* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
特朗普第二任期执政团队，将会继续对中国奉行坚定的“鹰派”立场和政策，这是毋庸置疑的。特朗普提名的内阁级官员都已经通过了国会参议院的确认程序，国务院和国防部的一部分副手也正在通过确认程序。从这个名单中，我们或许可以发现，特朗普2.0官员的言行风格明显不同于特朗普1.0，尽管他们都是战略“鹰派”，但两届政府差别很大。这也意味着特朗普2.0的对华政策在特朗普1.0的基础之上，不仅有相当程度的延续性，也会有较大的不同。
观察和分析美国的“鹰派”官员，有助于理解未来特朗普的对华政策。特朗普的对华政策，需要由这些“鹰派”官员来执行和落实。特朗普的言论呈现嬗变特征，经常朝令夕改，并且他本人将不确定性、不可预测性作为谈判策略。但是他的下属一般是非常谨慎的，不会擅自改变观点，至少在一个时期内保持相对稳定的立场和态度，因此我们可以从混乱中发现一些规律。更重要的是，众所周知，特朗普选择那些忠诚度较高的官员进入新一届团队，他们与特朗普本人之间的协调性和一致性要高于特朗普1.0时期。
作 者
孟维瞻复旦大学社会科学高等研究院讲师
01
美国战略“鹰派”：
一个极其复杂的概念
“鹰派”本身是一个模糊的、宽泛的概念，其内部可能会有很大差异，并非铁板一块。“鹰派”意味着主张调动较多政治、军事资源进行政治对抗，削弱对手，这个过程本身非常复杂。在某个领域调动资源，意味着在其他领域减少资源投入，因此不同的“鹰派”之间很可能会发生较大分歧，甚至意见相互对立。这种现象在特朗普1.0期间非常常见。特朗普本身就是最大的鹰派，他的下属主要也是鹰派，但是特朗普与他们矛盾重重，甚至与很多人最后到了决裂的地步。特朗普1.0的鹰派下属之间，也曾经出现分歧，以至于一些人被迫辞职。
“鹰派”可以根据不同方式进行分类，彼此差别很大。按照领域，可以分为军事鹰派、经贸鹰派、科技鹰派、意识形态鹰派。按照对外政策的强硬程度，可以分为比较强硬的鹰派、一般强硬的鹰派，以及超级强硬的鹰派。按照对外政策的理智和负责任程度，可以分为理智的鹰派（负责任的鹰派）和极端的鹰派（不负责任的鹰派）。按照处理问题的灵活性的程度，可以分为务实性的、交易性的鹰派，以及原则性的、非交易性的鹰派。
更为重要的是，美国总统任用鹰派下属，并不意味着一定会搞坏与其他国家的关系，也不意味着搞坏关系是就是目的本身。共和党在外交政策上，一般都采取鹰派立场，具有连贯性。然而，历史上的很多时刻，鹰派对于中美关系的稳定起到了关键作用。鹰派的道德包袱较少，擅长使用两国都容易接受的语言。而且鹰派对于美国国家利益的界定往往比较清晰，处理问题更加务实，使得双方容易准确解读彼此信号，彼此不会触碰红线。不同的鹰派官员之间，关于美国对华政策的终极目标是什么，也有截然不同的理解。
最近100年来，每一位美国共和党总统在外交政策上都是“鹰派”
虽然特朗普刚刚上台超过两个月，但从人事任命中已经可以看出，特朗普2.0和特朗普1.0在外交事务上有明显不同的理念。特朗普1.0的经验已经不再适合分析和预测特朗普2.0，这两届政府的相似之处只有一个，即都是由特朗普本人担任总统。它的内阁级团队成员已经几乎全部换掉了，安全团队中只有现任中情局长拉特克利夫在两届政府中任职，经贸团队中只有现任贸易与制造业高级顾问纳瓦罗在两届政府中任职。特朗普2.0的高级官员中，一部分来自政治素人或商人，另一部分曾经在特朗普1.0期间担任低级官员或者驻外使节。
02
