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作者 |南平
编辑|杨倩
审核|江怡
图源：“南洋风云录”微信公众号
印巴水资源矛盾对两国经济生活和南亚地缘政治具有深远影响，核心在于印度河水系的分配与使用。作为世界上最重要的跨界水系之一，印度河水系不仅为两国提供了农业灌溉、能源生产和日常生活用水，还因地缘政治考量而出现了水资源武器化的态势。两国矛盾的根源可以追溯到1947年印巴分治，而从1948年水流中断危机到1960年《印度河水条约》，再到当前的战略博弈，矛盾演变历程交织着历史恩怨、地理局限、气候变化和政治考量。印巴两国在国际斡旋下达成的《印度河水条约》堪称全球最成功的跨界水资源管理条约之一，其规定的四个层级争端解决机制在过去60余年里多次成功化解了两国的水资源分配争议，避免了两国因为水资源矛盾而爆发热战，但伴随人口增长、能源短缺和气候变化等因素，该条约的争端解决机制已难以适应现代需求，条约修订事宜迄今悬而未决。
一、矛盾概况
（一）
历史恩怨：印巴分治与印度河水系分割失衡
印度与巴基斯坦的水资源矛盾起源于1947年8月英属印度的分治。在英国殖民统治下，印度次大陆西北部的旁遮普地区依托印度河及其五大支流发展出复杂的灌溉网络，包括杰赫勒姆河（Jhelum）、奇纳布河（Chenab）、拉维河（Ravi）、比阿斯河（Beas）和萨特莱杰河（Sutlej）。这些河流发源于喜马拉雅山脉，流经旁遮普和信德地区，最终注入阿拉伯海。英国殖民政府在19世纪和20世纪初修建了大量运河和水坝，如上巴里多阿布运河（Upper Bari Doab Canal）、费罗泽普尔引水渠（Ferozepur Headworks）和萨特莱杰谷工程（Sutlej Valley Project），将这一地区打造为“南亚粮仓”。这些灌溉设施统一由英属印度殖民当局管理，服务于农业生产和经济发展。
然而，1947年印巴分治打破了统一管理体系。根据《印度独立法案》，英属印度被划分为以印度教为主的印度和以穆斯林为主的巴基斯坦，分界线（即拉德克利夫线）由英国律师西里尔·拉德克利夫（Cyril Radcliffe）在短短五周内划定。由于时间紧迫和信息不足，这一分界线并未充分考虑地理、水文或经济因素，导致印度河水系的控制权遭到了武断的人为分割。
印度河的主流发源于中国西藏自治区，流经印度控制的查谟和克什米尔地区，随后进入巴基斯坦，最终注入阿拉伯海。其五大支流的上游多位于印度，而下游灌溉区主要在巴基斯坦。这种上下游关系为后续的水资源争端埋下了结构性隐患。
印巴分治后，印度河约87%的流域面积被划归巴基斯坦，仅20%水量归印度使用，但印度掌握了水系的源头和部分支流的控制权，包括位于东旁遮普的引水渠和水坝，而巴基斯坦作为一个下游国家，其农业和经济命脉高度依赖印度河水系。巴基斯坦的西旁遮普和信德省是其主要农业区，约占全国耕地面积的70%，灌溉水源几乎完全来自印度河及其支流。相比之下，印度的农业更多依赖季风雨和恒河水系，但印度河水系对其西北部地区（如旁遮普邦、哈里亚纳邦和拉贾斯坦邦）的农业和经济发展同样至关重要。分治初期，两国尚未建立明确的法律框架来规范水资源分配，管理真空和互不信任迅速引发了冲突。
此外，克什米尔领土争端的爆发加剧了水资源矛盾。印度河的五大支流中有两条（杰赫勒姆河和奇纳布河）发源于克什米尔地区，而这一地区的归属争议直接影响了水资源的控制权。1947年10月27日，印巴因克什米尔归属爆发第一次战争。双方均意识到水资源与领土主权的紧密联系。这一历史背景为印巴水资源矛盾的长期化奠定了基础。
