核心提示：《公平竞争审查条例实施办法》细化和完善了公平竞争审查的总体要求和部门职责、审查标准、审查机制、审查程序、监督保障等，更有针对性和可操作性，有利于市场监管部门和政策措施起草单位更好地理解和适用公平竞争审查制度，提高公平竞争审查质量。
武丹/制图
作者|殷继国
责编|薛应军
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近日，国家市场监管总局公布《公平竞争审查条例实施办法》（以下简称《实施办法》），自2025年4月20日起施行。《实施办法》的公布，是继国务院于2024年6月公布《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）之后国家在健全公平竞争审查制度上的又一重要举措。自此，我国形成了以《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）为统领、《条例》为基础、《实施办法》为配套的公平竞争审查法律体系，进一步夯实全国统一大市场建设、保护和促进公平竞争的法治根基。
《实施办法》共五章四十八条，在《条例》框架内，细化和完善了公平竞争审查的总体要求和部门职责、审查标准、审查机制、审查程序、监督保障等，更具有针对性和可操作性，有利于市场监管部门和政策措施起草单位更好地理解和适用公平竞争审查制度，提高公平竞争审查质量。
为政策措施起草划定更严密红线
社会资源的分配有两种方式，一种是市场调节，一种是政府调节（或计划调节）。处理好政府和市场关系是经济体制改革的核心问题。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》围绕处理好政府和市场关系这个核心问题，把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署，明确强调“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。党中央、国务院在深化经济体制改革过程中基于对市场与政府关系的科学理解，作出了建立公平竞争审查制度的重大决策部署，要求行政机关和法律法规授权的管理公共事务职能的组织在起草涉及经营者经济活动的政策措施时，应当依照公平竞争审查标准开展公平竞争审查。这为公平竞争审查标准起草单位划定了一条不得逾越的红线，即不得违反公平竞争审查标准起草和出台政策措施。《实施办法》对《条例》确立的4个方面19项审查标准逐项细化，列举了66项政策措施中不得包含的内容，为政策措施起草划定了更严密的红线。
一是在总结公平竞争审查实践经验基础上，新增审查标准的部分表现形式，涵盖了当前政策措施起草中的常见做法。例如，针对部分政策措施在市场准入负面清单之外违法设置市场准入现象较为突出的问题，《实施办法》在市场监管总局等六部门于2021年6月印发的《公平竞争审查制度实施细则》的基础上，新增3种违法设置市场准入审批程序的表现形式。再比如，在当前政府采购和招标投标实践中，部分政府采购和招标公告要求投标人现场报名参加投标或者现场购买采购文件、招标文件，变相限制外地经营者参加本地政府采购和招标投标活动，这限制了市场公平竞争。为弥补这一漏洞，《实施办法》在“限制商品、要素自由流动的审查标准”中新增“设置不合理的公示时间、响应时间、要求现场报名或者现场购买采购文件、招标文件等”内容。据粗略统计，除兜底性表现形式外，《实施办法》新增了十余项表现形式。
二是为弥补列举式规定挂一漏万缺陷，《实施办法》不仅在每一个二级标准之下新增了兜底性表现形式，还在第二十四条规定兜底条款，织密了公平竞争审查制度的红线，避免因审查标准不健全出现损害公平竞争、妨碍全国统一大市场建设的情形。
突出问题导向，增强公平竞争审查制度科学性
基于市场经济发展过程中存在的一些地方保护、区域封锁、行业壁垒及违法给予优惠政策等不符合全国统一大市场建设和公平竞争现象，国务院于2016年建立了公平竞争审查制度。该制度具有强烈的问题意识，即规范政府的政策制定行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施。
《实施办法》强化问题意识，突出问题导向，紧紧围绕政策措施制定实践，有力地回应了公平竞争审查的实践需求，提高了公平竞争审查制度的科学性。一是针对审查实践中对于“具体政策措施”“没有对公平竞争影响更小的替代方案”“特定经营者”“法律法规授权的管理公共事务职能的组织”等概念的理解所产生的争议，《实施办法》在第二条第三款、第二十五条第二款、第四十六条、第四十七条分别对上述概念进行了界定。这有利于在审查实践中明确审查范围，消除审查分歧，统一审查尺度。
二是《实施办法》进一步理顺了审查标准的逻辑体系，明确了审查标准的边界，有利于审查人员准确理解和适用审查标准。例如，《条例》第八条规定了“设置不合理或者歧视性的准入、退出条件”，第九条规定了“阻碍本地经营者迁出”。“对经营者在本地经营年限提出要求”的政策措施，《实施办法》第十三条对此作了明确规定，即妨碍经营者变更注册地址、减少注册资本，或者对经营者在本地经营年限提出要求的政策措施违反“不得阻碍本地经营者迁出”的审查标准。又比如，招商引资政策通常要求经营者将注册地迁移至本地、以在本地纳税作为实施财政奖补的条件，这可能同时违反《条例》第九条第（二）项和第十条第（二）项规定的标准。为明晰两项标准的适用，《实施办法》明确规定，对于此类招商引资政策，今后在审查时应当统一认定违反《条例》第十条第（二）项规定的“不得给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴”标准。
三是《实施办法》对公平竞争审查制度中一些不易操作的内容进行了细化，增强了制度的可操作性。例如，公平竞争审查制度要求应当听取利害关系人关于公平竞争审查制度的意见，但实践中部分政策措施需要保密或者因其他正当理由无法听取利害关系人的意见。对此，《实施办法》第二十八条第二款规定，对需要保密或者有正当理由需要限定知悉范围的政策措施，由起草单位按照相关法律法规规定处理，并在审查结论中说明有关情况。再比如，对于重大政策措施会审制度，《实施办法》在《条例》规定的基础上，进一步明确由人民政府办公厅（室）出台或者转发的政策措施属于会审范围，且规定了提请会审时需要提交的材料和会审程序，确保会审制度发挥实效。
增强公平竞争审查制度的刚性约束
当前，我国建立的是自我审查为主、重大政策措施会审为辅的审查机制。自我审查遵循“谁起草、谁审查”的原则，在审查实践中容易出现审查流于形式、审查质量不高等问题。为防止审查过程中出现“形式”审查、制度“空转”、责任“虚位”等问题，进一步提高公平竞争审查制度的刚性约束，《实施办法》用9个条文健全了举报、抽查、督查、约谈和责任追究等监督保障机制，为公平竞争审查制度提供了坚实的法治保障，确保公平竞争审查制度能够落到实处。
公平竞争审查作为事前审查制度，还需要行政性垄断执法进行配合，才能更好地发挥公平竞争审查制度的威慑作用。为此，《实施办法》第四十四条规定了公平竞争审查与行政性垄断执法的衔接机制，即市场监督管理部门在公平竞争审查工作中发现起草单位存在涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为的，按照《反垄断 法》有关规定移交有管辖权的反垄断执法机构调查处理。
总体上看，《实施办法》对公平竞争审查标准、审查机制和审查程序、监督保障等内容进行了细化和完善，进一步健全了公平竞争审查的制度框架，可操作性强，亮点突出，不仅有助于提高起草单位的政策制定水平，还有助于从源头上制止破坏公平竞争的各种规定和做法，为全国统一大市场建设和经济高质量发展保驾护航。
（作者单位：华南理工大学法学院）
