导读
国土空间规划的两个基本行为类型表现为土地用途的分类和分区。基于给定的土地用途分类标准进行分区是具体的规划实践，究其根本，规划用途分区所参照的土地用途分类标准本身则是从基于分类方法的现状调查获得，因此，土地分类与分区的逻辑关系很容易混淆，厘清土地分类与分区的工作关系具有重大的理论意义。本文借助语言分析方法，以土地用途术语和及其分类和分区两种基本规划行为为研究对象，对土地用途概念进行梳理澄清，对分类和分区进行语言学解释，理清土地用途分类与分区的运作逻辑，指出两者分别回应的是土地使用“是（be）什么”和“应是（shall be）什么”的命题，提出建立分类标准和分区规则的建议，为土地分类作为国土空间用途管制的法律工具奠定理论基础。
本文字数：7507字
阅读时间：23分钟
作者 | 苏章娜、周剑云
华南理工大学建筑学院
关键词
土地用途、用地分类、分区、规划语言学
土地用途是规划的关键内容，是用途管制中的一套关键术语，无论是在土地用途管制范畴、城乡规划范畴、还是当今的国土空间规划时期，它都是用途管制的核心工具手段：《土地管理法》规定土地用途管制制度“编制土地利用总体规划，规定土地用途”；《城乡规划法》《城市规划编制办法》规定总规包含用地布局这一重要内容，控规“对具体地块的土地利用和建设提出控制指标”；《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出国土空间保护制度“以统一用途管制为手段”。它是认识和描述土地利用现状的普遍性科学工具，也是表达规划愿景、规制开发行为的专业语言。
针对土地用途这一对象，国土空间规划的两个基本行为类型表现为土地用途的分类和分区。土地用途分类作用于土地现状的调查，是一般的研究行为，而土地用途分区作用于规划愿景的表达，是规制行为。然而实践中分类和分区在工作逻辑上存在很大程度的混淆，长久以来分类与分区往往采用同一套土地用途分类标准，如《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》中规定用地标准适用于规划“编制、用地统计和用地管理工作”，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》中规定国土空间用地用海分类作为“统一国土调查、统计和规划分类标准”。国土空间用途管制很大程度上借鉴和延续了过去土地管理和城乡规划的土地用途分类工具的范式，这一混淆也从过去的土地利用规划、城乡规划时期延续至当下的国土空间规划时期，成为了一个规划行为逻辑的根本性问题。国内外已有学者借助规划语言学提出土地利用描述模式与规定模式的区分（A.Z.Guttenberg，1965；戚冬瑾，2015）[1-2]，但两者具体应如何运作以发挥各自角色，仍有待探讨。
“十四五”规划提出深入推进以人为核心的新型城镇化战略，其中要求“提升城市品质，转变城市发展方式”。混淆分类与分区的旧的管制方法适应的是机械增长的旧城镇化模式，以人为核心的新型城镇化的新目标需要科学的管制工具，而管制需要清晰的理论解释和理论支撑。厘清分类与分区的混淆须回答一个问题：土地用途的规划行为遵循什么样的逻辑和原则？本文以土地用途这一术语和土地用途分类和分区两种基本规划行为为研究对象，对土地用途术语的概念进行综述和分析，借助语言哲学中的逻辑分析方法对分类和分区进行语言学解释，目的是从理论层面澄清土地用途概念，理清土地用途分类与分区行为的基本逻辑和准则，以期为土地分类作为国土空间用途管制的法律工具奠定理论基础。
#1
土地用途的概念辨析
1.1 “land use”的概念综述
