2025年政府工作报告提出实施健康优先发展战略，促进医疗、医保、医药协同发展与治理。这是落实党的二十大以及党的二十届三中全会关于深化医药卫生体制改革的重要战略部署，是实现健康中国的重大举措。“三医”协同发展与治理是改革开放以来，特别是党的十八大以来我国深入推进医药卫生体制改革进程中不断探索形成的经验，也是推进健康中国建设的基本原则。
自20世纪90年代末期以来，协同推进医疗保障制度、医疗卫生服务体制和药品供应体制改革，经历了不同的阶段。首先是“三改并举”，即建立以职工基本医疗保险制度为主体的医疗保障制度以及有序竞争的医疗卫生服务体系和药品供应体系；2009年的新医改又提出“三医联动”。在长期改革实践探索的基础上，党的二十大以及党的二十届三中全会将深入推进医药卫生体制改革的基本原则总结为“三医”协同发展与治理。“三医”协同发展与治理是“三医联动”的升级，在联动的基础上强调三方的协同，在健康优先发展的基础上实现“三医”目标的一致性、制度的耦合性以及政策的有机衔接。本次政府工作报告给出了实现医疗、医保、医药协同发展与治理的具体部署和路径。
医疗保障要发挥战略购买功能，引导资源的配置与再配置，提高基金乃至整个医药卫生体系的运行效率。现代医疗保障的功能首先是为参保人提供保障，应对健康风险冲击；其次是为医药卫生体系筹资；最后是通过战略购买引导资源配置。这三个功能的实现是相互交叉、相互支撑的。作为医药卫生体系主要的筹资来源和战略购买方，医保具有引导资源配置的能力，且也只有通过引导资源配置、提高资金使用效率，才能更加有效地实现对参保人的保障。当然，这三个功能的实现也离不开医疗服务体系和药品供应体系。医疗保障在购买医药卫生服务的过程中，既要有效保障人民群众的就医需求，又要赋能医药卫生行业发展；反过来，医药卫生行业只有在满足人民群众对医药卫生服务需求的前提下才能更好实现高质量发展。
2025年政府工作报告中关于实现“三医”协同发展与治理的政策安排十分丰富，涉及多个方面，其中社会关注度比较高的主要包括三个方面。
一是优化药品集采政策，强化质量评估和监管，让人民群众用药更放心。药品集中带量采购是近年来社会关注度较高的政策措施，集采政策的实施有效净化了之前医药行业药价虚高、带金销售的不良风气，降低了群众用药负担，提高了医保基金的使用效率。集中带量采购取得实效的前提是仿制药一致性评价，即对集采药品质量与疗效的保障机制。一段时期以来，社会上有关集采药品质量和疗效的讨论较多，这反映出人民群众对集采药品质量的关注。因此，政府工作报告专门提出要强化药品的质量评估和监管。这就需要药品监管部门协同发力，把好药品质量的第一关。同时，医保部门也要在集采过程中加强对集采药品质量和疗效的监测，建立信用机制，对监测质量有问题的集采药品及时采取措施。医疗机构作为药品的实际销售和使用部门，也要及时跟踪、监测并报告药品使用情况，“三医”协同发力，让人民群众用药更加放心。
二是健全药品价格形成机制，制定创新药目录，支持创新药发展。我国药品价格实行的是市场价格形成机制。仿制药领域往往存在多个供应，因此药品价格可以通过市场竞争形成；但在创新药特别是独家创新药领域，药品的价格形成机制就较为复杂了。创新药生产企业在前期投入了高昂的研发成本，所以专利期内享有垄断定价权。对于医保部门而言，既要在有限的资金条件下满足参保人对创新药的现实需求，也要聚焦对医药产业创新发展的支持与赋能。而医保药品目录准入的国家谈判机制则顺利实现了保障参保人用药需求、符合基金承受能力与支持创新药发展的三者协同。近年来，通过国家药品谈判机制，创新药进入医保药品目录的速度明显加快，同时通过进入医保药品目录实现“以量换价”，创新药生产企业在获得创新利润的同时，也使得参保人对创新药的可及性不断提高。需要注意的是，实现支持创新药发展，也需要“三医”协同。对于药品监管部门而言，除了要加快新药上市审评审批外，还需要对创新药的临床效果进行动态化监测。同时，要想更好地实现对创新药发展的有力支持，医疗机构也需要进一步深化药品管理和使用机制的改革。目前，一些国家谈判药品虽然进入了医保目录，价格也大幅下降，但在医疗机构的使用上仍然面临一些问题，导致国家药品谈判机制的落地效果大打折扣，对创新药的支持难以落到实处。虽然医保部门和卫生部门为促进创新药的使用落地联合推出了“双通道”政策，但仍有一些深层次制度性问题阻碍了创新药的使用。比如，医疗机构的药品品规数量限制、公立医院考核中“药占比”及其他相关指标的限制，以及在药品零差率下医院药品管理成本的补偿，等等。从“三医”协同发展与治理的角度，支持创新药的发展既需要医保部门不断健全价格形成机制、制定和完善创新药目录，同时也需要卫生部门特别是医疗机构继续深化药品管理和使用机制，清理在使用创新药上的不合理限制措施。毕竟只有在“三医”协同发力下，支持创新药的发展才能落到实处。
三是深化医保支付方式改革，促进分级诊疗。目前我国医疗服务体系存在优质医疗资源向上集中、基层医疗卫生服务能力薄弱的情况，导致大医院拥挤不堪、基层医疗卫生机构门可罗雀。对此，2025年政府工作报告提出要促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，实施医疗卫生强基工程。对于医保部门，实现分级诊疗是优化资源配置的重要任务，而医保促进分级诊疗、优化资源配置的主要政策工具就是支付方式改革。住院服务已经实现了DRG/DIP付费全面覆盖。实际上，DRG/DIP付费不仅是规范医疗行为的主要方式和相应手段，而且也有利于优化资源配置，通过改变对医疗机构的激励机制，推动大医院下转常见病、多发病，从而实现分级诊疗。同时，社区医疗卫生服务也要推动与医联体、县域医共体建设相协同的医保支付方式改革，将过去的按项目付费为主逐步改革为按人头付费、打包付费为主，即通过医疗卫生服务体系改革与医保支付方式改革的协同发力，来更好地支持医联体、县域医共体建设，推进分级诊疗，优化资源配置。
总之，实现健康优先发展战略、建设健康中国，不是一个部门的事情，需要“三医”协同发展与治理，这既是党中央既定的方针，也是经过实践反复证明的改革经验。“三医”协同发展与治理，首先是目标上要实现一致性，以共同实现人民健康为根本目的；其次是制度上要实现耦合、互补和支撑；最后是在政策上要有机衔接。2025年政府工作报告对“三医”协同发展与治理进行了细致部署，在药品集采、支持创新、深化支付方式改革以及推进分级诊疗等方面都提出了相应的具体安排，为进一步深化医药卫生体制改革、实现健康中国的战略目标打下了坚实基础。（ZGYB-2025.03）
作者 | 王震 中国社会科学院经济研究所研究员、中国社会科学院大学教授
来源 | 中国医疗保险
编辑 | 刘莹 高鹏飞
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