（二）
地理局限：克什米尔领土争端加剧印巴水资源矛盾
克什米尔地区的归属争议始终是水资源矛盾的深层背景。印度河水系的西部河流发源于印度控制的查谟和克什米尔地区，而巴基斯坦认为其对克什米尔的部分主权诉求与水资源安全密切相关。1965年和1971年的印巴战争，以及1999年的卡吉尔冲突（Kargil War），均加剧了双方在水资源问题上的信任赤字。巴基斯坦担心印度可能在战时切断水流，而印度则指责巴基斯坦将水资源问题政治化。
（三）
气候变化：对印巴水资源矛盾产生叠加效应
气候变化为印巴水资源矛盾增添了新的不确定性。印度河水系主要依赖喜马拉雅山和兴都库什山脉的冰川融水。据联合国气候变化报告，若全球升温超过2.7华氏度（1.5摄氏度），这些冰川可能减少三分之一。到21世纪末，升温或达5华氏度（2.8摄氏度），冰川融化将先增加水量，后导致长期干涸。此外，季风雨的异常加剧了洪水和干旱风险。巴基斯坦作为下游国家，高度依赖印度河水系（占其灌溉水的90%），对水量变化尤为敏感。美国国家航空航天局数据显示，印度河流域是全球第二大过度使用的含水层，地下水补给预计将显著下降。印度虽有其他水源（如恒河），但其北部地区仍需印度河水系支持农业和能源。
二、1948年水流中断危机与临时解决协议
分治后的首个重大水资源争端发生在1948年4月1日，仅在两国独立八个月后。当时，印度东旁遮普省关闭了流向巴基斯坦西旁遮普省的上巴里多阿布运河和迪帕尔普尔运河（Dipalpur Canal）的水流。这两条运河是巴基斯坦农业灌溉的关键水源，供水中断直接威胁到当年的春季作物种植，导致巴基斯坦农民陷入恐慌。巴基斯坦政府迅速抗议，指责印度利用水资源作为政治武器，试图迫使巴基斯坦在克什米尔问题等其他争端上让步。
印度则辩称，此举是因分治后水权未明确导致的技术性调整，而非蓄意挑衅。印度指出，分治后东旁遮普需要重新调整灌溉系统以满足自身需求，且巴基斯坦未支付分治前约定的运河维护费用。然而，这一解释未能平息巴基斯坦的愤怒。巴基斯坦认为，印度作为上游国家，拥有天然优势，若不加以约束，可能随时切断下游水流，威胁其国家安全。
1948年水流中断事件暴露了印巴在水资源分配上的根本分歧。巴基斯坦作为一个农业国家，其经济高度依赖灌溉农业，而印度河水系是其生存的命脉。印度则认为，作为主权国家，其有权开发和利用流经本国领土的水资源。这种对立立场使双边谈判陷入僵局。最终，在国际社会的压力下，双方于1948年5月4日签署了一份临时协议：《自治领间协议》（Inter-Dominion Accord）。根据协议，印度同意恢复供水，但要求巴基斯坦每年为印度支付一笔管理费作为报酬，并承诺未来通过谈判解决水资源分配问题。
这一临时协议虽缓解了危机，却未能建立长效机制。巴基斯坦担心印度可能再次关闭水流，而印度则对巴基斯坦的抗议和国际干预感到不满。双方的信任赤字进一步加剧。与此同时，克什米尔战争的持续使得水资源问题与领土争端交织在一起，增加了解决难度。1948年的水流中断危机成为印巴水资源矛盾的起点，促使双方意识到需要一个长期性的正式机制来管理水资源分配。
三、国际协调下的正式解决机制：《印度河水条约》