特朗普1.0时期与“鹰派”下属之间的矛盾
特朗普1.0是一届充斥着鹰派官员的内阁，他们的主张都很极端。但事后证明，他们并不是特朗普想要的鹰派风格。2024年8月，在特朗普获得共和党总统候选人提名一个月之后，《华盛顿邮报》联系了特朗普内阁的所有42名成员，询问他们是否支持他竞选总统。其中只有24人（约占57%）表示支持他再次竞选总统。我们知道，内阁成员不支持自己服务过的（前）总统的情况很少见，毕竟这位总统曾经是他们的“伯乐”，他们一般是这位总统最忠实的支持者。
特朗普1.0内阁中支持他竞选连任的24人
图片来源：《华盛顿邮报》
特朗普1.0内阁中明确反对他竞选连任的3人
图片来源：《华盛顿邮报》
特朗普1.0内阁中没有表态是否支持他竞选连任的15人，但其中很多人曾经公开批评他
图片来源：《华盛顿邮报》
值得注意的是，即使是支持他竞选连任的24人中，很多人依然与特朗普矛盾重重。前驻联合国大使妮基·黑利在竞选中严厉批评特朗普的政策，前司法部长威廉·巴尔曾经宣称“我强烈反对特朗普获得提名”，尽管后来他改口。前国家安全事务助理赫伯特·麦克马斯特在2024年出版的新书中，指责特朗普“不适合担任公职”，是“一个虚荣、缺乏安全感的领导人”。此外，特朗普第二次上台之后，下令取消对前国务卿蓬佩奥及其一位高级助手的安保待遇，这足以说明特朗普对蓬佩奥的很多行为非常痛恨。
特朗普1.0时期，中美之间发生剧烈冲突，甚至一度面临50年来最大的危险。但事后证明，当时很多重要事件，并不是特朗普本人挑起的，而是下属瞒着他挑起的，他本人其实完全不知情。
特朗普2016年11月第一次当选总统之后，与时任台湾地区领导人蔡英文进行了约10分钟的通话。事后证明，这起事件是时任爱达荷州共和党主席叶望辉（Stephen J. Yates）策划的，尽管他当时否认。叶望辉曾经长期在台湾生活，与蔡英文早就相识，一直受到绿营资助。当时特朗普对于外交事务一无所知，叶望辉利用特朗普的这一特点，为自己谋取私利，一度将台海局势推入危险境地。不过，特朗普担任总统之后，叶望辉淡出了决策圈子，再次回到台湾。
2018年12月1日发生的孟晚舟事件，震惊世界。当时特朗普正在布宜诺斯艾利斯参加峰会，他本人对这件事完全不知情。事后证明，这次行动是时任国家安全顾问博尔顿策划的。据媒体援引知情人士透露，特朗普对行动并不满意。几天后特朗普在白宫圣诞晚宴上质问博尔顿，“难道你不知道孟晚舟是中国的伊万卡？”后来博尔顿在著作中也大致对上述情况表示承认。博尔顿没有支持特朗普与俄罗斯、朝鲜缓和关系的努力，使得两人最终反目。二人对于“鹰派”的理解完全不同，特朗普希望让博尔顿对付欧盟和国际组织，而不是对付俄罗斯。
2018年4月9日，特朗普在华盛顿白宫内阁会议室与博尔顿握手
图片来源：AP Photo
2019年，一起事件对中美学术界产生了深远影响。根据《纽约时报》当时的报道，“在过去一年里，有多达30名社会科学领域的教授、学术机构负责人和帮助解读中国政府政策的专家的赴美签证被取消。”而根据《环球时报》的报道，超过280名中国学者遭到FBI的调查或骚扰。这起事件的策划者，就是时任联邦调查局局长克里斯托弗·雷。除此以外，他还制定了针对中国学生的非常不友好的政策。然而，后来特朗普对此进行澄清：“我们之所以拥有世界上最优秀的大学系统，其中一个原因是我们有很多来自中国的学生。”“中国留学生不会被区别对待，我们将对中国学生非常友好。”雷在执行特朗普政策时，误解了他的本意，后来两人分歧越来越大，以至于相互报复。雷在拜登时期继续担任FBI局长，他在任期间发生了FBI搜查海湖庄园的事件，雷也被共和党议员指责滥用职权和干涉对亨特·拜登的调查。特朗普再次当选之后，指责雷“动用了巨大的权力来威胁和摧毁无辜的美国人”。
