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1938年武汉会战后，日军虽被迫转向长期持久战略，暂不扩大作战面，但不仅战争目标丝毫没有缩减，政略攻势反而前所未有地得到加强。
在武汉决战之前，日本军政当局内部曾出现一股要求实现谋略型停战的潮流。其代表性意见如当时担任外务省亚洲局局长的石射猪太郎在1938年6月一份意见书中所说：“我们要征服中国，那就是日本的心情”，但是，“即使中国会屈服的话，那也会使今后一百年发生麻烦。”
石射的结论是，日本必须实行“俾斯麦式的和平”，即像普奥战争时期俾斯麦为奥地利人提供宽宏大量的和平条件那样，实现对华停战。对此意见，时任外相的宇垣一成也表示“大体上符合我个人的意见”，该派主张为军部强硬派反对，宇垣于9月底辞职但该派的谋略思想却得到采纳，汇入了日本军政当局所发动的新的政略攻势。
1、政治攻势的加强
1938年11月3日发表近卫首相第二次声明，改变了本年初提出的“不以国民政府为对手”的强硬态度，宣布“如果国民政府地弃以前的一贯政策，更换人事组织，取得新生的成果，参加新秩序的建设，我方并不予以拒绝”，诱迫国民政府屈服，表示了“虽是国民政府亦不拒绝”的新姿态，同时打出“建设东亚新秩序”的旗帜。
所谓东亚新秩序，12月19日外相有田八郎解释说：
“在日满华三国政治经济文化各方面之密切联络与互助”，近卫也有说明，中国事件之最终目的不只在于军事胜利，乃在于中国之新生与东亚新秩序之确立，此项新秩序以中国新生后日满华三方合作为基础，实质是要求建立日本在亚太地区的霸权。被肢解了的中国将“新生”成为日本的附庸，英美在整个远东的殖民体系亦必在确认日本为霸主的条件下重新加以调整安排。所以，“东亚新秩序”实际是日本整个对外扩张政策的概括表述，是征服与扩张的旗帜，是借助对抗西方殖民势力而对远东各民族实施统治的谋略口号。
11月30日，配合进行中的拉拢汪精卫的谋略活动，确定对华政略要求的基本目标，即御前会议所决定的《日中新关系调整方针》：
一、制定以互惠为基础之日满华一般合作，尤其睦邻友好、防共、共同防卫及经济合作之原则。
二、在华北蒙强划定国防及经济上（特别是资源之开发、利用）之日中紧密结合地带，蒙疆地区除前项外，为防共尤需设立为军事及政治上的特殊地位。
三、在长江下游地区划出日华在经济上的紧密结合地带。
四、确立在华南沿海特定岛屿上的特殊地位。
对上述原则又作出了具体说明，其要点有：
关于“睦邻友好”原则具体条件包括：“中国承认满洲国”，“新中国之政权形式，应按分治合作原则进行施策”，“蒙疆应作为高度防共自治区域”；“上海、青岛、厦门根据既定方针应为特别行政区域”，等。
关于“共同防卫”之原则有：日满华三国共同防共，相互合作维持共同治安；日本为共同防共而在华北及蒙疆要地驻扎必要军队；缔结日华防共军事同盟，为保障华北及南京、上海、杭州三角地带，在治安确立以前，应继续驻军，在长江沿岸及华南沿海特定岛屿等相关地点，日本可驻扎若干舰艇部队，且有在长江及沿海自由航行之权利，等。
关于“经济合作”原则：
在产业经济等方面取长补短，互通有无，以共同互惠为原则；日本在华北、蒙疆地区寻求开发日满所缺乏的资源，尤其是地下资源，中国应提供特殊便利；在其他地区特定资源之开发，中国也应为日本提供必要便利；日中合作建设新上海。
此外，中国还应对日本侵华战争以来所蒙受的“权益损失”进行“赔偿”，限制第三国在中国的经济活动及权益，等等。
