开栏语：法学理论研究承担着为法治中国建设提供科学理论支撑的光荣使命，在推进全面依法治国中具有重要地位和作用。为深入学习贯彻习近平法治思想、加强新时代法学教育和法学理论研究，本报开设“研究会专栏”，进一步推动加快构建中国特色法学学科体系、学术体系、话语体系。
作者|中国法学会行政法学研究会课题组
责编|薛应军
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党的二十大报告指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调，“深入推进依法行政”。深入推进依法行政，加快建设法治政府，既是全面推进依法治国的关键环节，也是顺利实现中国式现代化的重要保障。
法治政府建设的总体形势及面临的多方面挑战
党的十八大以来，我国法治政府建设取得了历史性成就，从搭建制度框架的初步阶段，迈入了追求制度实效的纵深阶段。
当前法治政府建设的总体形势。一是法治政府建设进展迅速但不平衡、不充分。中国政法大学法治政府研究院对2023年全国百城法治政府评估发现，东部地区整体好于中西部地区；低层级政府法治建设还有短板。二是法治政府建设对法治国家、法治社会建设的示范带动作用日渐彰显，但部分领域还存在形式主义问题。中国政法大学法治政府研究院与中国司法大数据研究院合作的抽样统计数据显示，在与群众权益关系密切、容易引发诉讼的行政强制案件中，行政行为被法院认定不存在违法的仅有42.16%，而其中强制拆除案件仅13.12%。三是法治政府建设与社会主义现代化建设的各项需求结合更加紧密，对法治政府建设提出新要求。比如，发展新质生产力，需要完善、创新、创造与之相适应的包容审慎监管方式。四是法治政府建设面对的复杂价值冲突增多，需要精细化平衡好各类价值。如，一些地方行政许可因当事人提供虚假材料而行政机关未尽到审查义务，被认定违法。
法治政府建设面临的多方面挑战。一是依法行政的法律制度体系有待进一步健全。缺乏基础性、统领性、一般性行政法，且时效性有待加强。如2003年制定的《中华人民共和国行政许可法》滞后于改革实践。二是政府职能优化需加速推进。部分地方政府在具体领域过度介入市场活动，实施地方保护和行政垄断等，对事前管制手段存在路径依赖，推进事中事后监管手段不足。三是行政决策科学化有待加强。《重大行政决策程序暂行条例》设定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，但在有的地方实践中流于形式。四是行政执法不规范没有得到根治，选择执法、逐利执法、“小过重罚”、“天价罚单”等现象时有发生。五是行政争议解决机制的效果还需进一步提升，有的地方信访法治化水平低。六是公务人员依法行政意识和能力有待加强。部分领导干部存在以权压法，执法不严、粗暴执法，干预司法、徇私枉法等问题。
推进法治政府建设的重点任务
完善行政法律体系。一是加强规范共同行政活动的立法。加快制定《行政执法监督条例》《行政规范性文件制定程序条例》。《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等效力位阶较低，应上升为法律。《决定》提出“推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化”，这要求加快行政组织和程序立法。二是加快法律修改。抓紧修改《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国国家赔偿法》《优化营商环境条例》等重要法律法规，回应时代需求。例如，对于有些地方决策过于随意的问题，可通过修订《优化营商环境条例》予以应对。三是加快推进新兴领域立法，推动新质生产力发展，完善政府治理体系。发展新质生产力需要调适法律规则和政府治理体系，破除阻碍创新的规则，调整监管方式。应加快人工智能、生物医学等新兴领域立法。通过立法引导监管理念转型，强化企业治理、科技伦理审查、第三方审计、监管沙盒等新型规制。四是适时推动行政基本法典编纂。法典编纂既可以有效整合散见于政策文件中的行政法基本原则，形成统率整个行政法律规范体系的价值指引，也可以实现对行政行为的全覆盖，增强法律规范的体系性。
加快政府职能转变。政府承担的最重要职能之一是政务服务。《决定》提出“促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台”。应厘清政府和市场、政府和社会的关系，推动有效市场和有为政府更好结合。通过完善公平竞争审查制度，加强对行政性垄断的监管执法，促进全国统一大市场形成。科学合理设定政府监管职责，增强监管规则的明确性、公平性、可预期性，加强对各类监管措施的评估，提升监管精准度。要通过法治方式促进政府积极履行公共产品的供给职能。推动法治政府和服务型政府建设深度融合，提高政务服务效能和水平，增强各级政府对公共需求和公众问题的感应能力、回应能力和解决能力，引导公众在法治轨道上表达意见和诉求，实现政府与社会公众的良性互动。应重点强化政务诚信机制建设，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。