“土地用途”是城市规划语言中的一个关键术语，但它的含义越来越模糊[3]。在土地用途管制、城乡规划、国土空间用途管制相关的学术和实践语境中，“土地用途”和“土地利用”常有混用的情况，也都可以译为“land use”，但两者在词性和内涵上实际存在细微差别。新华字典中， “用途”指应用的方面或范围；“利用”指①使事物或人发挥效能，或②用手段使人或事物为自己服务；“使用”表示使人员、器物、资金等为某种目的服务。牛津词典中use含名词和动词两种词性，作为动词的use可表示：①出于某种目的，利用某物做某事，即“利用/使用”；②消耗。作为名词的use可表示：①动名词，利用/使用的过程/动作/行为/状态；②用途/功能/活动，表示被使用的目的/方式；③使用权，使用某物的能力。在规划和用途管制中的“use”为名词词性，作为名词的“use”指代人类的活动，作为动名词的“use”指代对空间进行利用的过程，是一个目标导向的行为。
部分学者区分了“land use”这两方面的涵义。陈利根（2000）[4]早期提出土地用途只是一种静态的描述，不能表现长期的动态变化。杨惠（2010）[5]进一步辨析了两者的区别：土地用途是土地利用的外在表现形式，是土地利用的人类活动在特定时空下的结果；土地用途一经立法、规划等方式所确定，将对土地利用起到方向上的引导或范围上的限制作用；土地用途只是一种静态的描述，而土地利用则是一个长期的动态变化过程。
依据这一辨析，“land use”的两种词性可以指向两方面的涵义。名词性的“land use”，在词性和内涵上译作“土地用途”较为贴切，它呈现了土地的静态使用，表示一种土地的外在呈现形式，是对土地某一时刻的人类活动的客观呈现；动名词性质的“land use”， 在词性和内涵上更贴近“土地利用”，反映一组作用于土地的动态过程和行动，是一个有目的导向的行为过程。
由于词语的混用，要理清学者们所谈的“用途”或“利用”究竟指向什么，并不能单看所使用的词汇，须从所表达的概念内涵进行辨析。一部分概念解释更倾向于反映静态的、名词性质的“土地用途”这一面：如 “城市土地使用反映的是人及其群体在城市土地上所从事的活动”（孙施文，2007）[6]，这一解释将其归结为朴素、可感知的人类活动； “土地用途是指人类为满足自身的需要 , 在一定时段和空间内对土地进行的有目的、有意识的活动过程所表现的土地特征”（刘岸东，2005）[7]，这一解释将其归结为“土地特征”。一部分概念解释更倾向于反映动态的、动名词性的“土地利用”这一面：如“土地利用是人们根据土地资源固有属性和功能特征，对其进行开发、使用、改善和保护等活动的总称” （隋春花，1998）[8]，这一解释将其归结为作用于土地的一系列行动；“土地用途是国家土地利用总体规划所确认的土地利用方式或结果” （杨惠，2010）[5]，这一解释将其归结为规划行动的成果。另一部分概念解释则意识到这两方面内涵：如陈利根（2000）[4]认为“土地用途是人们为了满足自身的需要根据土地的特性功能所确定的土地利用方式或类型，是土地地表形态自然附着物与劳动力和资本投入于地表的综合表现”；程烨（2001）[10]认为“土地利用是人类活动目的清晰的生产生活的行为”，同时也指出“土地的适宜性用途、规划用途、实际用途等各类用途反映了人类对土地利用的价值观念和决策”；戚冬瑾（2015）[2]区分了描述性、评价性、规定性的土地利用。
学术语境中“土地用途”与“土地利用”的细微差别反映了“land use”的两面：它既能作为名词描述某一时刻下土地上人类活动的一种状态，也能作为动名词表示规划管理过程中的一组行动。前文所述的土地用途的分类与分区行为的混淆来源于这种多词性导致的多义。
1.2 “土地用途”是“土地利用”的前提与基础
如前所述，“land use”包含名词与动名词两种方面含义。在两者的关系方面，名词性的“土地用途”是动词性的“土地利用”的前提基础，主要原因有三：土地用途是土地利用的对象；必须先有对土地用途的认识，才可能出现土地利用的意识；名词性的use为动词性use的表达基础，由于“土地用途是土地利用的外在表现形式”，“土地利用”的行为和愿景最终需要由作为书面语言土地用途进行具象化并固定下来。
