摘要： 改革转隶后，国家综合性消防救援队伍的职能定位从传统的消防监督、火灾扑救为主向应对“全灾种、大应急”拓展。为进一步适应新形势下应急救援任务需要，提升消防救援队伍作战能力素养，健全队伍“灭大火、打大仗”的能力，本文以消防救援指挥体系为研究对象，对当前消防救援指挥体系现状及问题进行分析研究，提出了牢固树立“全灾种、大应急”意识、强化信息化手段应用、多途径缓解执勤压力、推动灭火救援岗位职业资格认定、科学制定力量编成、探索推行专业指挥模式 6 项对策，为消防救援队伍指挥体系建设提供一定的理论支撑。
关键词： 消防救援；指挥体系；扁平指挥；等级响应；精准调派
改革转隶后，消防队伍称谓和身份发生改变，职能任务大幅拓展，对队伍的职业化、专业化提出了更高要求，也促使原有的指挥机构、指挥平台、指挥网络加速变革和转型。为适应当前灭火救援形势需要，本文结合工作实际，分析当前消防救援指挥体系在联勤联动、力量调派、基础建设等方面存在的不足，就如何建设平时研判预警精准、战时指挥科学高效、事后复盘改进的实战指挥体系提出对策和建议。
1 当前消防救援指挥体系现状及问题
1.1 指挥联动体系不畅通
在国家层面，应急管理部整合了11个部门的13项职责，实现了应急救援组织指挥的高度融合、统一协调机制，国家体制的优势得到充分体现。但在省、市、县三级，应急救援实战主体间的横向协调机制还不完善，当前虽然各级消防救援队伍与气象、地震、医疗、供水、供电、供气等部门已建立相应的联动机制，在事故灾害救援中发挥了一定的作用，但不同部门难以协调联动的现象依然存在，军、警、消防救援、医疗、社会单位、民间组织等一体化指挥调度体系还不完善，有的还未建立，有的建而未用、形大于实，缺乏有效的综合应急指挥平台。此外，当前一些民间救援组织发展迅速，在水域、山岳等救援领域有深入的探索，但由于没有法律法规的刚性要求和力量调度的经费保障，在与社会单位、民间组织的联动上，大多处于友情协商的形式，弹性较大，导致很多时候联而不动、响应迟缓，影响了应急救援的整体质效。
1.2 指挥调度不够精准高效
指挥调度作为灭火救援指挥体系的中枢，发挥了至关重要的作用，但当前消防指挥调度仍存在接处警模式不统一、平台不完善、力量调派不精准、缺乏专业性指挥等问题，整体指挥效率不够科学高效。
1）接处警模式不统一。作为灭火救援指挥调度体系中的首要环节，消防队伍接处警方式在经历了独立接处警、集中接处警、纳入公安“三台合一”集中接警分散处警等多种模式后，仍未形成相对统一和长效的接处警模式。
2）接处警平台不完善。当前，接处警平台缺乏灭火救援专用的地理信息系统，也没有专门的接警调度员编制，从业人员流动性大，专业能力和素质普遍不高，首战力量指挥调度大多依靠个人经验，或盲目遵循一键式调集，缺乏对消防站的实时战力评估。
3）力量调派不精准。消防警情分级标准繁杂，现行火灾等级分为5级，抢险救援标准分为4级，每级都涉及过火面积、人员情况、场所类型等多个不同参考因素，接警员在实际接处警过程中难以快速高效判断，按级调派原则难以真正执行。此外，近年来部署推广的智能接处警和指挥系统仍处于磨合改进阶段，缺乏深度运用，操作人员的传统习惯一时难以改变、职业素养不高，凭经验操作、工作流程不规范等现象依然存在。
4）专业指挥不高效。当前，各总队、支队均设立全勤指挥部，作为灭火救援指挥调度中枢大脑，负责内部多层级协同作战和外部多部门联动的统一指挥，但由于不是专门机构，指挥部人员构成不固定，相对分散且身兼数职，未做到专门人做专门事。同时，由于缺乏法理支持，行政指挥与专业指挥的界限不清、权责不明，导致全勤指挥部的设置仅相当于议事机构，只赋能不授权，一体化值班值守和专业指挥难以落地见效。