2020年，中美关系一度跌至谷底，美国高官对中国发动猖獗的意识形态进攻。不过，根据最新两年一些新闻，特朗普并不是搞坏对华关系的始作俑者，他也没有默许那么做。蓬佩奥在已经出版的回忆录中披露，特朗普曾经在椭圆办公室痛斥蓬佩奥，要求他“闭嘴”。特朗普认为激怒中国的做法将使所有美国人“陷入危险”，因为美国需要从中国“获得医疗防护设备”。当时与蓬佩奥一同指责中国的还有司法部长巴尔和联邦调查局长克里斯托弗·雷，他们每个人分别发表了一篇反华宣言。然而，这三人后来都与特朗普发生激烈冲突，并走向决裂。巴尔和雷在2021年1月的“国会山暴乱”中拒绝支持特朗普。
值得注意的是，特朗普1.0时期曾经充当反华急先锋的前国家安全事务助理奥布莱恩、国务院中国政策规划首席顾问余茂春，以及其他被中国政府制裁的绝大多数前官员，均没有进入特朗普2.0政策团队。
03
特朗普2.0核心圈子成员对华态度
特朗普2.0的人事理念更加强调对他本人的忠诚，他现在的下属都是之前在重大场合经历过“政治考验”的人。其中，有21人是他平时非常依赖的亲信，他主要是与这21人打交道，对他们发号施令，他们的理念也更容易影响特朗普。甚至，现任国务卿鲁比奥、国家安全事务助理沃尔兹都不属于这21人。
可能这21人中，不少人的名字对于研究者来说显得比较陌生。通过搜索网上已有信息，我整理了他们大致的对华态度。
“特朗普身边的21人”中目前担任正式行政职务的成员
图片来源：“政客”（politico）网站
表1：“特朗普身边的21人”中目前担任正式行政职务的成员
来源：根据“政客”（politico）网站归纳的“特朗普身边的21人”名单进行整理
“特朗普身边的21人”中没有担任正式职务的成员
图片来源：“政客”（politico）网站
表2：“特朗普身边的21人”中没有担任正式职务的成员
来源：根据“政客”（politico）网站归纳的“特朗普身边的21人”名单进行整理
通过上面的表格我们可以看出，特朗普核心圈子的21人中，只有三人是对华鹰派，即国土安全顾问斯蒂芬·米勒、国内政策委员会主任文斯·黑利，以及特朗普长子小唐纳德。与特朗普1.0相比，特朗普政府依然将中国视为主要对手，但是特朗普暂时需要解决各种国内外复杂问题，使得中国事务在特朗普关心的议题结构中占比下降，对华鹰派的强硬主张实际上被稀释了。
虽然现任国务卿鲁比奥、国家安全事务助理沃尔兹都属于对华鹰派，但是两人上任之后的言行非常低调。与特朗普1.0时期的国务卿和国家安全事务助理相比，他们对华强硬程度明显下降。二人均为共和党建制派政客，曾经担任国会议员，均来自佛罗里达州。特朗普只相信建制派政客中的“佛州帮”，特朗普提名二人担任现职并非针对中国。
在共和党建制派政客中，只有“佛州帮”成员可以得到特朗普的信任，图片中从左到右分别为国家安全事务助理沃尔兹、特朗普、意大利总理梅洛尼、国务卿鲁比奥
图片来源：Reuters
此外，特朗普2.0的国务院、国防部以及国家安全委员会中，涉华事务官员比重明显下降，这些部门的第一副手不再负责主管亚太或印太事务，未来也不会再有“亚太沙皇”这样的官员。拜登任内曾经大幅扩张国安委员会印太政策幕僚团队，特朗普2.0将会把这个团队削减到以前的规模。
04
特朗普政府对华信号如何被误读？