这一名词性的“土地用途”，是行动对象、认识基础、表达基础，它实际上是通过对土地上人类活动的种种现象“分类命名”，使得土地用途这一概念出场。在没有土地用途的概念及其 “分类命名集”组成的土地用途术语之前，人类对土地的感知保留了最朴素和最真实的视觉信息，这些信息只是一系列零散的现象，由此获得的认识是零碎、孤立的。过多的信息导致认识、处理、应用这些信息的效率的低下；脱离了这一组术语，我们很难建立对土地用途这一概念的认知。
“土地用途”这一名词性概念术语提供了另外一种知觉模式，把有相似特征的东西放在一类，形成一种“分类命名集”[11]。土地用途现象经过抽象形成分类，将零散的信息联系起来，由此才形成了认识。当我们在用途管制中谈论“林地”时，它并非指眼前这一片被树林覆盖的土地，而是指有这一类特征的抽象的空间概念。词所指示的不是事物本身，而是观念的标记[12]。在认识到这个术语之后，它才帮助人类认识了客观的外部世界，建立起对土地的各种利用形态的认识，帮助我们作出有组织的土地利用的行为。同时术语构建的这些认识又回过头来塑造了我们对土地的思维方式。
这一“分类命名集”是土地用途的呈现方式，使得土地用途这一概念显形。它既是认识世界和改造世界的工具，反过来又作为一层认知的“滤镜”影响了我们对世界的思考方式，我们以土地用途分类的认知框架思考用途。这一“分类命名集”即广义的土地用途分类。
#2
土地用途分类与分区的过程
人类从客观外部世界接收刺激（stimulus）获得知觉，并作出相应的反应（response），这是人类行为的两个基本阶段。语言是人类行动的象征性替代物，在语言层面上，与人类行为刺激与反应两个阶段相对应的，是指称（reference）和表达（gesture）这两种基本的语言行为[13]。指称行为作用于知觉阶段，发挥的是语言的指代功能和所指性价值；表达行为作用于反应阶段，发挥的是语言的指导功能和规范性价值。
规划功能与语言功能具有同构关系[14]。规划的调查和干预/操作阶段实际上就是人类对土地这一外部对象进行知觉并作出反应的过程，在这两个阶段中，土地用途管制行动包括两种抽象的基本行为：分类和分区。分类作用于土地认识和调查阶段，用于描述空间；分区作用于规划愿景表达阶段，用于规范和管理。
图 1 语言行为与规划行为的同构关系（作者自绘）
分类本身是一种概括性的知识体系，旨在科学地呈现土地用途的现状构成，是科学导向的一般的研究行为。分区则是一种具体的干预行为，旨在勾勒未来土地用途的一系列可能性图景，是目的导向的规制行为。两者面向不同的目的，遵循不同的工作逻辑。
2.1 分类的过程：由具体到抽象
分类的过程是人类对土地用途建立认识的过程，也是一个朴素的现状调查和描述的过程。分类始于对现状的观察，人眼看到一片土地，识别出土地上的覆盖、活动、功能等特征的同时勾勒出这一特征的边界，将这一特征归纳为一类土地用途，进行命名，建立一种土地用途分类，由此建立对土地用途的认识。每一个分类就是一个符号，在现实中有真实存在的若干块空间作为对应。这个分类系统形成一个抽象的和最宏观的土地用途结构。针对某一地区的全面的土地调查仅仅只能覆盖该地区所拥有的土地用途类型，要形成一张全面的土地用途类型表格需要对更广阔区域的调查，没有出现在调查区域或我们尚未探索和认识到的用途则不会出现在这张用途分类表中。分类体系表格建立起来后即可直接投入到对其他未探索区域的描述，而当新类型出现时，则重新循环回到分类的起点，进行识别、归纳、命名、创设新分类。
分类所“分”得的结果是“类”，是一个抽象建构出来的对象。它是一个抽象的过程，经历了从现实到符号、从具体到抽象、从意义到形式、从所指到能指的过程。
2.2 分区的过程：由抽象到具体