1.3 队伍基础建设不健全
队伍基础建设是消防救援指挥体系的支撑，但当前全国消防站建设和基层消防员存在缺口，加之末端指挥调度缺失等问题，导致指挥体系未能形成有效闭环。
1）基层消防员有缺口。以国家综合性消防队伍为骨干、多种形式消防队伍为重要补充，是我国消防力量体系建设的基本方向。改革转制后，消防救援队伍向更加专业化、职业化的方向发展，单独设立的招录机制和培养体系一定程度上解决了人员流动性大的问题，但消防员占全国人口比例仍处于较低水平。
2）队站建设不平衡。截至2023年，全国现有消防救援站7 969个，在编的（国家队）有2 400余个，主要分布在城市、重点城镇及大型企业。据统计，我国共有2 862个县级行政区（市辖区852个、县级行政区2 000余个），共有40 000个乡镇级行政区，其中30 000个乡镇级行政区均远离城市，消防救援站建设缺口仍然存在，单个站点保护半径过大，导致“远水难灭近火”的现象比较突出。
3）末端指挥调度有缺失。在部分偏远地区，国家综合性消防救援队伍还未建立，仍依靠乡镇专（兼）职消防队承担灭火救援任务，由于站点分布散、盲点多，人员数量不足、专业素养薄弱等，加之通信手段相对单一，指挥中心的调度指令和技术支撑无法有效传递至末端力量，导致“救早灭小”作用未能充分发挥。
2 当前消防救援指挥体系存在问题的原因分析
2.1 消防力量与形势任务不匹配的矛盾日益突出
根据第七次全国人口普查结果显示，全国总人口为14.43亿人，而国家综合性消防救援人员约为20万人，仅占1.4‱ ，远低于发达国家平均10‱的水平。以广西壮族自治区为例，自治区人口约为5 047万人，然而广西壮族自治区消防救援总队（以下简称“广西总队”）共计4 000人左右，仅占0.8‱。虽然当前各地在大力发展多种形式消防队伍，招聘政府专职消防员，但受工资待遇不高、发展空间受限、“两严两准”管理要求、同工不同酬等多方面因素影响，多种形式消防队伍人员流动频繁、难招难留的情况比较普遍，整体发展滞缓。与此同时，改革转隶5年多来，各级消防救援队伍出警量大幅上升，以广西总队为例，2018-2022年，自治区消防救援队伍除社会救助和公务执勤外，警情上升2.75倍（见表1、表2、表3），部分消防站日均出警近2次（见表4），加之逐年增加的消防安保任务、各类专业队伍集训等工作，消防救援人员长期在满负荷、高压力下运转，得不到有效休整。日益繁重的灭火救援任务量使得人员不足的矛盾日益突显。
表1 广西消防救援队伍2018-2022年灭火救援警情数据
2.2 消防救援指挥体系缺乏科学性
改革转隶后，消防救援扁平化的指挥体系架构已建立，但在力量调派、等级响应、实战应用上仍与实际灭火救援不相适应，导致整体的组织指挥缺乏科学性。
1）力量调派缺乏科学性。消防救援队伍在层级系列上分为国家消防救援局、总队、支队、大队、消防站和班组6个层级，遵循统一指挥、逐级指挥的原则，火灾、灾害事故警情依据层级划分相应的等级，对应的出动力量也进行了编成。但由于各地经济发展水平不平衡，消防站的人员、车辆、器材装备配备水平参差不齐，力量编成大多是简单的排列组合，未能有效结合各地实际情况，存在等级响应的模糊化弊端，且各级队伍长期习惯“杀鸡用牛刀”的调派原则，在力量调度的方式上相对粗放，与当前“精准调派”的要求不符。
2）等级响应缺乏科学性。在指挥响应层级方面，总队、支队一般根据灾情等级、灾害类型、社会影响等多重因素提前介入指挥，在实际组织实施中易出现“越级指挥”的情况，导致中间层级指挥空转缺失，一定程度上影响指挥体系建设和指挥员能力培养。
表2 广西消防救援队伍2018-2022年抢险救援警情数据
