南方财经全媒体记者郑玮 广州报道
养老金成为近日博鳌亚洲论坛2025年年会的热点议题。在多场分论坛上，第十四届全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员，原中国银保监会主席郭树清，中国社会科学院世界社保研究中心主任、中国社会科学院大学政府管理学院教授郑秉文，中国社会科学院国家高端智库首席专家、学部委员蔡昉等多位嘉宾围绕此话题分享观点。
从现场内容看，通过深化制度改革，推动养老保险多支柱协调发展，同时缩小养老金城乡差异，以此为基础进一步激发银发经济潜力，成为多位与会者提及的关键方向。
其中，郑秉文建议，应推动养老金体系从现收现付的融资方式向预筹式的筹资方式转变，通过资产回报收益抵消缴费人口降低带来的养老金缺口。郭树清进一步提出，在坚持长期投资和价值投资前提下，大幅提高基本养老保险基金的专业化市场化委托投资比例，合理放宽投资品种限制，提高结余资金投资回报水平。
同时，郭树清建议，未来养老保险制度改革应逐步缩小不合理的群体差异、地区差异及城乡差异，争取将城镇与农村老年人的平均收入差别从2021年的3.4倍逐步缩小至2030年的2.4倍或更低一些。蔡昉也表示，“未富先老”是中国老龄化特点，缩小不同群体的养老保障水平差距，能够进一步提高老龄人口收入能力和消费能力，为银发经济发展提供关键支撑。
3月28日，国家金融监管总局印发了《银行业保险业养老金融高质量发展实施方案》（以下简称《方案》），就银行保险机构深入参与多层次多支柱养老保险体系建设、加大对银发经济的金融支持等提出明确要求。
方案提出，要促进个人养老金制度持续健康发展。符合条件的银行保险机构要大力发展个人养老金业务，通过多种方式提升参加人参与积极性，实现资金账户数和缴存规模稳步增长。
提高资产回报收益
截至2024年末，中国60周岁及以上人口数量已达31031万人，占比22.0%，其中65周岁及以上人口数量达到22023万人，占比15.6%。
在中国老龄化程度不断加深的背景下，全国养老金发展现状如何？
郭树清介绍，基本养老保险作为中国养老保险体系的第一支柱，全国已有近11亿人参加；企业年金和职业年金作为第二支柱已合计覆盖7000多万人，积累超5.7万亿元；此外个人养老金等政策支持下的商业养老金融产品作为第三支柱，总额已达约8万亿元。
“目前城镇职工基本养老保险初步实现全国统筹，基金能够在全国范围调剂互济。结余资金委托投资也取得较好成绩，目前委托全国社保基金理事会投资运营的养老保险基金已超过1.8万亿元，平均年化收益率超过5%。”郭树清表示。
但随着近年人口形势发生深刻变化，养老保险制度仍面临多重挑战。
对此，郑秉文提出，应推动基本养老保险制度从DB型现收现付制向DB型部分积累制转变，以进一步扩大基金余额，提高投资回报率，“第一支柱的改革应该进一步做大基金储备，余额大了投资回报就高了。”
此外，郑秉文还提出，可通过建立资产型、预筹型制度进一步做强全国社会保障基金。
“目前OECD国家中没有几个国家有主权养老基金，但中国有。26年前我们已经建立了全国社保基金理事会。这是中国的优势，也是我们整个养老金体系从现收现付制向预筹制转变的重要组成部分。”郑秉文表示。
在此基础上，郭树清建议，可在坚持长期投资和价值投资的前提下，大幅提高基本养老保险基金的专业化市场化委托投资比例，合理放宽投资品种限制，从而进一步提高基本养老保险结余资金投资回报水平。
郭树清表示，近年基本养老保险委托投资运营已取得年化超过5%的收益率，但由于委托投资比例总体上只占20%左右，因此2024年职工基本养老保险基金总体收益率只有2.2%左右，居民养老保险基金为2.5%左右，还有较大提升空间。
“据有关部门披露，全国社保基金成立以来，投资A股获得了11.6%的平均回报率。发达国家的企业股本也有30%左右来自各种养老基金。应当完善符合理性投资和长期投资特点的考核评价办法，不仅可以提高养老金投资收益率，而且可以源源不断增加耐心资本，促进中国资本市场持续健康稳定发展。”郭树清表示。
