导读
随着各地县级国土空间规划的陆续获批，城镇开发边界基本划定，进一步表明小城镇规划建设工作已进入存量时代，围绕镇、村建成区范围内的系统谋划和项目建设将成为重点。本文在“美丽浙江”建设体系全面探索的新背景下，以现代化美丽城镇建设工作为契机，总结了浙江小城镇建设从“布局引导土地出让”的规划语境到“项目引导空间优化”的项目逻辑作出的重要探索。通过梳理现代化美丽城区建设的内涵、导向、内容，明确了一条从全域体检、项目谋划、关注差异、注重实施到运营前置的浙江小城镇建设顶层谋划全新思路，并选择嘉兴作为代表案例，围绕全面体检、提升举措、建设策划、方案设计和机制保障五个方面，通过现代化美丽城镇建设方案编制逻辑，探讨小城镇规划建设转型的思维变革。
本文字数：7038字
阅读时间：22分钟
作者 | 费菲、马行
长三角（嘉兴）城乡建设设计集团有限公司
关键词
规划体系、小城镇、项目谋划、美丽城镇、建设方案
前 言
截止2024年1月，国务院已经批复全国18个省级国土空间规划，100%的市级规划和97%的县级规划也已报审批机关审查，就目前各地“三区三线”的划定成果来看，“保主城、保平台、保项目”思维主导下，小城镇建设扩张之势基本已提前宣告结束。而传统规划描绘的一系列2035乡镇发展蓝图、所展望的现代化城镇格局基本已成为一纸方案，实施可能性不强，传统城乡规划编制的思维逻辑和工作体系难以适应当下需求。
面对转型期全新规划体系的构建，各级、各方都在不断探索实践，无论是城市更新战略指引下的城市建成区“规建管运治”一体化实施路径探索，还是乡村振兴战略引领下的实用性村庄规划编制手段革新，都在尝试转换传统规划思维，从更实用、更精简、更具操作性的角度出发，尝试建立新的体系。而从全国小城镇层面来看，各地建设差异较大，难以形成统一的顶层政策引领和指向，在当前时期对建设思维变革的探索也需加强。2023年，《浙江省人民政府办公厅关于全面推进现代化美丽城镇建设的指导意见》的发布则是浙江围绕小城镇领域规划思维变革的一次全新探索。
#1
小城镇发展转型的必由之路
1.1浙江小城镇建设与发展历程
小城镇是我国最基层的行政机构，连接城市和农村。自上世纪末，民办企业的快速扩张让我国沿海地区小城镇持续展现出较高的经济活力。浙江是我国沿海省份最早一批“省管县”试点单位，这一模式长期助推着县域和乡镇经济的发展。2019年底，《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神高水平推进省域治理现代化的决定》提出要将工作重点转移到加强党建、公共管理、公共服务、安全等方面，同时加强县级对经济发展的统筹，逐步取消乡镇招商引资职能及相应考核指标，首次为小城镇的发展踩下刹车。浙江小城镇在经历了农村工业化转型、工业化转型、市县工业化与城镇化同步转型、大城市工业化与城镇化同步转型期几个阶段后，功能和品质已成为新的关注点。
1.2浙江小城镇建设的创新探索
浙江近年来持续在小城镇的功能与品质提升方面作出探索。2017年，浙江实施“小城镇环境综合整治行动”，小城镇转身成为“美丽浙江”的一道风景线。2019年，浙江省全面实施“美丽城镇建设行动”，一方面，支持一批带动作用强的小城镇开展示范创建，另一方面，着眼乡村振兴战略要求把小城镇打造成为高品质的镇村生活圈中心。2023年，以中国式现代化为指引，在美丽城镇基础上进一步迭代升级，推进“现代化美丽城镇建设行动”，至此，“前3年实现小城镇面貌美，中间3年实现小城镇功能全，后5年实现小城镇品质精”的浙江小城镇探索之路在理念、体系和成效上已初具成效。
1.3规划手段创新的重要意义
在创新探索的过程中，前期谋划和顶层设计环节至关重要，小城镇规划建设的思维逻辑也在摸索中不断变革。传统的小城镇规划编制方法注重建设思路与发展谋划，是给城镇建设发展出具的一份辅助决策的参考意见。在小城镇环境综合整治、美丽城镇建设阶段，结合城乡融合、乡村振兴等热点理念，诞生了一批在传统“规划语境”下，具有创新亮点的规划形式。但总体来说，国空批复前的2个阶段，仍然是以增量时代的思维进行规划探索与转型。存量时代背景下，尤其是国土空间规划背景下规划职能转移后，城镇总体发展职能、格局基本已经受到限制，发展方向基本明确，在探索“现代化美丽城镇”建设过程中，跳出“规划语境”，用新的思维支持下一阶段的规划手段已迫在眉睫。