特朗普经常会在某个方面对其他国家采取突然行动，让人措手不及。但根据过去八年的经验，我们还是可以总结出来一些规律。我们应该重视特朗普本人的言论，而不是依赖于某些机构的解读。尽管他的言论时常带有虚张声势的成分，但是在荒诞不羁风格的背后，我们也可以看出很多蓄谋已久的连贯性。
例如，我们在网络上进行搜索，可以发现特朗普在2024年竞选期间，曾经多次谈论过要“夺回”巴拿马运河。在2023年他曾经宣称，修建巴拿马运河时“有3.5万名美国人丧命”。甚至早在2017年6月，特朗普会见时任巴拿马总统瓦雷拉时，故意装糊涂，暗示美国现在正在帮助巴拿马“修建运河”。这个开玩笑式的对话一度在社交媒体上引发轩然大波，但其背后却透露出特朗普的真实意图。
2017年6月19日，特朗普在白宫接见巴拿马总统胡安·卡洛斯·瓦雷拉（左）
图片来源：Reuters
特朗普希望购买格陵兰岛其实也并不是什么新鲜事，这一点更被人熟知。2019年夏天，他就提出过购岛的想法，遭到丹麦拒绝后他取消了对丹麦的访问。当时就有分析认为，特朗普是认真的。为了加强对该岛的控制，他重新开放了已经关闭了60多年的美国领事馆，如果没有新冠疫情他真有可能会推进购岛计划。
相反，美国主流智库对于特朗普政策和战略意图的理解，可能存在偏差。我们的确必须依赖于主流智库、学者领袖、商界精英来理解美国的对华政策，但是他们与特朗普处于敌对关系。一些民主党人过于唱衰特朗普的政策效果，可能会影响我们的判断；还有一些人可能夸大了特朗普的对华鹰派色彩，这也可能会让我们产生错觉。未来二轨对话至关重要，但我们面临新的挑战，要避免让美国内部政治争议影响我们对中美关系的判断。
倾向于共和党和保守派的智库也可能会干扰我们的判断。哈德逊研究所现在已经聚集了大批特朗普的党内政敌，如彭斯、加拉格尔、巴尔。前国家安全事务助理赫伯特·麦克马斯特被免职后，经常试图离间中国与特朗普的关系。在2024年上半年，哈德逊研究所一直在高估妮基·黑利的党内支持度。大选结束之后，该机构一直坚持认为蓬佩奥会进入特朗普内阁，但实际上两人已经积怨很久。这些人都是典型的“鹰派”，但并不是特朗普想要的“鹰派”。
从2017年2月到2018年4月，特朗普第二任国家安全事务助理麦克马斯特仅仅担任职务14个月，他因与特朗普在外交政策上的分歧而离职
图片来源：Reuters
即使是一些自称为“特朗普智库”的机构，也未必代表特朗普本人的想法。例如，传统基金会在主页上宣称特朗普“依赖”该机构，但特朗普没有为其正名。特朗普竞选时称他不知道谁是“2025计划”的幕后推手，“他们说的有些话简直荒谬至极，令人发指。” 特朗普上台后的很多政策与“2025计划”的思路是一致的，但也有很多政策变得更加温和。特朗普尚未实施该计划所主张的废除国土安全部、严厉限制堕胎以及实施基准税率等政策，同时也没有对Tiktok立即执行封禁。
特朗普本人公布的第47号议程（Agenda 47）以及共和党去年7月份公布的新版党纲，是判断其未来对华政策的比较可靠的依据。2017年的《国家安全战略报告》已经过时，这份报告的很多内容出自特朗普政敌之手，而且特朗普事前并未仔细阅读。特朗普未来肯定将对中国采取很多鹰派政策，但这不同于对立党派和党内反对派的解读。
05
特朗普2.0“对华三剑客”与
1.0“对华三剑客”的异同
特朗普1.0期间，有三位非常著名的“对华鹰派三剑客”，即国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿史达伟（David Stilwell）、国防部负责印太安全事务的助理部长薛瑞福（Randall Schriver）以及白宫副国家安全事务助理博明（Matthew Pottinger）。然而，这三个人都没有进入特朗普2.0团队，其中薛瑞福和博明均与特朗普本人或亲信发生较大矛盾。
