《史记 秦始皇本纪》：丞相绾等言：诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”始皇下其议於群臣，群臣皆以为便。
秦始皇二十六年（公元前221年），也就是刚刚统一天下的那一年，丞相王绾等人建议说：
各国诸候刚被消灭，燕、齐、荆地辽远，不在那里立王，就没有人来安定燕、齐、荆。请把皇帝的几个儿子立为王，希望得到皇帝的赞成。
秦始皇把王绾等人的建议交给群臣讨论，群臣都认为应该分封，只有廷尉李斯表示反对，李斯认为周朝之所以灭亡就是因为分封，秦始皇同意李斯的建议，否决了群臣的分封要求。
从这个记载能够看出，秦朝朝廷之上绝大多数人是支持分封的，只有李斯反对分封，而秦始皇的意见则与李斯相同，反对分封，赞成实行郡县制。
分封制与郡县制
尽管如此，分封与郡县之争始终没有停止。
秦始皇三十四年（公元前213年）发生了一件事，直接导致了焚书。
《史记 秦始皇本纪》：博士齐人淳于越进曰：臣闻殷周之王千馀岁，封子弟功臣，自为枝辅。今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉？事不师古而能长久者，非所闻也。
秦始皇在咸阳宫摆酒设宴，七十个博士敬酒祝寿，仆射周青臣起身歌颂秦始皇的功绩，秦始皇很高兴，此时，博士齐人淳于越进谏说：
我听说殷周称王天下一千多年，分封子弟和功臣，作为自己的辅助势力。现在陛下拥有天下，而子弟却是平民百姓，偶然出现田常、六卿一样的臣属，无人辅佐，靠什么来挽救呢？事情不效法古代而能长久不败的，我没有听到过。
秦始皇听了之后，没说什么，把他们的建议交下去讨论，李斯反对淳于越的建议，秦始皇则支持李斯的建议，最终讨论的结果就是焚书。
只有秦始皇与李斯赞同郡县制，其余大臣全部反对
此时已经是秦始皇统一天下的8年后，郡县制和三公九卿制已经实行了8年之久，但是像淳于越这样的人依然在劝说秦始皇实行分封，分封自己的子弟到各地为王，但秦始皇不同意。
淳于越最终的结局史书没有记载，让人奇怪的是：以淳于越这代表的秦国群臣为什么要建议秦始皇分封皇子为王？这样做对他们来说有什么好处？
其实这就是利益之利，实行分封制就意味着实行世袭世䘵制，对于群臣来说，自己现在当了官，分封制之下，子孙后代永远是官，而郡县制的官员任命是由皇帝决定的，是流官制度，是不世袭的，自己当了官，后代就不一定是官，除非得到皇帝的认可。
所以群臣才会拼命建议秦始皇实行分封制，只要开了这个头，后面就好办了，但秦始皇始终不愿意松口，这是群臣与皇帝之间的政治斗争，尽管群臣是大多数，但秦始皇的头脑很清醒，他不会同意分封的。
项羽自己也称王
这是当时的时代背景决定的，反对分封的只有两个人：李斯和秦始皇，除此之外，群臣也好，百姓也罢，绝大多数是支持分封，反对郡县的。
《史记 陈涉世家》：三老﹑豪杰皆曰：将军身被坚执锐，伐无道，诛暴秦，复立楚国之社稷，功宜为王。
陈胜、吴广起兵后，势力很快发展壮大，攻下了陈县，陈胜召集陈县当地掌管教化的三老和地方豪杰都来开会议事。与会的人都说：将军您身披铠甲，手执锐利的武器，讨伐无道昏君，诛灭暴虐的秦王朝，重新建立了楚国的政权，论功劳应该称王。
陈胜于是就自立为王，国号为张楚，意思是张大楚国，陈胜是楚国人。
这是原楚国陈县的基层官吏和豪强对分封的态度，他们一致要求陈胜称王，正好说到陈胜的心窝里去了，于是陈胜迅速就称了王，他压根就没想到过秦始皇已经发明了皇帝这个称号。
陈胜封吴广为假王，也就是代理王，率领各路将领攻打荥阳。
陈胜派武臣、陈馀、张耳等人攻打赵地，武臣攻下了邯郸，自立为赵王，陈胜很生气，又无能为力，只能承认既成事实。
陈胜吴广起义后，争相称王，六国复辟
武臣派韩广率军攻打燕地，攻下燕地后，当地豪强劝韩广自立为王，韩广同意了，是为燕王，武臣也没办法，只能承认既成事实。
陈胜派周市率军攻打魏地，拿下魏地后，周市拥立魏国公子魏咎为魏王，陈胜也同意了。
原齐国王族后裔田儋在狄县自立为齐王，击败陈胜的部将周市，又平定了齐地。
就这样，在起义之初，除韩国之外，楚国、赵国、燕国、魏国、齐国相继复辟称王，此时的秦国还没有灭亡。
对于东方六国人来说，不管是贵族还是百姓，他们最大的诉求其实就是复辟称王，恢复分封制，废除郡县制，回归战国晚期的政治制度。
陈胜被杀后，项梁则听从范增的意见，把楚国王族后裔熊心找出来，仍然让他当楚怀王，依然是打着的楚国的旗号，还是称王分封。
换句话说，秦始皇实行的郡县制其实是非常寂寞的，普天之下只有两个人支持郡县制，一个是李斯，另一个就是秦始皇。
郡县制太过超前
项梁被杀后，楚怀王一度想争权，让刘邦率军西进直捣关中，宋义则率领项羽等人北上救援赵国，刘邦当时是真的很想得到关中王的称号，所以他非常努力地在西进，一路过关斩将，第一个进入咸阳，灭亡了秦朝。
项羽在巨鹿之战中消灭秦军主力，又在新安坑杀了20万秦国降卒，进入关中后，由于曹无伤告密，差一点先发致人灭了刘邦，但最终由项羽实行分封天下。
这个时候的项羽能不分封吗？
根本不可能，六国已经复辟建国了，项羽分封不分封，这些诸侯国都存在了，项羽只能承认既成事实，顺水推舟实行分封，还能得到诸侯的支持，何乐而不为？
从项羽本人来说，他离不开那个时代的局限，在当时的大环境之下，只有秦始皇与李斯反对分封，其它几乎所有人都支持分封，项羽自然也不例外。
但是，项羽的分封不是单纯地分封，而是为了将来实行真正统一埋下了伏笔，他把刘邦封在汉中，把章邯等秦国三降将封在关中，这是有很深的含义的，目的就是让三秦王挡住刘邦，防止刘邦进入中原争夺天下。
项羽只能分封，没有第二种办法
而三秦王封在秦地是没有群众基础的，他们因为投降项羽，而导致20万关中子弟被坑杀，关中百姓对他们恨之入骨，自然也不会支持三秦王。
这样既防止了三秦王联合坐大，又防止了刘邦进入中原，这是一步妙棋，但他显然低估了刘邦的实力，不过以当时项羽的功绩，低估刘邦也是正常的，项羽年龄比刘邦小得多，但分封天下却是项羽全权决定的，能不自豪吗？
那么问题来了，项羽直接称帝会发生什么？
这是不可能发生的事，如果一定称帝，那么项羽会成为天下诸侯的共同敌人，但是，天下诸侯也不是一条心，都是各怀鬼胎的，就像他们救援巨鹿一样，都是先观望，有好处再上。
即使这样，项羽也失掉了民心与诸侯的支持，对刘邦来说是好事，刘邦就能利用这一点更快地出关与项羽决战，有可能会让刘邦更早统一天下，这对项羽来说是得不偿失的。