#2
小城镇建设思维变革的理论支撑
2.1聚焦现代化美丽城镇建设内涵
浙江省现代化美丽城镇建设是在全面推进美丽中国建设背景下，提升小城镇规划、建设、治理水平的一次系统性探索，也是中国式现代化在城镇建设领域的一次浙江实践。其核心思考逻辑，是直面规划建设工作变革，明确从增量时代“布局引导土地出让”到存量时代“项目引导空间优化”这一核心理念，并确立了一条“以体检查找问题、以问题制定举措、以举措推导项目、以项目解决问题”的项目谋划逻辑，用项目建设解决当前阶段城镇建设的需求与问题，提升城市建设质效。
2.2聚焦现代化美丽城镇建设目标与导向
浙江省现代化美丽城镇建设的重要目标是构建以“问题导向、需求导向、目标导向”三重导向下的城镇建设项目统筹谋划体系。①问题导向，即关注城镇真实存在的问题，通过详细的城市体检进行查找，也可结合大数据、网络平台等手段从不同的平台中直接客观截取数据；②需求导向，即关注群众“急难愁盼”的现实诉求，通过详细的问卷调查与实地走访，了解城市使用者的真实需求；③目标导向，即关注城市未来的发展导向，结合城市发展计划和空间规划，提前预判为达到目标所需谋划的必要项目。对于大部分小城镇而言，问题导向是核心，也是研究小城镇建成区建设发展的出发点。
2.3聚焦现代化美丽城镇建设内容
浙江省现代化美丽城镇建设在内容上分为“全域补短板”与“局部塑特色”两条路径，分别对应五个提升方向与重点区块建设两项内容。其中，五个提升包括以提升市政基础设施、优化道路交通设施、优化能源供给模式为主的基础设施提升，以提升城乡居住品质、深化教育医养供给、优化综合服务品质为主的公共服务提升，以提升产业环境风貌、完善产业服务配套为主的产业环境提升，以加强品牌传播与推广、展示城区个性与魅力为主的特色人文提升，以健全基层治理体系、强化开放空间治理为主的城市治理提升。重点区块建设则以重点提升、特色塑造为主要目的，对体检过程中发现问题最多、诉求最强烈、特色最突出的区块进行更为深入的谋划，作为现代化美丽城镇建设的核心展示区。
图1 现代化美丽城镇建设的总体路径
#3
从规划到“建设方案”的谋划路径
浙江省在共同富裕建设大场景下，探索了一系列如“城乡风貌、未来社区、未来乡村”等类型的建设工作，其共同出发点均是顶层谋划阶段摸索出一套以“建设方案”替代“规划方案”的谋划体系。而现代化美丽城镇建设是在此基础上，进一步聚焦建制镇，充分结合主体事权考量，围绕“项目引导空间优化”的理念对“建设方案”体系进行的一次完善升级。
3.1精准城镇体检
现状分析是规划语境中的第一步，在增量时代规划片区往往是未建成区域，因此该部分的主要目的是对规划片区形成基础认知。在存量时代，规划片区是相对较为复杂的建成区，面上评述已不能满足现状分析要求。在本次现代化美丽城镇建设中，提出了城镇体检的做法，是在“城市体检”和“乡村建设评价”两项既有工作中，找到一条小城镇精细化体检的工作路径。细化现状分析内容，要求从基础设施、公共服务、经济产业、人文环境、综合治理五个方面进行详细体检，结合数据分析手段，对照建设标准梳理并精准查找现状问题。
表1 现代化美丽城镇体检对照表（简化）
3.2重视项目谋划
传统规划语境重思路、策略和科学布局，主要目的是为乡镇的未来发展从科学合理的角度谋好蓝图，项目库是研究逻辑上出于科学闭环而产生，无法保障多方接受或立项落地实施。存量时代及城镇开发边界划定的双重背景限定下，国土空间规划体系承接了城镇总体格局与发展方向的研究职能，城镇建设重点由增量扩张转为存量更新，一切以项目建设为聚焦。因此，在本次现代化美丽城镇建设中，确立了以项目谋划为核心的工作开展思路，提出了“以体检查找问题、以问题制定举措、以举措推导项目、以项目解决问题”的项目谋划逻辑，这是顺应时代变革下对传统规划作出的重要方向性调整。
3.3强调因地制宜
不同的小城镇发展差异大，处在不同阶段、不同地域的小城镇往往都具有独特的产业特色和文化定位。作为连接城乡的重要纽带，小城镇的建设定位决定了其能否有效促进城乡融合发展。在传统规划语境中，采用一套标准、一套逻辑为小城镇建设谋篇布局，对于城镇建设差异性、特色性的引导是远远不够的。而因地制宜推进小城镇建设需要在谋划阶段，前置考虑城镇的特色发展路径。在现代化美丽城镇建设中，通过重点区块建设的做法进一步强调要鼓励小城镇特色化发展，各镇结合自身特点与需求，挑选最能够展现城镇特色的区块作为重点区块详细谋划，梳理一系列亮点建设项目，实现城镇的特色塑造。