1948年水流中断危机后，印巴双方尝试通过双边谈判解决水资源问题。巴基斯坦主张基于分治前的历史用水量分配水资源，强调其下游国家的生存需求；印度则希望重新划分水系使用权，以满足自身农业和能源开发的需要。受到信任赤字和立场分歧掣肘，谈判多次陷入僵局，进展甚微。1951年，美国《科利尔杂志》（Collier's Magazine）记者、前田纳西河流域管理局（TVA）主席戴维·利连索尔（David Lilienthal）访问印巴地区，提出由世界银行出面调解，促成两国共同开发印度河水系的建议。
利连索尔的建议基于其在美国田纳西河流域的管理经验，他认为水资源问题应超越政治争端，通过技术合作解决。这一提议得到了时任世界银行行长尤金·布莱克（Eugene Black）的支持。布莱克强调将水资源问题分为“技术性”和“政治性”两部分，试图通过技术方案绕开政治分歧。1952年，在世界银行的主导下，印巴双方正式展开谈判。
谈判初期，双方立场迥异。巴基斯坦要求印度保证下游水量，并限制上游的水坝建设；印度则坚持开发上游水电潜力，认为其有权利用本国境内的水资源。为打破僵局，世界银行于1954年提出“分区方案”，即将印度河水系分为东部河流（拉维河、比阿斯河、萨特莱杰河）和西部河流（印度河、杰赫勒姆河、奇纳布河），分别分配给印度和巴基斯坦。这一方案虽未完全满足双方诉求，但为后续妥协奠定了基础。
经过九年谈判，1960年9月19日，印度总理尼赫鲁与巴基斯坦总统穆罕默德·阿尤布·汗在世界银行代表的见证下，于巴基斯坦卡拉奇正式签署《印度河水条约》（Indus Waters Treaty），主要内容包括：
一是水资源分配：东部河流（拉维河、比阿斯河、萨特莱杰河）分配给印度享有不受限制的使用权；西部河流（印度河主干道、杰赫勒姆河、奇纳布河）分配给巴基斯坦享有主要使用权，但印度可在一定条件下（如发电）加以利用。根据条约，巴基斯坦每年可从西部河流分得地表径流量665 亿立方米，约占印度河径流量的 80%；印度每年可从东部河流分得地表径流量407亿立方米，约占印度河径流量的 20%
二是技术限制：印度在西部河流上建设的水电项目需符合条约附件中的设计标准（如限制蓄水能力），以确保不干扰巴基斯坦的水量。
三是信息共享：双方需定期交换水文数据，并在建设新工程前提前通知对方。
四是争端解决机制：条约第九条确立了分级争端解决机制，共有四个层级。第一层级是“常设印度河委员会”。常设印度河委员会为常设机构，由印巴两国各派一名水文领域的高级工程师作为专员，担任委员会的联合负责人，委员会其他成员包括双方工程师和秘书等人，负责协调日常事务和问题，监督条约得到落实。第二层级是“外秘协商”。当常设印度河委员会出现不能解决的争议时，则争议提交至两国外交部外秘进行协商，与此同时，专员全程参与协商，并为外秘协商提供便利。一旦争议得以解决，即将协议送往委员会进行落实。第三层级是“中立专家”。若双方发生重大争议，常设印度河委员会与外秘协商均无法解决，可提交给世界银行指派的中立专家予以裁决。中立专家的裁决对两国具有同等约束力。第四层级是“国际仲裁法庭”，若中立专家无法解决争端，则经过双方一致同意或一方无理推延协商，仲裁解决机制正式启动。仲裁结果同样具有法律约束力。
为支持条约实施，世界银行协调了包括美国、英国、加拿大、澳大利亚等国在内的国际财团，向巴基斯坦提供了约8.95亿美元的援助，用于建设灌溉设施，如塔贝拉大坝（Tarbela Dam）、曼格拉大坝（Mangla Dam）和林克运河系统（Link Canals）。印度则通过国内资金开发东部河流。这一条约被视为冷战时期国际调解的成功范例，时任美国总统德怀特·艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）称其为“令人沮丧的世界局势中的一抹亮色”。
