沈国明：在改革实践中让员额制趋于完善

作者 | 沈国明，上海社会科学界联合会副主席、教授

中国法学会学术委员会委员

来源 | 海上法学院

《上海法治报》2025年3月26日B3版“学者评论”

实行法官遴选制度，对建立司法责任制至关重要。但司法管理现代化面临的不少问题，无法仅靠这项制度得以解决。任何改革都会面临各种挑战，法官遴选制度同样也会如此。唯有保持定力，以积极的态度应对挑战，方能推动全面依法治国向纵深发展。

员额制改革诞生于全面推进依法治国的时代背景之下。2014年6月，根据中央部署，上海制定了《上海司法改革试点工作方案》。《方案》以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以及中央发布的《司法体制改革框架性意见》为依据，并经中央全面深化改革领导小组审议通过。之后，以建立司法责任制为导向的法官员额制改革在上海铺开，并逐步推广至全国。

员额制改革的开展与推进建立在法治建设已经卓有成效的基础上。改革开放初期，法律人才严重缺乏，军队转业干部、回城农场知青、各行业先进分子等成为审判人员的重要来源。这样的司法队伍具有临时性、过渡性和实用主义色彩。

随着法学教育恢复，具备一定专业知识的人员陆续补充进审判队伍，司法队伍整体法律素养得到提升。进入21世纪第二个10年，司法队伍特别是其中的法官助理基本都受过法律专业训练，员额制改革有了基本条件。尽管如此，在对拟进入员额的法官进行遴选之初，仍需顾及历史因素，因为有一些司法干部虽然专业素养仍有不足，但阅历丰富，实际工作能力不弱。近几年，这种情形基本消失，员额制有了更好的实施条件。上海根据法官要求择优选才，形成了笔试面试、业绩考核、民主评议、第三方评议等多维度的遴选程序，标准趋于统一，遴选质量和透明度都有所提高。

但员额制并不是完美的，在实践中显现的缺陷，需要在实践中不断完善。自实施遴选始，员额制就时常面临批评。年龄差异、学历差异导致申请入额者诉求各不相同。有学人以国外相关制度为参照，对相关做法提出质疑。尽管如此，改革方向仍获得普遍认同及较高支持度。

员额制改革不可能实现“帕累托最优”，部分群体受益的同时，另一些群体利益难免受损。员额制改革也不是一招制胜的万能良方。平心而论，员额制只是司法改革的配套制度，本质是司法部门人事制度的一项改革，其功能有限。员额制有助于落实司法责任制，也有助于将人力资源向审判一线倾斜，能一定程度上缓解“案多人少”的矛盾，但不可能解决更多问题。有人指望提高员额比例以解决“案多人少”问题。但事实上，即使遴选放宽，将员额比例翻番，也不可能改变“案多人少”的现状。当然，这并不意味着现有的比例是绝对正确的，不能调整的。

员额制当然还有不少亟待完善之处。“逐级遴选”是为法官提供向上流动的通道，基层相对优秀的法官向上流动，意味着基层的人才“流失”，可能加剧基层办案压力。根据目前法官的年龄结构判断，遴选常态化后，法官助理的上升通道会变窄。改革之初设想的双通道制度应当进一步探索实施，尤其要加大第二通道（法院内非审判职务）的吸引力。此外，让律师等社会人员通过遴选入职法官在体制机制上还存在一些冲突，相关政策仍需进一步完善。

司法管理机制亦尚待优化。经济社会的发展令新类型案件层出不穷，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”的目标并不容易。既要让法官承担相应责任，又要尽可能实现审判工作法律效果、社会效果、政治效果统一，司法责任制在实践中还有很多值得探索之处。比如实践中个案的责任追究，若不能实事求是，或追责尺度掌握失当，将很难纠正错案。

以建立司法责任制为目标的员额制已经实施10年有余。其间，法官的专业素质得到很大提升，司法队伍正在逐渐走向专业化、职业化。随着我国经济融入全球化，国际地位不断提高，今后对法官综合素质的要求只会愈加严格。

为此，针对体制机制上存在的问题深化改革是必须的。改革应当以问题为导向，着眼于解决问题，而不是凡出“新招”就称之改革，不解决问题的“新招”无异于花拳绣腿。

要清醒地认识到，现实中没有完美无缺的制度，也没有实现完美制度的条件。因此，不可寄希望于依靠完美的顶层设计解决所有问题。客观上，每一项改革措施出台后，都会有预想不到的新情况新问题出现。在改革的过程中，需要有逢山开路，遇水架桥的勇气与定力，持续推进改革。如果遇到问题就走回头路，不仅制度成本高昂，公信力也会丧失，后果极为严重。

司法领域的改革，最终是为了实现公平正义，达成建设社会主义法治国家的宏伟目标。法官职业的特殊性，在于拥有行使直接分配或者剥夺他人权利的权力，这是一个“良心活”，后续改革必须着力提高法官综合素质，确保权力行使经得起法律与民心的双重检验。