3.4关注项目实施
除规划形式创新，提档关注项目建设等后端落地内容也是重点的思维转变，从而实现蓝图式的规划到切实指导落地实施的建设方案的转变。因此，对于建设项目的安排与管理显得尤为重要。在现代化美丽城镇建设中，对于项目的梳理有着明确的要求，包括每一个项目的位置、内容、金额、责任主体、建设时间等，同时结合3-5年的建设周期，也需有分年度的项目详细安排，明确每年乡镇需建设的项目内容、投入资金等。目前部分地区在建设过程中，为进一步方便乡镇建设项目的统一管理，提出了以数字平台去标准化录入任务清单的做法，用以规范建设项目库样式，实时跟进乡镇建设进度。
3.5重视长效管理
城镇体检仅能查摆当前问题，但城镇建设需求却会随着时间与形势的变化而动态改变，所对应的建设项目也会因此产生调整。因此，定期体检、分批建设是应对项目时效性问题的策略，同时通过数字化平台辅助管理，实现城镇建设的自主更新、动态更新。具体来说，即结合城镇建设周期，定期开展体检回顾，将更新体检结果与项目计入数字化管理平台，并每周期公布一批近期建设项目，在分批公布的过程中实现项目的优化与调整。
图2 建设项目的数字化管理平台（1.0版）
#4
浙江嘉兴小城镇规划形式创新实践
嘉兴市在浙江省“小城镇环境综合整治”和“美丽城镇”建设时期，一直有建设基础好、进度快、动力足等特点，成为了浙江小城镇的重要代表案例。也因此，嘉兴市美丽城镇建设工作连续3年全省考评第一。作为探索型工作实践案例，具有较高的研究价值。
此次浙江省现代化美丽城镇建设体系探索过程中，嘉兴的研究实践更多、时间更长，形成的经验也相对更为成熟，嘉兴市盐官镇先行先试，启动时间全省最早，建设方案作为全省2个培训推广案例之一率先锚定了规划创新的具体形式。在嘉兴市现代化美丽城镇建设工作推进过程中，逐步探索并实践形成了一套完整的建设方案编制形式，一般分为城镇基础、全面体检、提升举措、重点区块建设策划、项目方案设计与实施保障、附件七个完整章节。文本将以盐官镇方案所确定的架构为主要叙述脉络，结合嘉兴市各镇做法，对建设方案体系的核心章节内容做简要阐述。
图3 盐官镇建设方案的内容架构
4.1现代化建设全面体检
此章节主要从基础设施、公共服务、经济产业、人文环境、综合治理五方面对城镇进行全面体检。通过5个方面21个子项的全面问题查摆，形成5张问题清单，为提升举措的谋划明确范围，为项目谋划初步敲定方向。
另外，体检时需重点关注三个导向。在问题导向下，主要结合五方面的要求逐一查找问题，可采用高德、百度等第三方地图或数字政府体系内各部门数据客观采集城市与乡镇现状建设情况，如盐官镇在浙江省城镇社区公共服务设施管理平台提取乡镇公服设施点位数据，广陈镇结合平湖农业经济开发区数字平台采集产业发展数据。在需求导向下，采用问卷调研、座谈等方式采集群众诉求。在目标导向下，按照分析体检结果、排摸预留空间可行性和对标设施配置的基本要求等步骤，合理预测设施建设和规模要求。
图4 盐官镇体检过程与问题清单
图5 多平台的大数据采集
4.2现代化建设提升举措
此章节主要提出现代化美丽城镇建设的目标与主题，提出提升举措逐一回应体检中查找出的每一个问题，并将每一项提升举措推导落实到建设项目，实现“以体检查找问题、以问题制定举措、以举措推导项目、以项目解决问题”的逻辑闭环。如广陈镇通过5个现代化体检，发现了30个短板问题，提出了14项提升举措，对应谋划了33个补短板项目。
除此以外，也需要同步考虑项目的可实施性与可操作性，在项目谋划过程中充分结合部门现有或计划开展的相关工作，即按照“吸纳一批、优化一批、谋划一批”的步骤：在部门计划工作中，①对能够解决体检结果中存在问题的工作直接吸纳；②对不能解决但有相关内容的工作提出优化建议；③对剩余未解决问题，谋划新的项目并反复征求部门意见直至双方达成一致。如在优化项目中，设计团队针对盐官镇公厕服务半径未全域覆盖问题，提出了增设公厕的项目建设建议，经与镇城建部门对接，发现确有公厕建设计划但近期建设点位与体检结果不一致，最终通过多次协商，镇城建部门同意将近期公厕建设点位调整至体检问题点位，实现了在不影响部门建设计划的基础上，优先解决城镇体检中查摆出的问题。