特朗普2.0现在出现了新的“三剑客”，分别是国务院负责经济、环境和能源事务的副国务卿提名人雅各布·赫尔伯格（Jacob Helberg）、国防部负责政策的副部长提名人埃尔布里奇·科尔比（Elbridge Colby）以及国家安全委员会亚洲事务副高级主任简以荣（Ivan J. Kanapathy）。前两人正在等待通过国会参议院的确认。
雅各布·赫尔伯格：美国副国务卿提名人、新美国安全中心兼职研究员
图片来源：新美国安全研究中心网站
国防部副部长提名人埃尔布里奇·科尔比
图片来源：Zuma Press
国家安全委员会亚洲事务副高级主任简以荣
图片来源：台湾“中央社”
我们比较一下可以发现，2.0“三剑客”显得比1.0“三剑客”更加低调，呈现一种去意识形态化的特征，但在科技领域强化了鹰派色彩。从目前国务院、国防部副职以及助理的提名人选以及分工来看，特朗普尚未将亚太或印太事务作为关注重点。未来如果特朗普解决了世界其他地方的热点问题，那么人事布局可能有所变化。
最重要的是，特朗普1.0的鹰派实际上明显误解了特朗普处理国际事务的主要理念。他们或者公开反对特朗普政策，如博尔顿，以及两任国防部长马蒂斯、埃斯珀；或者以阳奉阴违的方式，暗中抵制其政策，如蓬佩奥、奥布莱恩、中情局长哈斯佩尔，以及卫生部长阿扎。特朗普2.0的鹰派更多是技术官僚，他们正在以一种比较专业的形式，将特朗普貌似荒唐的主张落实为可以操作的实践。
此外，特朗普2.0对台湾事务的关注度明显下降。从鲁比奥、沃尔兹以及新“三剑客”的言论中可以明显发现，台湾事务已经不再是美国优先关注的安全议题。但这并不意味着特朗普政府已经正式放弃“防卫”台湾的承诺，也不意味着特朗普政府对台湾的军事援助将会减少。
科尔比本人对台海形势的判断出现了微妙的变化。他在2016年主张美国应该向台湾当局提供明确的安全保障，但是现在他认为不应再将台湾界定为美国的“生存利益”。他指出，“美国没有做好与中国发生冲突的准备，与中国的冲突可能会摧毁美国军队。”他强调美国现在美国应该采取有效、合理的方式，确保成本和风险程度在美国人民愿意承受的范围之内。甚至他认为台湾当局应该把军费占GDP比例从不到3%上调到10%。
此外，我们也应该注意这些鹰派官员在一些场合可能也发表过相对理性的观点，而不是只看到那些强硬的言论。科尔比虽然是著名的鹰派，但是他认为中国“有扩大势力范围的合理利益”，因此“应该支持尊重中国”，“威慑中国并不是为了压制或羞辱中国”。“中国能够实现对伟大中华民族复兴的合理构想”，“中国领导人是一个倡导和平的人。”“只要中国不寻求地区霸权，美国就不应该试图改变中国的内部政治或意识形态体系。”又如，亚太事务助理国务卿提名人迈克尔·德松布雷（Michael DeSombre）虽然在南海问题上对华强硬，但是他在一些场合对中国比较友善，很多网络文章对他的分析并不属实。他声称，“美国不会要求任何国家在美中之间选边站”，“美中之间的分歧会有解决的时候，国际关系是一个循环”，“未来双方可以再度合作”。
特朗普提名德松布雷担任国务院亚太事务助理国务卿，他长期以来是共和党的捐助者，曾经在中国香港生活十几年，可以说流利的普通话
图片来源：南华早报
06
规律总结
基于以上分析，我们可以总结特朗普2.0对华鹰派与1.0风格的不同。