表3 广西消防救援队伍2018-2022年社会救助警情数据
3）实战应用缺乏科学性。队伍中装备管理、人员管理、预案制定等业务系统分别由不同的业务处室主导，未能有效整合利用，更多的是运用于统计管理、训练考核，与调度指挥的融合不够，在实战应用中数据抓取、态势分析、辅助决策的作用体现不足。当前各级队伍正在持续推进“一短三快”机制改革，不断完善智能接处警指挥系统，仅从警情受理看，处警效率有了质的飞跃，但从实战指挥应用而言，很多指挥员还是习惯手机联系、电话指挥，以致新搭建的指挥调度系统缺乏基础数据，无法跟踪改进需求，建、管、用脱节的情况比较普遍，没有发挥应有的实战效能。
表4 2019-2022年广西部分消防站出警抽样统计
2.3 灭火救援领域专业人才储备不足
改革转隶前，消防队伍虽以“防火、灭火”为中心任务，但以行政许可为主的防火业务占比较高，专业技术干部队伍主要集中在审核验收、消防监督等防火岗位，灭火救援岗位专业技术普遍发展晋升的路子窄，消防站干部在灭火救援岗位工作一定的年限后，大多数选择转岗至执法监督等防火岗位，也导致灭火救援领域的专业技术干部数量不足，专业性不强，甚至在有些单位有作战训练专长的干部长期被边缘化，积极性受到打击。改革转隶后，以广西总队为例（见表5），专业技术干部中灭火救援类中、高级资格（职称）人数占比仍然较低，灭火救援组织指挥专业人才数量不足和质量偏低的现象依然普遍。此外，还有部分专业技术干部因编制受限从其他专业转评至灭火救援岗位，其自身缺乏实战经验和基本指挥技能，探索钻研的意愿也不强烈。与此同时，消防救援队伍实行衔级制，按管理指挥类和专业技术类分别授予相应的衔级，但其只是区分人员身份的标识，与指挥能力并不挂钩，各省、市的指挥员能力考评办法大多仍停留在站级指挥员层面，一般以年度、季度考核代替，未从专业化、职业化的角度建立各级指挥员培训、评定、任用、晋升、淘汰的全过程体系，未能形成机制闭环。人才储备不足、缺少梯次性、缺乏激励和竞争等制约了灭火救援领域专业化能力素质的提高，不利于队伍职业化发展。
2.4 指挥机构权威性不足
全国消防救援队伍、支队级全勤指挥部设置虽已建立多年，但各作战岗位的选取任用主要依据个人任职经历和行政岗位。如全勤指挥部指挥长大多由带有行政职务的处（科）室干部担任，而指挥助理则通常由具有一定灭火救援岗位工作经历的干部出任。然而，这些人员的实际组织指挥能力并未经过严格的选拔和考核，没有开展针对性的考评上岗和定期考核。个别地区探索开展全勤指挥部能力考评，但科目、标准设置的科学性、专业性不高，考评的严格程度不够，考评结果参考价值不强。部分单位试行专职指挥长制度，由改任非领导职务且有一定灭火救援经验的干部担任专职指挥长，但在实地调研中，发现大部分专职指挥长担任该职责的主观意愿不足，认为岗位责任重大、激励机制缺乏、选退渠道不畅，且没有专门的编制，缺乏指挥调度必要的权威性。
表5 消防救援队伍2018-2022年灭火救援专业技术干部配备情况
3 建设消防救援实战指挥体系的对策
3.1 牢固树立“全灾种、大应急”意识
消防队伍改制后，队伍核心职能发生重大转变，由“消防”转向“消防救援”，从以往“防灭火”的消防职责转向“全灾种、大应急”的综合职能。作为应急救援的主力军和国家队，队伍承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要职责，这既是发展方向，也是职责使命。队伍在转型升级到提质强能的过程中，要从自身的思想上转变，人员专业化、队伍职业化、职能综合化是党中央适应国家治理体系和治理能力现代化作出的战略性决策，要自觉服从国家改革发展大局，摒弃本位主义，主动融入国家综合应急救援体系。