推动多支柱协同改革
除聚焦基本养老保险外，以企业年金、个人养老金等为代表的第二、三支柱，也被期待能够在养老保险体系中发挥出更大作用。
郭树清表示，目前全国多支柱养老保险发展还很不平衡，第一支柱养老保险处于绝对主体地位，占领取养老金的90%。随着人口老龄化持续加深，第一支柱提供的养老金替代率可能逐步下降。未来需要更多发挥第二支柱和第三支柱的补充作用。
提及当前个人养老金发展面临的开户数量多但实缴户数少、缴存金额偏低等问题，郭树清建议，可进一步发挥税收优惠政策的经济激励作用，一方面明确普惠水平养老金不纳税，允许以家庭为单位设置免税上限，另一方面打通第二、三支柱税惠政策，允许将企业年金的税前列支额度（单位5%、个人4%）用于不设年金的企业职工，鼓励自主购买第三支柱养老保险。
值得注意的是，针对目前第二、三支柱养老保险分别存在企业年金覆盖面小和个人养老金缴存比例低的问题，郑秉文也提出，可考虑开展联合改革，建立企业年金和个人养老金的“联合自动加入机制”，实现双赢。
郑秉文表示，建立“联合自动加入制度”就是让雇主可以自主选择，有能力的企业可以直接建立企业年金，暂无能力建立企业年金的企业，可以将企业年金的单位税优部分缴费额度打入其职工建立的个人养老金账户，支持员工为个人养老保障建立第三支柱。
“企业年金门槛高、负担重、制度设计复杂，一般的中小型企业、民营企业容易望而生畏，提高覆盖面很不容易。用这种办法，企业相当于建立了一种简易版的企业年金，税优政策也利用起来了。同时，员工个人也获得了企业同等的缴费配比，有助于加快提高第三支柱的缴存比例和缴存数额。”郑秉文表示。
缩小城乡养老金差距
关于养老金制度改革的讨论，还有另一个关键词：农村。
蔡昉在发言中提到，目前全国城乡居民养老保险受益人超过老年人口的一半以上，但他们领取的保障水平仍明显低于城镇职工的养老保障水平。
郭树清分享了一组更详细的数据：目前全国基本养老保险形成城镇职工、城乡居民和公务人员三个体制系统，其中参加城乡居民养老保险的90%以上为农村居民。2024年，居民养老金平均每月约240元，仅相当于农村人均可支配收入的12%，低保标准的40%，远不能覆盖基本生活开支。
“职工、居民、机关事业单位人员三个体系的划分有其必然性和合理性，但目前的差别过大。应当逐步缩小不合理的群体差异、地区差异以及城乡差异。”郭树清建议，可考虑调增居民基础养老金，未来五到六年内推动居民养老金逐步追平城镇职工低线水平，缩小城镇老年人与农村老年人的平均收入差别，争取从2021年的3.4倍降至2030年2.4倍或更低一些。
郑秉文在接受媒体采访时表示，过去十几年城乡居民养老保险金支出约90%来自各级财政的转移支付，农民养老金的支出与涨幅几乎完全依赖于各级财政，未来应尽力缩小城乡居民与城镇职工养老保险金之间的待遇差距，同时也要考量中央和地方财政支出压力，在制定涨幅时最大限度地体现尽力而为、量力而行。
除了聚焦养老金城乡差异外，郭树清还提到，可通过深化多方面改革进一步增强第五支柱养老保险，即个人财富终身保障以及家庭资产支持，“一般来说居民存款和自有住房等资产都可用于养老，配偶、子女等家庭资产也常会用于养老支出，但实践中常在流动性、安全性和可靠性上存在隐忧。”
对此，郭树清建议，一方面应抓紧推进收入分配改革，提高劳动报酬占比，健全直接税体系，防止财富进一步分化极化，缩小贫富差距，另一方面应引导社会更好树立投资风险意识，合理规划个人和家庭资产分布，倡导适度和理性的分散投资，推动更多地增加居民财产性收入，让个人财富和家庭资产可以稳定、便捷、高效地用于养老支出。
“我们的老龄化程度已经很高了，但人均收入水平、老年人的社会保障和生活水平相对还不够高，导致我们的消费能力、消费意愿都比较低。应该着眼于切实提高他们的收入能力、消费能力，才能从需求侧为未来银发经济发展提供巨大支撑。”蔡昉表示。