四、《印度河水条约》争端解决机制的成效与局限
《印度河水条约》签署后，印巴水资源争端在最初几十年里得到了有效缓解。尽管两国在1965年、1971年和1999年爆发了三次战争，条约依然保持了稳定性，大多数争端通过常设印度河委员会得以解决。然而，随着两国人口增长、经济需求增加和政治关系恶化，条约执行中的矛盾逐渐显现。然而，在2014年之前，印巴冲突总体上停留在技术层面，水资源“武器化”和“政治化”倾向较弱。除了克什米尔地区的领土争端之外，双方在水资源分配层面的技术性分歧基本上都能通过《印度河水条约》规定的各级解决渠道予以解决。这一时期，两国主要争议和解决渠道如下。
（一）
图尔布尔水电站（Tulbul Project）争议：悬而未决
条约生效后，双方在执行初期面临一些小型争端。例如，1960年代，印度在拉维河上修建小型水坝时，巴基斯坦提出异议，认为这可能影响下游水量。双方通过常设印度河委员会的谈判达成妥协，印度调整了工程设计。此类事件表明，条约的机制在早期能够有效化解冲突。然而，1970年代后，随着印度开始在西部河流上规划水电项目，争端规模和复杂性增加。1978年，印度提出在杰赫勒姆河上建设图尔布尔水电站，又称乌拉尔湖水坝项目（Wular Barrage），旨在改善航运和发电。巴基斯坦认为该项目可能控制水流，威胁其灌溉安全，要求印度停止建设。由于双方无法达成一致，该项目被搁置，但争议未消。
（二）
萨拉尔水电站项目（Salal Hydroelectric Power Station）：由外秘协商解决
1970年，印度将萨拉尔坝的设计方案提交给常设印度河委员会，巴基斯坦专员担心该项目对本国的灌溉渠道产生影响，导致两国就项目设计产生了分歧。之后，双方一致无法就大坝详细参数达成共识，因此，常设印度河委员会于1975年将该争端转交给两国外秘。两国外秘在伊斯兰堡和新德里展开了多轮谈判，最终于1976年10月达成共识，印度同意修改萨拉尔坝的设计参数，将其引发巴基斯坦洪涝及干旱的风险降至最低。1978年4月11日，两国就萨拉尔坝的修建签署正式协议，萨拉尔水电站项目争端得到和平解决。
（三）
巴格利哈尔水电站（Baglihar Dam）争议：由中立专家解决
进入21世纪，印度的水电开发成为矛盾的焦点。1999年，印度在奇纳布河上启动巴格利哈尔水电站建设，装机容量450兆瓦。巴基斯坦认为该水坝的蓄水能力超出《印度河水条约》规定的“径流式”（Run-of-the-River）电站限制，可能减少下游水量，尤其是在干旱季节。2005年，巴基斯坦首次诉诸条约的中立专家机制，要求世界银行任命专家开展调查。2007年2月12日，中立专家、瑞士工程师雷蒙德·拉菲特（Raymond Lafitte）经过实地考察和调研，裁决总体支持印度的建设权，但印度需调整水坝的溢洪道设计参数，要求大坝高度降低 1.5 米，引水隧洞加高3米，干舷高度从1.5米降至零，以将蓄水能力降低13.5%，增加下游水流供给。印度方面承诺遵守裁决，不惜增加经济成本修改设计参数，虽然巴基斯坦对裁决结果并不完全满意，认为印度仍可能通过操作水坝影响水流时间，但最终也决定接受裁决，不再进一步提出该问题，巴格利哈尔水电站得以推进。这一裁决是条约争端解决机制的首次应用，显示了其法律效力。由此可见，中立专家处理印巴水资源争端不仅没有对两国的合作构成威胁，相反，两国通过该机制成功解决了争端，使两国能够选择妥协让步，维持合作，而非坚持立场，导致谈判破裂。