为更好地推行对华政略攻势，达成上述目标，协调日本军部与政府的政策合作，日本又决定建立单独的“对华最高机构”。过去对各占领地区的控制，军部、外务省及各种殖民公司经常是政出多门，自行其是。为改变这一混乱局面，自1938年初就开始提出各种方案。
10月1日四相会议决定建“对华院”，规定“对华及其当地机关之设置负责政治、经济及文化等各领域全部事务，各军特务部及其他机关在该当地机关设置之时起即将此等事务一并向其移交”。对华院的权限管理范围限于日本占领地区。
12月16日，正式改称兴亚院，其组织法规定，兴亚院总裁由首相担任，副总裁由外、藏、陆、海各大臣担任。兴亚院的任务和权限是“在中国事变之际，担当在中国所须处理的有关政治、经济、文化等事务，有关确立政策的事务以及特殊会社的业务监督等”，在各占领地区设兴亚院联络部，各联络部的设置场所、名称及其长官均由兴亚院总裁即首相任命。同时规定，有关军事及普备事项，各联络部须接受各地方陆、海军最高指挥官的指挥。
兴亚院的设立，是以削弱政府（主要是外务省)权力的方式，使日本在对占领地殖民管理方面减少了混乱，使陆军掌握了更多的外交实权，加强了对占领地的军事殖民统治。
汪精卫投日是日本加强政略攻势的一个重要收获，给日本政、战略僵局带来一线转机，中国的抗战也进入了更为艰苦的时期。
2、美英对日的强硬
日本攻占中国大片要地，同英、美等国在华殖民权益发生了巨大冲突。官、军、商各界摩擦事件与日俱增，据统计自“七七”事变到1939年末，英国向日本索赔案件约三四百件，美国提出约200件，总数达2亿日元，此外还发生了日军击沉美舰“巴奈”号、炮击英舰“瓢虫”号等武装冲突事件。
1938年11月3日提出“东亚新秩序”口号后，日本御前会议更明确强调：“第三国在中国的经济活动和权益，由于日满华经济合作的加强，当然要受到限制。”
随着日本在华扩张加剧，英美等国的对日政策也在变化。12月30日美国驻日大使格鲁照会日本外相有田表示“美国政府不承认日本的新秩序，不承认日本在这新秩序中的霸主地位”。英法等国也照会日本，不承认日本使用战争手段在中国造成的局势。美英同时开始向中国提供贷款。1939年7月美又宣布停止美日通商条约，对日施加经济压力。
针对英美的挑战，日本决定实施“英美可分”的外交战略，尽量不同美国发生冲突而集中注意力对付英国。因为英国军事潜力不如美国，且遭受德国在欧洲挑战，力量被严重束缚，故英国在远东地位十分虚弱。
日本寻机向英国开刀，炮制了天津租界事件。1939年4月，北平临时政府任命的天津海关监督、汉奸程锡庚在天津英租界被刺丧命，日本立即要求引渡刺程嫌疑犯，整理租界治安，迫英国与日本的新秩序合作，当英国拒绝日本要求之后，日本随即派兵封锁天津英租界。
英国在远东无力与日本抗衡，被追妥协。7月22日，张伯伦政府在日本压力下达成《有田-克莱琪协定》，其内容是英国承认中国实际局势，无意阻碍日军的目标和行动，等，从而承认了日本的新秩序纲领。此外还于8月11日宣布将刺程的“嫌疑犯”引渡给日本及其华北傀儡政权。日本得寸进尺，又在整理租界法币问题上提出新的要求，英国难于继续忍受，在法币问题谈判上“英国态度强硬化趋向明显”，致使日英矛盾继续恶化。但前一时期日本在对英交涉中获得成功，对于打开外交局面获益匪浅。
在对美外交方面，双方却日益陷入僵局。日本发动全面侵华战争吞并中国也是对美国利益的冲击。但由于美国国内强大的孤立主义等因素，美国只发表了“瘟疫隔离”等低调的对日谴责，未能对远东日益严重的战争局势作出有力的反应。
