解读 | 董煜：统一规划体系的历程、经验和展望

导读

4月27日，国家发展规划法草案首次提请全国人大常委会会议审议。4月28日，清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜在《光明日报》刊发署名文章，总结规划体系的演进历程，强调统一规划体系的重大作用，并展望未来不断提升规划管理的法治化水平。

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作者

董煜清华大学中国发展规划研究院常务副院长

规划是中长期发展之纲，规划体系是各级各类规划的组成形态。习近平总书记强调，要加快建立制度健全、科学规范、运行有效的规划体制，构建发展规划与财政、金融等政策协调机制，更好发挥国家发展规划的战略导向作用。近日，十四届全国人大常委会第十五次会议审议了国家发展规划法草案，我国规划法治化建设将进入新的阶段。统一规划体系是具有基础性的规划制度，深入研究其演进历程、作用机理、进展成就及经验启示等，对于深化规划体制改革、更好推进“十五五”及今后的规划事业发展，具有积极意义。

规划体系演进的历程

每一部规划，都是一份中长期发展的任务书。随着我国发展体量、目标、任务的不断拓展，越来越多的领域和区域开始重视规划、编制规划。规划体系的不断规范和完善，成为国家治理体系和治理能力不断提升的重要体现。

规划体系在探索中逐渐成型。以国家发展规划为核心的规划体系，其演化进程是与经济社会发展紧密联系在一起的。从“一五”时期到“十四五”时期，我国的规划种类逐渐增多、规划层级日益清晰。为配合落实“一五”计划，国家先后制定了农业、工业生产、商业流转、基本建设等专项计划，在八个城市开展了初步城市规划，并提出了“要积极开展区域规划”。改革开放后，五年规划（计划）及其他各类规划（计划）从制定到实施都发生了巨大变化，“十五”计划提出了重点专项规划。“十一五”规划编制中，同步开展了对规划体系的专题研究，《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，首次明确了“三级三类”的体系，以及规划编制的协调衔接机制、社会参与和论证制度、规划审批内容和审批权限、规划评估及调整和修订制度等，成为规划体系初步建立的重要标志。

统一规划体系为规划体制改革指明了方向。党的十八大以来，习近平总书记高度重视规划编制实施工作，作出了系列重要指示，明确了系列新要求。随着发展阶段、发展理念和发展任务的更新，客观上也要求规划这一指导中长期发展的基础工具与时俱进地进行改革完善。在“三级三类”体系的基础上，经过深入研究论证，党中央、国务院印发的关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见，明确提出建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，标志着“三级四类”的统一规划体系的正式建立。党的二十届三中全会进一步提出“健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制”，这就要求更好发挥统一规划体系的作用，使各级各类规划各司其职、规范有序，推动规划体制改革迈出新的步伐。

深入认识统一规划体系的重大作用

建立健全统一规划体系，不仅为提升规划自身的质量水平提供了重要保障，更为贯彻落实党中央战略意图、全面推进经济社会高质量发展提供了基础性支撑。

通过理顺规划关系，更好发挥了国家发展规划的统领作用。在统一规划体系中，下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调是基本原则，其中国家发展规划居于统领地位，是各级各类规划编制的总遵循。国家发展规划的指标体系，经过分解后可作为衡量和考核各领域工作的重要依据。国家发展规划的每一个章节，都是对一个领域的总体部署，可以通过该领域的专项规划进行细化。国家发展规划涉及空间的重大布局，则通过空间规划落地。规划期与国家发展规划不一致的国家级规划，应根据同期国家发展规划的战略安排对规划目标任务适时进行调整或修编。规划体系有了这一“主心骨”后，通过其发挥统筹重大战略和重大举措的时空安排功能，实现了在不同节点的具象化落实。

通过强化空间保障，更好发挥了空间规划的基础作用。党中央在2018年作出改革部署，将原分属不同部门的各类空间规划职责统一进行整合。这一重大改革，从源头上解决了过去国土空间“九龙治水”的问题，其中的“三区三线”明确了空间分类，划定了保障国家粮食安全、生态安全、城镇化健康发展的三条空间底线，发挥了在国土空间开发保护上的刚性约束作用。更为重要的是，通过空间规划的整合实施，为发展规划确定的重大战略任务落地提供了空间保障，也为其他规划提出的空间开发保护活动提供了指导和约束，从而促进了发展和保护这对重大关系的有效平衡。