（四）
基尚甘加水电站（Kishanganga Hydroelectric Project）争议：由国际仲裁法庭解决
另一重大争端涉及印度在杰赫勒姆河支流上建设的基尚甘加水电站。该项目于2007年开工，装机容量330兆瓦，计划通过引水隧道将水流改道至另一条支流发电。巴基斯坦认为此举违反条约，威胁下游尼勒姆河（Neelum River）的水量，影响其计划中的尼勒姆-杰赫勒姆水电站（Neelum-Jhelum Hydropower Project）。2010年，巴基斯坦将此事提交国际仲裁法庭，这是条约签署以来首次动用最高级别争端解决机制。2013年，法庭裁定印度有权建设基尚甘加项目，但需保证下游的最小流量（9立方米/秒）。印度于2018年完成该项目并投入运营，但巴基斯坦仍对执行情况表示不满，认为印度未完全遵守裁决。
五、水资源武器化：从技术争议到战略博弈
2014年莫迪政府上台后，印巴水资源矛盾从技术性争端升级为战略博弈的工具，尤其是在双边关系恶化和南亚地缘政治风险加剧的大背景下。主要原因如下：
（一）
莫迪政府关于水资源的表态趋于强硬
2014年莫迪政府上台后，采取了更为强硬的对巴政策，水资源成为施压巴基斯坦的筹码。2016年9月18日，巴基斯坦支持的武装分子袭击印度尤里（Uri）军营，导致19名印度士兵死亡。2016年9月26日，莫迪公开宣称“血与水不能共存”，并下令重新评估《印度河水条约》。印度宣布将加速开发东部河流的剩余水量，并考虑在西部河流上建设更多水电项目，如拉特尔水电站（Ratle Dam）和帕卡尔杜尔水电站（Pakal Dul Dam）。2016年11月25 日，在旁遮普邦巴廷达举行的集会上，莫迪宣称：“萨特莱杰河、比阿斯河、拉维河的水属于印度和我们的农民。这些水没有用于巴基斯坦的田地，而是通过巴基斯坦流入大海。现在，每一滴水都将被制止，我将把这些水送给旁遮普邦、查谟和克什米尔邦的农民和印度农民。”2019年10月15日，在哈里亚纳邦恰尔基达德里县举行的集会上，莫迪宣称：“70年来，属于印度和哈里亚纳邦农民的水一直流向巴基斯坦，莫迪将阻止这种现象，并将其带回你们的家庭。这些水属于哈里亚纳邦、拉贾斯坦邦和印度的农民。实现这一目标的工作已经开始，我将致力于实现这一目标。”2019年8月5日，莫迪政府撤销宪法第370条，废除查谟和克什米尔地区的特殊地位，改设中央直辖区。这一举动被巴基斯坦视为对水资源安全的直接威胁，因为克什米尔是西部河流的源头。莫迪政府种种威胁完全切断下游供水的强硬言论违反《印度河水条约》，因为条约虽然允许印度修建蓄水和灌溉项目，但完全切断水流可能会引发国际争端，尤其是考虑到巴基斯坦依赖这些河流进行农业生产。巴基斯坦政府对于莫迪政府的强硬姿态表达严重不满，其总理伊姆兰·汗（Imran Khan）警告，印度可能利用水资源作为“第五代战争”的武器。
（二）
巴基斯坦的应对策略
巴基斯坦一方面通过外交渠道向世界银行和联合国施压，要求干预印度的水电项目；另一方面，其国内舆论将水资源问题与国家生存挂钩。巴基斯坦军方和媒体频频警告，印度若切断水流，可能引发全面冲突。2021年，巴基斯坦启动“印度河三角洲拯救计划”（Indus Delta Revival Plan），试图通过国内水资源管理减少对上游的依赖，但资金和技术瓶颈限制了其成效。此外，巴基斯坦还寻求中国支持，通过“一带一路”框架建设水坝，如布沙大坝（Bhasha Dam），以增强水资源储备。