提升行政决策法治化水平。要进一步强化领导干部依法决策的意识，严格执行《重大行政决策程序暂行条例》规定的决策程序，提升制度实效。《决定》要求“完善重大决策、规范性文件合法性审查机制”。要加强行政决策的合法性审查和执行评估，统筹重大行政决策事前事中程序控制与事后问责，将是否合法决策，是否遵守决策程序制度作为考核、审计、问责的重要内容，公开发布重大行政决策问责典型案例，形成有效警示效果。
全面推进严格规范公正文明执法。行政执法协调监督工作体系建设应聚焦于解决行政执法领域系统性、结构性的问题，避免过多介入个案纠纷。建议推动建立统一的行政执法信息平台，汇总公众投诉和行政复议、行政诉讼等信息，加强数据统计、分析、研判。将行政执法协调监督与法治政府建设督查结合起来，对具有普遍性、典型性、趋势性的问题加强监督和督查整改。《决定》提出，要“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制。完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。这都是对已有改革事项的不断深化，需进一步完善相关体制机制，健全相关制度，推动全面落实。
完善行政争议化解的体制机制。《决定》提出“健全行政复议体制机制”。应抓紧修订行政复议法实施条例，确保全面、准确实施新修订的行政复议法。应突出行政复议便民、高效、实质性化解争议等方面的优势，充分发挥其化解行政争议主渠道作用。要依法推动行政复议决定文书上网公开等制度。加强行政应诉工作，落实行政机关负责人出庭应诉制度，优化府院、府检联动机制，加强行政复议、行政裁决、行政诉讼与信访、人民调解等机制的衔接，通过行政复议、行政诉讼等争议解决机制发现短板，促进依法行政水平提高。
抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部的思想和行动对法治政府建设具有重要示范意义。新修订的《中华人民共和国国务院组织法》规定国务院组成人员应模范遵守宪法和法律。应加强依法行政能力建设，持续落实好公职人员宪法宣誓、领导干部学法用法等机制，不断丰富法治教育培训形式。完善对领导干部依法行政情况的绩效考核，建立科学合理、维度丰富的考核评价指标体系，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，形成鲜明的用人导向。
加快推进法治政府建设的具体工作建议
加强法治政府建设的顶层设计和规划。目前，《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》已进入最后执行期。应在系统评估其实施效果的基础上，认真贯彻落实党的二十大和二十届三中全会精神，结合“十五五”规划的起草，提早部署《法治政府建设实施纲要（2026—2030）》的研究起草工作。
针对性解决法治政府建设的突出问题。当前，法治政府建设呈现出“木桶效应”，诸如行政执法、政府诚信等短板可能影响法治政府建设整体效果。应强化攻坚克难意识，建立常态化机制解决法治政府建设突出问题。一是加强发现普遍性问题的能力，利用“互联网+督查系统”、司法大数据等资源，锚定依法行政突出问题。二是加强针对性解决问题的能力，通过出台指导意见、开展专项治理、问责、发布典型案例等方式形成有力的法治监督机制。
健全对相关制度和措施的评估和动态调整机制。针对“重制度建设，轻制度实施”等情况，应强化制度评估和评估结果应用机制。目前，《中华人民共和国行政处罚法》等法律已经作出了类似规定。但这类效果评估还没有成为一般性理念，缺乏制度化、规范化的顶层设计。建议通过制定专门的法律、行政法规或制发指导性意见等方式，推动制度评估常态化、规范化、法治化。
推动数字政府与法治政府建设更好结合。近年来，数字技术为政府工作赋能增效，但也出现了数据滥用、算法歧视、数字“鸿沟”等问题。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》虽规定了相关措施，但还需根据时代发展进一步深化。建议国务院层面关注数字化行政，评估数字化行政的法律需求，通过推动立法、出台指导意见或规划等方式确立基本规则。
本文为中国法学会部级法学研究重点委托课题“习近平法治思想中的法治政府理论”〔课题编号：CLS（2024）ZDWT25〕的研究成果。
（课题组成员：马怀德、李洪雷、林华、李策）
