土地是发展之基、民生之本。我国实施严格的土地用途管制，任何组织或个人不得擅自改变土地用途。日前，密云法院依法审结一起因违规改变土地用途引发的确认合同无效案件，对违反法律强制规定的合同依法确认无效，为土地资源的合理开发和可持续利用提供有力司法保障。
某农业公司承包密云区某镇某村一片荒滩用于建造农业观光园，此后，该公司以储存农具为名在荒滩上修建了“管理用房”。2016年1月，该公司与李某签订《农庄（河套荒滩）转包协议书》及《补充协议》，约定该公司将承包的部分河套荒滩及地上“管理用房”转包给李某，用于种植、养殖、生态农业及综合开发，转包费用为140万元，其中土地承包费50万元，房屋使用费90万元。同时某农业公司继续负责“管理用房”的电力绿化等公共设施及物业管理。
合同签订后，李某对房屋进行了改建装修、购买家具家电、在院落中修建池塘亭子、栽种树木等。2019年2月，经双方协商，李某将前述房屋、土地、家具等以200万元价格整体回售给某农业公司。2020年7月，某镇政府发布清理违法建设的通知，案涉房屋被认定为违法建设，随后被依法强制拆除。
某农业公司主张，涉案房屋已被镇政府认定为违法建筑，李某与该公司之间的回售合同应当无效，李某需退还购房款。考虑到案涉房屋和土地系李某以140万元从公司处购得，李某应当退还房款差价60万元。双方协商未果，某农业公司诉至法院。
密云法院经审理认为，根据李某与某农业公司签订的《农庄（河套荒滩）转包协议书》及两份《补充协议》内容来看，合同中有大量关于“物业管理”“公共绿化”等表述，双方亦约定案涉房屋价值、李某每月缴纳物业费等内容，由此可以看出双方均明知签订有关合同的目的并非单纯农业种养殖及开发。而案涉房屋的建设未取得规划审批手续，改变了原有土地用途和性质，违反了土地管理法的强制性规定，故双方签订的《农庄（河套荒滩）转包协议书》及《补充协议》应属无效合同。李某将案涉房屋进行装修装饰、改扩建后回售给某农业公司，双方之间形成的合同关系亦属无效。民事法律行为无效后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还。双方返还义务互抵后，李某应当返还款项差额60万元。李某对判决结果表示不服，提出上诉，二审法院经审理后维持原判。
在我国，荒山、荒沟、荒丘、荒滩(“四荒”地)属于农村土地，国家鼓励和支持承包治理“四荒”地,防治水土流失,保护和改善生态环境,促进土地资源的合理开发和可持续利用。土地承包方必须遵守法律规定，未经依法批准不得将“四荒”地用于非农建设，亦不得给土地造成永久性损害。本案中，某农业公司在取得涉案荒滩的土地承包经营权后，擅自改变土地用途，在荒滩上修建名为“管理用房”、实为住宅的房屋，并以转包的名义对外出售。李某在取得土地和房屋后，又开展了装修装饰、改建扩建等一系列非农业建设。双方的行为均违反了我国关于土地承包的法律规定，更有悖于民法典绿色原则的精神，不仅导致荒滩保持水土、改善环境、维护生物多样性等生态功能的丧失，也不利于农业生产能力的提升和农村经济的发展。密云法院立足于承包土地用途保护以及土地可持续利用目的，认定双方签署的转包协议及回售合同均因违反法律强制性规定而无效，判决双方在互抵的情况下返还差额，对有效规范土地承包行为、引导土地资源合理利用具有积极意义。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第二条本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。
第三条国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。
第十八条承包方承担下列义务：
（一）维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设；
（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；
（三）法律、行政法规规定的其他义务。
第五十条第二款 承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，防止水土流失，保护生态环境。
《中华人民共和国水土保持法》
第三十四条国家鼓励和支持承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩,防治水土流失,保护和改善生态环境,促进土地资源的合理开发和可持续利用,并依法保护土地承包合同当事人的合法权益。
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