3.2 强化信息化手段应用
强化接处警系统的顶层设计，开展系统标准化建设，促进信息化和业务充分融合，利用人工智能、大数据、云计算等手段提升消防应急通信保障能力，解决极端复杂环境下“呼不到、叫不通、连不上”、信息指令传输不畅等问题。通过智能分析和预测技术，优化通信资源的分配和利用，减少响应时间，提高信息传递的准确性和可靠性。通过对历史通信数据的深入分析，识别通信流量的高峰时段和热点区域，合理规划通信资源配置。通过预测突发事件的类型和规模，调整通信网络的拓扑结构和传输协议，提高消防应急通信的鲁棒性和容错性。加强指挥通信系统建设，将多模态通信技术与人工智能和大数据分析相结合，形成多模态通信技术的融合，进一步提高通信的灵活性和适应性，不断建强完善“一张图”的功能，真正实现“一张图调度、一张图分析、一张图指挥决策”，切实推动消防救援指挥体系向科学高效、专业精准方向发展。
3.3 多途径缓解执勤压力
在法律层面，规范消防救援行为，明确国家消防救援队伍行政行为应由法律授权，通过立法厘清灭火、应急救援与一般性非紧急社会救助类行为的法律边界，进一步规范灭火救援行动的法定职权范围，解决灭火救援标准化的问题，并在执勤备战允许的情况下，力所能及地参与社会救助。此外，拓展社会救助服务，针对开锁、捉蛇、摘马蜂窝、救助小动物等非重大消防安全风险类警情，可以探索政府购买社会服务的方式，通过社会救援力量进行处置，既能减少对公共资源的浪费，也能减轻消防救援队伍执勤备战压力。
3.4 推动灭火救援岗位职业资格认定
在国家层面，出台灭火救援岗位职业资格认定相关政策，明确统一标准，对灭火救援接警调度、组织指挥、信息通信等岗位人员实行岗位资格评定，从任职履历、成果业绩、实战经历、专业培训、技能实操、理论考试等多个方面进行综合评定，并与个人晋级晋衔、职级待遇挂钩。同时，要完善准入、退出等相关制度，逐步解决灭火救援领域专业人员数量少、职业素养不高等问题，推动灭火救援领域队伍向职业化发展。
3.5 科学制定力量编成
遵循“就近调派、等级调派、分类处置、专业优先”的原则，做到“首派快，续派准”，按照各省域进行划分，统一搭建符合当地实际、易于操作、科学高效的调度模式，建立统一标准的警情分级明细清单，对各类警情快速定级、精准调派 ［6-7］。通过对辖区火灾及其他灾害事故类型的分析，完善各类消防站的人员、装备器材配备标准，定期进行战力评估，科学制定力量编成，提升初战处置效能。
3.6 探索推行专业指挥模式
探索在总队、支队机关设立专职指挥机构，设置专职指挥班子和岗位，并从法定职责上明确消防救援组织指挥的权责关系，实体化、实战化运行指挥机关。同时，探索试行首席指挥长、指挥长、专职指挥助理等岗位，规范运行机制，实行分级响应，避免因警情跟踪干扰一线指挥，将灭火救援行动行政指挥向专业指挥过渡。
4 结束语
消防灭火救援指挥体系是应急管理指挥体系的重要组成部分，是防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要支撑，新形势下，必须牢固树立“全灾种、大应急”的一体化应急救援意识，将消防救援指挥体系融入大应急指挥体系，强化信息化手段应用、建强指挥调度中枢、加强专业人才培养、科学精准调派，以专业高效的灭火救援组织指挥推动国家消防治理体系和治理能力现代化。
作者简介：蓟佳才 ，男，广西壮族自治区消防救援总队指挥中心高级专业技术职务，专业技术一级指挥长衔学士，主要从事灭火救援指挥、灭火技术等方面的工作，广西壮族自治区南宁市那黄大道 119 号， 530020 。
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