第一，特朗普2.0更加关注如何实质性地削弱中国的经济与科技实力。他上台后成立了总统科学技术顾问委员会，并且任命年仅39岁的迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios）担任总统首席技术顾问。未来四年期间，（1）对华科技鹰派的影响力将会增加；（2）意识形态鹰派的影响力很有可能会持续削弱甚至消失；（3）军事鹰派在短期内将会变得小心翼翼，因为特朗普和赫格塞思在军队改革过程中希望避免卷入外部冲突，但长期来看这种改革很有可能会让美军变得咄咄逼人；（4）对华经贸鹰派不如特朗普1.0时期那么粗鲁，甚至连极端反华的纳瓦罗也明显降低调门，这个群体的影响力将会取决于特朗普未来的议题优先安排，因为特朗普是要挑起与全世界而非中国一个国家的贸易冲突。
第二，特朗普2.0团队成员中的鹰派可能会呈现一种结构性的式微，这在1.0期间是没有的。一方面，鹰派官员在发表涉华言论时可能会比以前更加谨慎，语气可能有所变化，频率可能会明显下降。至少在短期内，特朗普正在专注国内改革，避免因外部事务而分心。另一方面，迹象显示，特朗普2.0内阁和亲信中，正在出现一些相对温和、理性的人，他们可能会推动两国之间的良性沟通，这种现象是特朗普1.0时期没有的。马斯克、小肯尼迪对华友好态度众所周知。国家情报总监图尔西·加巴德（Tulsi Gabbard）虽然认为“中国是美国最大的国家安全威胁”，但她也主张缓和与中国的关系，反对发动贸易战，认为应该与中国合作，减少发生冲突的可能性。此外，一些鹰派官员的实权可能受到削弱。鲁比奥不仅被几位特使分割权力，而且在国务院中也有达伦·贝蒂（Darren Beattie）这样的温和派官员对其进行约束。
第三，特朗普2.0将会对华展现出“交易性”的鹰派风格，尽管这种“交易”是否具有操作性还无法判断。特朗普2.0与下属的配合，将会变得更为协调。特朗普处理对华关系时的议题优先性，可能会变得更为清晰，不太可能出现1.0时期那种蓬佩奥、博尔顿暗中抵制其对华关系的局面。特朗普政府的官员正在重新界定美国国家利益和主要国家利益，其全球利益的范围正在缩小，将会减少对中国核心利益的攻击和侵犯。如果说特朗普1.0对华政策表现为不确定性、不可预测性、没有底线，那么2.0的对华政策可能会呈现相对确定性、相对可预测性、基本上有底线。
第四，特朗普2.0的鹰派官员对于美国国家利益已经进行更为清晰的界定，有助于中美双方减少战略误判。加巴德对国家安全的理解与两党建制派截然不同，她认为美国对国家安全的界定应该保持在有限范围，以便集中力量保卫那些对美国民众重要的国家利益。并且她认为应该与美国的对手进行务实和直接的对话。科尔比的相关论述更为细致。鲁比奥则更为坦率地承认，美国试图成为世界“家长”的努力分散了美国追求自身国家利益的注意力。“中国人会做最符合中国利益的事情，俄罗斯人会做最符合俄罗斯利益的事情，美国需要做最符合美国利益的事情，当我们之间有分歧时，就应该防止冲突，我们应该促进我们的国家利益，同时也应该理解他们将会促进他们的利益。”
简而言之，特朗普1.0的鹰派致力于通过打压中国增加与中国发生冲突的可能性，而特朗普2.0的鹰派希望通过打压中国减少与中国发生冲突的可能性。他们不再以最终击败中国或者改变中国政治制度作为目标，而是希望在持续的竞争过程中保持与中国之间的战略稳定。虽然中美关系回不到十年前，但是未来依然远比美苏冷战状态好得多。
来源 | 复旦中美友好互信合作计划
排版 | 蒲云涛
