养老金改革进入深水区

如何实现养老保险基金的可持续运行，已成为全社会关注的焦点。

原文：《多措并举确保养老保险基金平衡发展》

作者 |山东大学经济学院教授苏春红

图片 |网络

党的二十大报告明确提出“完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系”的战略任务，为我国社会保障体系的安全与可持续发展指明了方向。然而，人口老龄化加深对养老保险基金的长期平衡构成严峻的挑战。截至2024年，我国60岁老年人口抚养比从2000年的15.4%上升到2024年的36.17%，65岁老年抚养比也从2000年的9.9%上升到2024年的23.23%。在此背景下，如何实现养老保险基金的可持续运行，已成为全社会关注的焦点。

养老保险基金支付存在压力

在老龄化与少子化叠加影响下，养老保险基金支付压力加剧。主要表现在收入与支出之间的长期矛盾，以及地区间基金累积差异带来的结构性失衡。财政补贴虽能在短期内缓解资金缺口，但养老保险基金的长期可持续性堪忧，养老基金长期平衡面临挑战。

从纵向来看，基本养老保险基金的收支矛盾值得关注。例如，我国企业职工基本养老保险基金在剔除财政补贴后仍存在较大的资金缺口，依赖财政补贴已经成为维系基金正常运转的重要手段。尽管财政补贴可短期缓解资金压力，但若经济增速进一步放缓，财政收入增长乏力，政府的补贴能力亦将受到限制。

从横向来看，地区间基金结余分化。据统计，仅广东、北京、江苏、四川和安徽前五个省（市）的累计结余占比就超全国总量的60%。这种地区间的基金失衡，导致部分地方政府对基金征收管理缺乏积极性，加剧了基金平衡问题。

企业缴费率的下降对基金收入有一定影响。近年来，为了降低企业负担，国家实施了不同程度的社保降费政策，在一定程度上提高了企业的竞争力，但也对养老保险基金收入的稳定性有所影响。此外，由于统筹层次提高中“委托-代理”问题的存在，地方政府在养老保险基金征管中可能存在道德风险，部分地区对企业的缴费征收执行力度不足，企业实际缴费率低于法定缴费率的现象较为普遍。

劳动力流动受阻亦对基金平衡构成挑战。不同地区之间的缴费和待遇标准存在较大差异，导致劳动力跨区域流动存在障碍。这不仅抑制了市场活力，还进一步加剧了区域间基金失衡。

另外，养老保险统筹层次的提升在实际执行中存在地方政府激励不足的问题。当前养老保险统筹层次的提升虽然已完成从市县统筹到省级统筹的过渡，并逐步推行中央调剂制度及全国统筹调剂制度，但地方政府仍保有基金征缴的主要权力。“委托-代理”关系下绝大多数省份的地方政府可能会采取策略性行为来最大化自身利益，这在一定程度上可能形成“双向道德风险”，进一步削弱了基金收支平衡。

深化养老保险制度改革的政策建议

面对养老保险基金可持续性的挑战，必须采取系统性的改革措施，以确保基金的长期平衡发展。

一是优化企业缴费机制，提高基金收入可持续性。在稳步推进社保降费改革的同时，加强对企业养老保险缴费行为的监管，防止企业通过各种方式规避缴费义务。同时，将缴费规范、贡献突出的企业树立为缴费榜样，通过示范效应带动更多企业积极参与养老保险缴费，增强企业发展的内生动力和创新活力，提高企业缴费的可持续性。同时，进一步鼓励企业建立补充养老保险，发展税收优惠型的个人养老金制度，形成基本养老保险、企业年金与个人养老金制度相结合的多层次、多支柱养老保险体系，以缓解基本养老保险基金的支付压力。

二是持续完善全国统筹，提高基金互济能力。应尽快推进全国范围内的统一政策，包括统一缴费标准、待遇标准、征管制度等，以缩小地区间基金发展水平的差距。同时，建立统一的基金收支管理制度，削弱地方政府在养老保险基金管理中的自由裁量权，在全国范围内增强各地区养老保险基金管理的一致性和规范性，建立更加精准的基金调剂机制，增强全国养老保险基金的整体稳定性。

三是提升地方政府征管效率，确保基金收支平衡。地方政府的养老保险基金征管力度在一定程度上决定了基金的长期可持续性，应进一步深化税务部门统一征收养老保险费，推动养老保险征收机制的改革，强化税务部门对企业缴费行为的监督与考核机制，以提升征缴效率，减少地方政府在养老保险基金征管过程中的道德风险。此外，建立激励机制，通过绩效考核、财政奖励等方式，提高地方政府在基金征收和管理方面的主动性。

四是促进劳动力流动，推动基金区域平衡。加快建设全国统一的养老保险信息系统，确保跨地区流动的劳动者能够无障碍地转移养老保险关系。同时，进一步推动养老金计发办法的统一，使不同地区之间的养老金待遇更加公平合理，减少待遇差异导致的劳动力流动阻碍。此外，加强对流动人口的社保权益保护，鼓励将灵活就业人员、平台从业者纳入参保范围，提高养老保险覆盖面。

五是强化数字技术支持，提高基金管理透明度。充分利用大数据、人工智能等技术，提高养老保险基金管理的精准度和透明度。构建全国统一的养老保险大数据平台，实现基金收支情况的实时监测，提高基金运行的可预测性。同时，建立社会监督机制，引入第三方评估机构，对基金管理、投资收益、支出使用等环节进行独立评估，确保基金管理的公平性和效率，使公众能够更清楚地了解基金的运行情况，增强公众对养老保险制度的信心。