随着战局扩大，美国政府的态度日渐明朗。日本攻占武汉后，美国即于次月向中国提供1.7亿美元借款。1939年2月日军攻占海南岛，美将调往大西洋的太平洋舰队调回太平洋。美国的态度直接影响到英国的政策变化，美国在租界法币问题等一系列交涉中支持英国，在滇缅路问题上，美国也对英施如影响，使英对日政策转为强硬。日美之间酝酿着更为严重的冲突。
日本在远东外交方面最大的收获是同纳粹德国加强了合作。1938年5月又承认满洲国，以取悦日本。德国成了日本在远东扩张的主要支持者。
3、苏联对日态度的转弯
变化较大的是对苏关系。
苏联对日与对华政策一直处于较大矛盾与摇摆之中。为了维护自身的利益，苏有时践踏国际法并牺性中国利益以换取对日和平，如单方面出售中东路等事件；另一方面苏又不愿日本吞掉中国变得过分强大，形成对自己的威胁，决定支持中国抗战以牵制日本。
斯大林在派遣崔可夫出任驻华军事总顾问时曾亲自交代任务：
“您的任务，我们在华全体人员的任务就是要紧紧束缚日本侵略者的手脚，只有当日本侵略者的手脚被捆住的时候，我们才能在德国侵略者一旦进攻我们的时候避免两线作战。”
而崔可夫后来则满意地总结道：“甚至在我们最艰苦的战争年代里日本也没有进攻苏联，却把中国淹没在血泊中。”
基于这种联华或援华制日的战略意图，苏联同意了中国政府在“七七”事变后的要求，于8月21日缔结了《中苏互不侵犯条约》。其后又向中国提供巨额军事援助，包括派遣志愿飞行人员对日作战，在远东边境线上也不断增加守备部队，对日施加压力。
日本全面侵华前后，日苏双方曾发生较大冲突事件，主要有1937年6月的干岔子岛事件、1938年7月的张鼓峰事件与1939年5月的诺门坎事件，等。
特别是诺门坎事件，在苏军陆空优势力量打击之下，日军第二十三师团等部几被全歼，损失惨重。但是，鉴于在中国战场的艰苦作战，日军抽调大批部队对苏报复作战是不可能的。日军决定采取对苏妥协战略，以等待时机。
9月1日纳粹德国进攻波兰，大规模欧战爆发，进一步转移了日苏两国视线。苏联有了德苏协定，需要进入波兰东部，同纳粹德国一道瓜分波兰，并单独侵占波罗地海三国。日军则需要全力解决中国问题。9月9日，由日驻苏大使东乡首先提出停战，苏联立即同意。双方的矛盾与冲突所造成的诺门坎事件，终以日本的忍痛妥协而暂告停息。随即，远东苏军大批西调，援华作战的苏联空军也陆续抽调回国。
后来更因为日苏关系改善，日本邀请苏联加入日德意一方以成为“四国同盟”，虽经谈判未能达成协议，却为1941年4月缔结《日苏中立条约》打开了局面。
从上述外交活动可以看出，日本攻占武汉之后，在军事上转入对华持久战的同时，企图最大限度地改善外交地位。这时期的日本对英美各国外交及对苏战略，同日本的对华战略与政略是紧密联系的。日本虽取得了对苏联的部分成功，但并没有办法解决日益严重的远东危局，特别是同美英等国的矛盾冲突将成为对日本致命的威胁。远东各国关系正在分化与组合之中形成新的战略格局。
4、日本的战争总动员令
日军发动全面侵华战争后，在1937年度第73次“战时议会”上，通过了为强化国内战时体制的《国家总动员法》。其后又经过多次讨论修改，于翌年4月1日颁布，5月5日起实施。
该法案对“国家总动员”概念作了规定：
“所谓国家总动员，即在战时（包括准战争事变状态)为达成国防目的、最有效地发挥国家全部力量而对人力与物力资源进行统制使用。”
日军实施总体战的目的，总体战对日本的对外战争有何意义，日军统帅部对此有更为详尽的解释：