（三）
《印度河水条约》争端解决机制存在失灵风险
2023年1月25日，印度正式通知巴基斯坦，要求修改《印度河水条约》，理由是巴基斯坦一再阻挠其水电项目，并将技术问题诉诸第三方。巴基斯坦拒绝修约，认为这威胁其水安全，并于同年将基尚甘加水电站和拉特尔水电站争议提交《印度河水条约》规定的国际仲裁法庭。印度则抵制位于最高级别的国际仲裁程序，坚持通过双边谈判或中立专家解决问题。世界银行作为条约担保方，陷入两难境地：若支持一方，可能损害其中立性；若不介入，则可能导致条约争端解决机制存在失灵风险。《印度河水条约》修订事宜至今悬而未决。
六、《印度河水条约》争端解决机制对中印解决雅鲁藏布江水资源矛盾的启示
雅鲁藏布江作为跨境河流（印称“布拉马普特拉河”），上游水资源开发涉及印度、孟加拉国的用水利益。水资源矛盾成为中印紧张关系的诱发因素。中印可借鉴《印度河水条约》四个层级的争端解决机制，在坚持“主权为基、合作为本”前提下，探索通过设立分级争端解决机制、提升技术互认和利益补偿安排，将潜在矛盾转化为合作机遇。同时，需警惕外部势力借水资源问题干预南亚地缘政治，确保中国在跨境河流治理中的主导权与话语权。
（一）
设立分级争端解决机制
一是技术层级。中印可借鉴印巴“常设印度河委员会”模式，探索建立“雅鲁藏布江流域联合常设委员会”，由两国水利专家组成，负责水文数据共享、项目通报与日常协商。例如，中国可定期向印度通报雅鲁藏布江水电开发计划，印度则提供下游用水需求数据。二是外交层级。中印可借鉴印巴“外秘协商”模式，设立由两国外交部或水利部副部级或部级协商机制，负责解决“雅鲁藏布江流域联合常设委员会”无法解决的分歧。三是引入中立第三方。中印可借鉴印巴“中立专家”模式，在必要时引入联合国、世界银行或中立国的水利专家，提供技术建议。四是国际仲裁。若中立第三方专家无法解决争议，中印可借鉴印巴国际仲裁法庭模式，申请国际仲裁，但双方需明确国际仲裁的管辖权范围，确保各自主权底线，反对强制仲裁。
（二）
建立联合水文监测体系，推动技术标准互认
中国可邀请印度参与雅鲁藏布江水文监测网络建设，通过卫星遥感、跨境水质监测等技术手段，加强水文报汛、应急事件处置等方面的信息共享，增强信息透明度。此外，中印可借鉴《印度河水条约》对水电项目的参数限制（如“径流式电站”标准），探索制定雅鲁藏布江水资源开发的技术规范，例如规定水电站最小下泄流量、生态流量保障等指标，减少印度用水安全关切。
（三）
探索将水资源开发与经济补偿结合，化解利益失衡
印度作为下游国家对水量变化敏感，中国可借鉴《印度河水条约》中“国际财团援助巴基斯坦”模式，通过技术援助、经济补偿等方式缓解印度担忧。例如，中国可向印度提供节水灌溉技术支持，或在水电开发收益中提取部分资金用于下游生态保护。中国可探索与印度联合开发水电项目，通过电力贸易实现利益共享。例如，通过合资修建水电工程与跨境输电网络，探索将部分电力输送至印度，换取其对中国开发计划的默许。
本文转载自“南洋风云录”微信公众号2025年4月8日文章，原标题为《印巴水资源矛盾解决机制及对中印处理水资源矛盾的启示》
本期编辑：杨倩
本期审核：江怡
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