分区则经历了一个相反的过程，它对应土地用途规划的过程。分区需要对空间进行划分，这种划分并非随意，而是需要从规划的目的出发、基于已建立的土地用途认知以及分类标准。对土地用途进行规划时，并非完全基于土地上已有的特征去做规划的，而是以现状调研的得到的一系列用途类作为空间表达的基础，将城市发展的愿景转化为用途分类符号的形式、投射到划设好的区域中，形成新的分区，这个分区未来承载相应的地表形态和人类活动。规划表达的内容往往被认为是我们主观的创造，实际上那些新构想的用途分区是现状存在的某一片空间或景观在规划区里的再现。这也被称之为土地使用的愿望，本质上是将现有的用途按照其覆盖、活动或功能等特征，划为区域、进行命名后，在另一个空间中的剪贴、再现。
分区所“分”得的结果是“区”，最终投射于实体空间。同用途调查的过程相比，用途规划经历了一个相反的过程，经历了从符号到现实、从抽象到具体、从形式到意义、从能指到所指的过程。
2.3 分区基于分类而不止于分类
在调查与规划的过程中，分类和分区遵循了两种不同的方法：一种是根据已有的现状，对空间分区域抽象获得一种分类；一种是根据调研获得的分类投射为分区。现状调研建立了一张土地用途表格；规划的时候，以调研得到的这张表格为基础，将土地用途投射至规划的土地上。这是传统土地利用规划的最基本的过程。
然而分区并非完全脱胎自分类。分类是分区的认知和表达基础，但分类表达的是名词性的静态的“land use（土地用途）”，分区表达的是动名词性的动态的“land use（土地利用）”，表达内容上的不同决定了两者逻辑上的本质不同的，分区需表达的是比分类更复杂的内容。分区基于分类，又不止于分类，以语言学的分析方法拆解它们所表达的内容可探知其逻辑和本质。
#3
分类和分区的语言学解释
语言中的名词对应世界中的实体，语言中的谓语对应世界中实体间的关系，语言像图画一样反映世界的情况。名词的意义来源于所指实体，谓词的意义则来源于实体之间的逻辑关系，它们构成的语句命题就是事实的“逻辑构象”[12]。分区与分类共同构成了一种土地利用语法，它们分别对应于普通语言的名词和动词：分类在土地利用语法中扮演名词性角色，分区在土地利用语法中扮演动词性角色。对两者进行语言学分析，即对这两种规划行为的逻辑进行拆解。
分类对土地用途进行描述和科学呈现，只需忠实并且高效地反映土地利用现状结构，遵循的是陈述、判断的句式，如“滨江某土地是商业用途”，表达的是某块土地、某种土地用途以及它们之间的关联。因而分类行为的语法构成要素可以简化为：空间A、用途类B和谓语“是（be）”，谓语为“是”是由于两者之间的关系为简单直接的陈述关系。其基本句式可以简化为如下符号公式：“空间A是用途类B”。
分类的命题为“土地是什么”，谓语为“是（be）”，属事实领域，探讨的是现实现象的规律性问题，通过归纳这一推理方法，从个别到一般，得到对土地的结构性认识。谓语“是”决定了分类的命题须是明确的，不能是模棱两可的表达，例如一块兼容了商务和娱乐的土地，表达为“既是商业用地又是居住用地”是模糊的，表达为“白天时段为商务，晚上时段为娱乐”或“底层为娱乐，其余楼层为商务”则是相对清晰的。模糊性将消解调查乃至后续规划本身的可靠性，分类也将失去意义，因而这一领域需要的是建立科学、统一的描述标准，作为一般和共同的规划调查基础。
分区则表示对土地的祈使、命令、敦促、规定。未来土地用途并不局限于一种状态，而是一种愿景，分区需满足管制和规划的不确定性，容纳未来一段时间内土地用途的一系列可能性，描绘的是动态过程的“利用”而非单一静态状态的“用途”，例如“中轴线上的01号分区准入商业、娱乐和办公用途”。因而分区的语法构成要素可以简化为：空间A、用途B和谓语（shall be）。谓语（shall be）既表达了规定性又容纳了可能性，具体可以是“准入”、“审批后准入”、“禁止”等。基本句式简化为如下符号公式： “空间A应为用途B”。