“战争历史发展所带来越来越显著的特点是，要倾国家全力进行战争。总体战发展到顶点，就要毫无保留地统一部署国家的全部力量，并始终指导和运用它来贯彻战争目的。所使用的手段分为武力、经济、政治和思想四个方面，它们互相联系，互相影响。武力是决定性的手段，对于在其他手段方面比较薄弱的我国来说尤其如此。所有方面都动员起来以后，国家的全部力量就可以作这样的部署，即划分为直接参加战斗的第一线，维持和培养实力的第二线，和包括上述一切保证国家生存的第三线。此时，构成国家的一切要素都是总体战略的对象。”
从法律程序看，总动员法是一种授权法。在日本，它使国家（实为军部)通过敕令或命令形式，摆脱了聚集在议会中的政党势力特别是民主派等反对派的干扰，对于人力以及企业、矿山、金融、商业、新闻出版等各行各业可以更为随意地实行征调或控制。
对于至关紧要的军费问题，包括大量的临时军费的支出，不再受到议会的咨询阻挠。所以，1938年总动员法的实施，剥夺了自1936年军部法西斯体制确立之后残存于议会的立法权利，进一步巩固日本的法西斯军国主义体制。
以总动员法的颁布为中心，日本相继颁发了石油资源开发法、重要矿物增产法、日本产业振兴法等数十项法律，使一切物资生产都为战争服务。在思想政治领域加强了专制控制，4月28日颁布《昭和13年度国民精神总动员实施基本方针》，结合各类组织如町内会（街道组织）、部落会（农村自然村落组织）等，对国民的人身自由实行半强制或强制性束缚，随时可以将其驱上战场，或在战时生产的名义下使其进行奴隶劳动。
日本还提出了“举国一致、尽忠报国、坚忍持久”三大口号和十四项实践要点，如悬挂国旗、厉行储蓄、购买公债、禁酒节烟、来去步行，等等。凡逃避兵役及反战活动都将遵严厉镇压。还提有“一亿总动员”、“一亿一心”等口号，将全体国民纳入战争轨道。
日本总动员法提出后，不断颁布各种法令以补充加强。1939年1月17日制定了《生产力扩充四年计》，为支撑战争而强行提高主要工矿生产指标，主要有：
钢产量，从1938年到1941年度，由461.5万吨提高到726.0万吨，特种钢由52万吨提高到100万吨，生铁由330万吨提高到636.2万吨，铁矿石由225.0万吨提高到570.0万吨，煤由5856.5万吨提高到7818.2万吨，航空汽油由4.5万千公升提高到24.0万千公升，汽车由1.57万辆提高到8.0万辆，船舶由40.2万吨提高到65.0万吨，等等。
按上述指标，到1941年各项产业比1938年产量，生铁、特种钢和锡产量增加近1倍，铁矿增加1.5倍，机床增加1.6倍，航空汽油增加4.3倍，工业用盐增加5.5倍，铝增加5.6倍，无水酒精增加12倍，镍增加32倍，等等。
日本不遗余力地全面发展重工业、化学工业，必然损伤其基础工业与农业的发展，在战争后期，特别是1943年以后，弊端完全显出。但另一方面，日本实施总动员法，为战争而倾斜发展以军事工业为中心的战争经济，较快地补充了对华战争的消耗，并配合在华殖民掠夺手段，聚敛了又一批物质力量，为其发动太平洋战争，进一步扩大对外战争规模而作了准备。
5、扩军的局限性
如果说确立总体战体制是为了拓展战争基础，那么昭和新军制的推行便是直接强化其战争机器本身。它为达成日本对外战争根本目的服务，旨在建立能与多国作战并拥有进行长期战争的庞大兵力的体制。
昭和新军制自被称为一号军备的1936年《军备充实计划大纲》的制定而开始实施，全面侵华战争爆发更促使其飞速发展。其增兵自1937年开始，除补充消耗外，还每年扩充多个整编师团。如1937年增加7个；1938年增加10个，1939年增加11个，同年除伤残较重的4个师团复员，仍净增7个师团；1940年增加9个；1941年增加2个，为稳定与巩固期。到太平洋战争爆发后再度掀起新的扩军狂潮。