图6 广陈镇建设项目谋划过程
4.3重点区块的建设策划
此章节主要从重点区块的建设范围、方式、内容等方面谋划。首先，需确定重点区块的范围与个数，一般以1到2个重点区块建设为宜，范围不宜过大。其次，在重点区块的项目谋划上，一方面要谋好特色项目，另一方面也要遵循“体检-问题-举措-项目-解决问题”的总体逻辑来解决片区现有问题，更深入、更详细、更特色的谋划好重点区块的发展。
关于重点区块筛选，主要因地制宜考量两个方面。一方面考虑迫切性，对于空间建设不完善，急需解决问题的乡镇，可挑选问题较为集中、棘手、特殊或迫切的区域，以更高的要求和更细致的分析来谋划项目，优化城镇空间；另一方面，对于空间建设完善，提升需求不强烈的乡镇，主要考虑其特色展现，可根据城镇的特色发展要求，选择专门的空间片区进行特色化的打造。如海宁在全域8个现代化美丽城镇的创建过程中，通过重点区块的建设形成了“一镇一主题”的特色化发展；在钟埭街道的产业板块和生活板块交汇处，空间建设存在较多问题，此次现代化美丽城镇建设工作中将其作为重点区块进行整体提升。
图7 海宁市“一镇一主题”建设重点区块
4.4项目方案与详细设计
此章节主要对梳理出的项目进行有选择性的深化设计。按照“近期项目、重点项目”两个原则进行项目筛选，对近期即将开展建设以及后期将成为城镇重点展示窗口的项目，结合现代化美丽城镇建设的总体思路与要求进行详细设计，确保建设成效。
同时，将运营前置思维融入项目设计过程中也是嘉兴市的创新做法，即在建设项目谋划阶段同步考虑项目运营，将运营思维贯穿到规划、设计、建设全生命周期，对运营时可能需要的空间与功能需求在设计阶段就予以保障，以确保项目建设符合市场需求。如盐官镇围绕“一城故事一江潮”主题，重点讲好盐官古城与钱塘江潮的故事，引入“音乐小镇”IP，并将其贯穿到建设、招商、运营全过程中，为游客带来极致的特色体验。
图8 盐官古城的前置运营策划
4.5建设实施与机制保障
此章节主要是进行建设项目落地实施的一次详细安排。从梳理全部项目，明确责任主体、投资金额，到排定分年度的计划安排，再到明确资金的筹措方式与重点区块运营期的资金平衡，本章节将对项目建设后端的一系列工作进行前置考虑。
在项目库方面，嘉兴市创新提出了“任务集成表”的做法，将体检问题、提升举措、对应项目逐一对应，便于建设主体实时明确所有项目的问题依据、解决进度、建设进度等。同时，集成表也是对全市乡镇实施方案核心内容的一次简化与浓缩。一方面，任务清单相较实施方案更为简洁、直白，以表格的形式呈现更能够被基层人员读懂。另一方面，相比一般项目库展示的项目完成度，任务清单能够更清晰直观表达问题的解决度，进一步契合现代化美丽城镇建设的核心内涵，即在存量时代背景下解决现有城镇存在的问题。
图9 建设任务集成表（节选）
结 语
在“美丽浙江”建设体系全面探索的新背景下，全面引导小城镇建设思维从“布局引导土地出让”的规划语境到“项目引导空间优化”的项目逻辑是浙江建设领域持续探索的一项重要命题。对于传统城乡规划编制工作而言，调整工作思维，需要以更聚焦、更包容和更实际的思考方式接纳新的体系变革，更聚焦的是以“项目谋划”为核心，更包容的是“规建管运治”全流程和跨专业融合，更实际的是“谋实项目”能落地这一根本出发点。
在浙江省现代化美丽城镇建设方案编制探索过程中，结合嘉兴实践形成的城镇基础、全面体检、提升举措、重点区块建设策划、项目方案设计与实施保障六项内容，有效建立了一套新的建设体系。从理论上看，本文研究的体系作为全省的培训案例进行推广，具有较高的科学性；从实际上看，方案谋划的项目已处在实施阶段，具有较高的落地性；从发展上看，浙江的小城镇建设始终在进行大量前瞻性探索，现代化美丽城镇建设体系能为小城镇发展提供新的顶层谋划参考，推动思维变革。
参考文献（向下滑动查看）
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*本文为2024中国城市规划年会论文
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