分区的命题为“土地应是什么”，属价值领域，价值判断取决于规划的价值取向、规划者的个人价值选择。不同于分类，分区需要的是有限度的确定性而非绝对的确定性，是在不损害分区定位和用途不互相妨害的等的前提下容纳发展的可能性。例如当我们在规划中建立一块MO用地，往往并非是为了在未来确凿无疑地获得一块 “三层厂房的研发用途”土地，而是为了吸引和容纳一系列可能激发创新的新型产业开发。因而分区需要的并非制定统一的标准或仅仅照搬分类标准，而需要在分类所建立的认识基础上建立一套目标跟现状之间联系的规则，将价值判断限制在一定的合理范围下，起到规范性作用。
#4
结论与展望
土地用途是规划的关键内容，是用途管制中的一套关键术语，土地用途的分类和分区是国土空间规划的两个基本行为类型，厘清土地分类与分区的工作关系具有重大的理论意义。本文辨析了土地用途术语的概念，区分了“land use”作为名词的“土地用途”以及作为动名词的“土地利用”两方面的含义， 作为名词它描述某一时刻下土地上人类活动的一种状态，作为动名词它表示规划管理过程中的一组行动。“土地用途”的概念作为对象、认知基础及表达基础，是“土地利用”的前提。这两种词性指向规划的两个最基本的使用领域——现状调查和规制管理。
规划功能与语言功能的同构，语言的指称和表达分别在人类行为的刺激和反应阶段发挥作用，规划的两项最基本的工作——分类和分区，也分别作用于规划的现状调查和规制管理阶段。分类行为是将具体的土地利用现象归纳为抽象的类，获得对土地的认识，分区行为是将抽象的类投射至具体的空间，获得用于管制的空间分区。传统土地利用规划中分区直接以调查所得的分类为基础进行用途的安排，是对分类与分区逻辑的混淆。
借助语言分析方法对分类和分区的本质命题进行拆解分析后发现，发挥描述性和研究性语言功能的分类行为实际上回答的是“土地是什么”这一问题，需要建立的是一套科学的统一标准；发挥规制性语言功能的分区行为实际上回答的是“土地应是什么”这一问题，需要建立的并非统一性的标准，而是一套联系目标与现状的规则。
对当前的用途管制而言，如何分别建立分类标准与分区规则是制度建设的关键。目前国土空间规划已出台用于调查的“三调分类”和用于规划的用地用海分类，并在城镇开发边界内实行“详细规划+规划许可”的管制方式； 在城镇开发边界外，按照主导用途分区实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，这些都是对分类标准和分区规则的建立的积极探索。然而调查分类与规划分类仍很大程度上继承、共享了过去的分类标准；“分区准入”回应了分区“应是什么”的命题，但仍不足以处理分区行为中用途与用途、用途与分区之间复杂的关系。旧的分类与新的分类分区如何衔接、用于调查的分类与用于规划的用地用海分类是什么关系，在实践中仍有待梳理。分类的需求是建立科学的分类标准，使得各类用途的所指明确、能全面覆盖客观世界中的现象、且无交叠混淆，以利于调查统计，这一问题已有部分学者提出以多维土地利用分类系统作为一个科学的分类框架（A.Z.Guttenberg，1959；戚冬瑾，2014,2015,2017）[2-3,15-16]，然而如何从分类跨越至分区、分区的规则如何设计以满足复杂的管制需求，这一方面仍有待探索。从现实中获得的分类具体如何支撑分区的建立、分区自身具体的管制需要如何拆解分析，未来仍可继续利用语言学分析方法做这方面的深入探讨。
参考文献（上滑查看全部）
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*本文为2024中国城市规划年会论文
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