日军增兵主要是通过增加战略师团来实现的，而师团的增加主要办法除新编之外，还企图改编原常设师团，即从原师团4个联队中抽调1个联队以组合为新的三单位制师团。这样虽然可以增加新的战略单位，却必然削弱原常设师团的战斗力，故1936年改编战略单位的方案一提出，就遭到军部不少人的反对。
全面侵华战争爆发后，该项计划更因战事拖延下来，列入首批改编的第八、第十一师团计划到1940年才能完成。新编师团中，也不全是三单位制。
由于战斗激烈，1937和1938年的战略进攻时期，新编特设师团第一○一、第一○四、第一○八、第一○九、第一一四和第一一六等师团照旧为四单位制师团，多用于各战场的进攻作战。
新编三单位制师团则主要担任守备任务。自1937年后主要新编有第十五、第十七、第二十二、第二十六、第二十七等师团。
1939年又新编第二十四、第三十二、第三十三、第三十四、第三十五、第三十六、第三十七、第三十八、第三十九、第四十、第四十一等师团，数量众多，多配置于华北及华东占领区维持治安，亦称为“治安师团”。每师团有师团司令部1个，步兵集团司令部1个，步兵联队3个，骑兵（搜索)联队、炮兵联队、工兵联队、辎重兵联队各1个，此外还有通讯队、卫生队、野战医院，病马院等特种兵部队，兵员自1.4万至1.7万人不等。
这时期日军战略单位的增加方式，总体上说呈现较为复杂的不稳定状态。军部内对战略单位的要求也是多方面的，如1938年初日军制定持久战略时，陆军要求在1940年整备出的25个常设师团中，应有三单位制师团7个、四单位制师团18个。而有的意见则要求完成四单位制师团60个。
所以，对华战争全面扩大，既加速了日军的军备扩充，也牵制了日本的新军制转换。
1939年4月陆军的一份议案承认：
“按既定计划希望于本年四月一举完成全部师团的三单位制改编，但须看到由于事变之影响，实现这一计划十分困难，今后将努力使之逐次实现。”
军备扩充必须要求军需增长。除国内确立总体战体制、倾斜发展重化工业，刺激战争经济之外，还须依靠“以战养战”直接从占领区榨取人力物力。
1939年3月陆军的一份计划中规定：“现地兵团应为生存而取得长期自给的态势，且能在遂行新的作战任务之外，努力充实战力，同时尽力节减人和物的消耗。”
显然，对占领区的压榨，必然会导致抗战军民的加倍反抗，直接威胁着日军的统治基础。所以日军的军备扩充存在着不可缓解的矛盾。
汉口作战后日军战略陷入僵局，兵力不敷使用，故其对华作战兵力的安排也举棋不定。1939年12月，日军制定被称为“二号军备”的《修正军备充实案计划大纲》，要求到1942年日军地面部队发展到65个师团，航空部队164个中队。
但军部内有人强调，应加强对苏战备并应付欧战，要将在华85万兵力到1941年时减至50万人。这一“兵力渐减”方针要求提高火力装备，以质量弥补数量。
又因战略陷入困境，还有人建议撤出武汉及广州地区，集中兵力确保华北、蒙疆及沪杭宁长江三角地带，争议不休。为调整在华日军部署，1939年9月23日正式成立中国派遣军序列，总司令部设于南京，总司令由西尾寿造大将担任，总参谋长为板垣征四郎中将。
统一指挥华北、华中及华南各地日军。从数量上看华北日军最多，华北方面军辖有第一军、第十二军及驻蒙军；从进攻力量看，驻武汉的第十一军为日军装备与训练最强的军队。驻武汉的第十一军和驻上海的第十三军直接由中国派遣军总司令予以统帅。这一序列表明，日军作战重心仍在继续南移，南方战略地位上升，兵力部署也有增加，这是日军确立南进战略的前兆。
（正文完）
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