进军东北的绝对主力。
除6万正规部队外，山东根据地后续还派往东北20个基干团，约3万人。
如果把我军前往东北的群体比作一个公司，那山东根据地就是绝对的大股东，罗荣桓就是最大股东的代言人。后来东北野战军和四野，许多部队都能看出有山东根据地和罗荣桓的影子。
那罗荣桓为什么在东北长期担任副职，长期连一个方面的主官都没当过？其实两者并无直接关系。如果谁势力强，谁就一定上位的话，势必会乱了套。
中央部署东北时，派出20余名中央委员——占七大中央委员总数的四分之一，前去东北，加强东北接下来的核心领导力量。罗荣桓是其中之一，而且只是中央委员；此去还有彭真、陈云、高岗、张闻天四位政治局委员。
进军东北后，罗荣桓先后任东北人民自治军第二政委、东北民主联军副政委、东北局副书记、东北解放军副政委、东北军区第一副政委等副职。他担任东北野战军政委这一正职时，已是1948年8月。
党政系统，罗荣桓一直是副书记；军队系统，直到彭真离开，他才是第一副政委，政委由101兼。
罗荣桓担任正职的时间，是跟东北军区和东北野战军的分开同步的。101担任东北军区司令兼政委、东北野战军司令；罗荣桓担任东北军其第一副政委兼东北野战军政委。
罗荣桓资历不浅、贡献也不小，为什么会这样拖这么久才上位？主要是两个原因，一是形势，刚开始101跟彭真都有争吵，后来力往一处使，中央选择集权101，帮他树立绝对权威；二是罗荣桓的个人原因——身体有问题，大概也是最主要的原因。
1943年3月，罗荣桓当时不知有什么病在身，而且越来越严重了，遂致电中央请求休息，不担任山东党政军一元化的领导人。毛主席、朱德回电：“你的病如果还不是很严重，暂时很难休息。”
罗荣桓见状，便没再提休养一事，一边挑起千斤重担的工作，一边进行简单的治疗。进军东北后不久，罗荣桓被送到平壤医院检查治疗。被发现是肾癌，医生建议他去苏联接受更先进的治疗。
罗荣桓不听坚持带病工作，后在中央半强制下才前往苏联。到1947年5月，收到丢失延安消息的他，不顾刚完成手术的病体，立即回国工作。以罗荣桓的身体情况，组织于情于理都不能给他加以正职的担子。
1948年8月14日，中央任命罗荣桓为东北野战军政委，一是看他恢复得不错，二是东北野战军急需一个专门处理部队政治、后勤工作的人。