通过强化统筹协调，更好发挥了专项规划和区域规划的支撑作用。专项规划、区域规划均有特定的规划对象，分别对发展规划在特定领域和特定区域提出的重点任务进行“条”上和“块”上的落实。近年来，专项规划更多聚焦科技创新、基础设施、绿色生态、民生保障等需要集中力量突破的重点领域，与发展规划的关系相当于“总分结构”；区域规划则更多聚焦落实区域重大战略的相关布局，与发展规划的关系相当于“图层叠放”。在作用机制上，专项规划通过对特定领域的目标任务进行延伸细化，实现将每一条重大举措、工程等转化为具体工作抓手；区域规划则着力打破地区分割，通过协调解决跨行政区跨流域的重大问题，促进区域战略在区域间更好联动融合。

通过优化规划管理，增强了规划目标内容的严肃性权威性。经过多年的改革探索，目前我国已经建立了目录清单、编制备案、衔接协调等规划管理制度，规划流程更加清晰和有依据，有效解决了规划数量过多、交叉重叠等问题。除党中央、国务院有明确要求外，未列入目录清单、审批计划的规划，原则上不得编制或批准实施，避免了一些工作“泛规划化”的倾向。对规划编制的起草、衔接、论证、审批、发布等程序，都明确了相应的规范性要求，使得规划编制的每一个阶段都能按程序进行。各类规划在与发展规划衔接时，重点围绕规划目标特别是约束性指标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程、风险防控等内容，必要时可组织开展审查论证，确保了规划间的协调一致。

通过规划体系传导，提升了地方各级规划的科学性有效性。统一规划体系建设既在国家层面理顺了各类规划间的关系，也向下传导了对地方规划编制实施的要求，地方各级的规划体系也已经初步构建起来。过去地方规划编制中出现的问题，很多都与基层规划力量薄弱、规划编制不规范相关。近年来，“三区三线”等在地方规划的实践，使得协调规划关系、落实规划约束等提上地方工作的重要议事日程。随着各地对规划内容和程序的重视程度越来越高，江苏、云南、新疆、吉林等地推进了规划立法，也开展了规划编制的标准化工作，在增强规范性的过程中实现了规划体系的整体质量提升。

通过加强政策协同，实现了中长期规划与短期调控的有机融合。为加强中长期规划和短期宏观调控间的有机衔接，统一规划体系特别强调了规划引领、政策协同，有针对性地提出了规划定方向、财政作保障、金融为支撑、其他政策相协调的改革方向。通过将国家发展规划的主要指标分解纳入年度指标体系，并做好年度间平衡，形成了“长期战略—五年规划—年度计划”的体系化推进和闭环落实机制。通过加强财政预算、政府投资、土地供应等对国家发展规划的实施保障，实现了项目跟着规划走、资金和要素跟着项目走、监管跟着项目和资金走，优化存量资源配置和增量资源供给，有效保障了重大工程项目的落地实施。

不断提升规划管理的法治化水平

通过统一规划体系更好发挥发展规划的战略导向作用，已经成为中国治理的重要经验。在国家发展规划法即将出台的大背景下，要以法治引领和保障规划体系建设，把制度优势更好转化为国家治理效能。

立体式推进五年规划编制。当前各级党委政府的一项中心任务是做好“十五五”规划编制工作。这是一个综合性的大工程，各个方面、各个层级都会涉及，要按照系统工程的思路，把高质量编制“十五五”规划的要求贯彻到规划体系的各个节点。各级各类规划都要深入研究国际国内环境的变化，深入研究中国式现代化的新要求，在规划内容中充分体现党中央关于下一个五年的总体安排，在规划衔接中努力把握国家发展规划的新部署，形成对未来五年新蓝图的体系化推进格局。

增强宏观政策取向一致性。在当前经济形势下，要格外重视宏观政策与国家发展规划的协调联动。要依据新的五年规划目标要求，合理确定财政、货币、产业、价格、就业等政策力度和取向。在宏观政策取向一致性评估中，要把各类政策是否符合国家发展规划的基本方向作为一个重要标准，促进各类政策协同发力，形成放大叠加效应，向国际社会释放中国将坚定推进中长期发展目标的鲜明信号，并与一些国家的朝令夕改形成鲜明对比，增强各方对中国经济长期稳定健康发展的信心。

进一步健全规划实施管理。要完善规划实施全周期管理制度，制定可操作、可评估、可考核的目标任务实施安排。对约束性指标，要通过各类相关规划强化责任分解落实；对预期性指标，要在相关规划中强调创造良好政策环境、体制环境和法治环境。要健全针对各类规划的有效监测评估机制，及时汇总监测评估结果，作为加强和改进规划体系建设的重要依据。