【文/观察者网专栏作者 左玮】
“12345，有事找政府。”
作为中国城市治理的重要创新，政务便民服务热线凭借其便利性和即时反馈的突出特性，成为了架设在政府与民众之间的“直通车”。但现阶段，驶入迷雾的“民意直通车”处境极为尴尬，每一步都走得异常艰难。
01 上游：“许愿池的王八”
24小时“不打烊”的12345话务大厅，电话响铃声、对话声、键盘敲击声此起彼伏，墙上的电子屏滚动着实时工单数据。
小周是H市12345接线员，在当地“一座城市的温度，在于每一位市民的呼声都能被听见”的理念以及日均3万工单的宏大数字背后，她看到的却是另一番景象——“像许愿池里的王八，时不时被抛洒进来的一大堆硬币甚至异物砸一下。”
“我一天会接上百次电话。”小周说，电话的那一头，有和她年龄相仿的人，要求“政府帮我要回送给前女友的戒指”“把公园便宜的冬青换成花卉”；也有和她父母年纪差不多的人，产生了经济纠纷，却不愿意按解释和建议走司法途径；有人会在深夜打电话反复询问“你是AI还是真人”，更有甚者会在电话中骂人。
“除非是恶意极端辱骂，是不能挂电话的。面对来电，不能轻易表态，不能消极应对，不能拒绝问题，不能打感情牌。”接线员的身份似乎敏感又尴尬。“是外包的，但又与政府相关。既要维护政府部门的尊严和权威形象，又必须展示亲和力。”
12345热线的前身是市长热线。
上世纪80、90年代，北京、沈阳等地开通了第一批市长热线，很快在全国成为各地政府的“标配”。2010年后，很多城市将市长热线与工商、城管、市政等职能部门热线合并，出现了一系列问题：号码分级冗杂、接转效率低、百姓使用门槛高等。部分地区，热线甚至沦为摆设——职能部门将来电直接转播到110报警中心，给基层派出所带来大量非警务工作。
因此，2021年，各地依据国务院办公厅指导意见，整合各类热线资源统一为“12345”。改革效果立竿见影，12345迅速变成了城市治理核心平台，通过“诉求受理—分类转派—限时办理—结果反馈—考核评价”的闭环机制，极大缩短了平均响应时间。
但同时，各地热线的日均受理量也从十万级迅速跃升至百万级、千万级。例如，H市热线年受理量从2007年18万件飙至2024年千万件，翻了50多倍，同期接听员数量却仅增长了3倍，这条“快车道”逐渐陷入了拥堵。
“如果不用外包，那就得扩大编制，如果不扩大编制，那就永远来电积压。”一名政府工作人员告诉我，“外包的是客服系统，并非打包政府职能，客服主要对群众的简单咨询进行回复，对诉求举报类的筛选过滤整合归类再派单。”
“离职率是比较高的，需要不间断的接电话和交办，不像其他行业可以摸鱼。但我觉得不停接电话派单倒没什么，因为我们外包工单是按件计费，一个月接工单数达一定门槛才能拿工资。”已经从C市话务中心离职的小伙子阿明坦言，“离职主要是电话那边负面情绪太多了，有很多可怜的人，也有很多蛮不讲理的人。”
在某地12345年终统计数据里，有38%反复来电者承认“没什么诉求，就是想找人说说话”，有人深夜和话务员聊了6个小时诉说心事，也有老人连续两个多月每天拨打12345——“太寂寞了，其他电话接起来都是AI，想听听人声”。“我感觉很多人是把12345当成了‘树洞’和‘电子父母’，同理心太强的做不了这个。”阿明感慨。
当热线成为“许愿池”和“电子树洞”，公共资源开始被情绪洪流裹挟。
02 下游：从“有效监督”到“基层催命符”
根据多地公开数据和受访者们的具体感受，12345来电中，咨询问题的占了七八成，如政策法规、办事流程、辖区职能部门电话等，接线员们可以通过查询12345知识库或者参考培训时的统一流程解答。剩下的两三成为求助、投诉、举报类问题，需要记录在工单上，分类推送给属地或是行管部门。如果是体制内，推送给专门负责的部门，如果是体制外，一般按照投诉内容推送给行业管理部门。
“市网络理政办将接到的工单分类转派到各区理政办，再对应到不同职能部门和科室。”小琳是某一线城市住建交通局某下属科室的科员，正身处在单位12345的“下游”。近几年，处理网约车、路边停车、共享单车等工单成了她工作的一大部分。
她为我展示了一份资料，2024年最后三个月，她所在地区的12345诉求件数量较上个月同比增长了9%、13.25%。“诉求件数量增长太快，人手又少，我们科室只有12个人，在处理本职工作的基础上，最多的一天收到过203个工单，忙得晕头转向也处理不完！”
惠州12345热线年度报告出炉
令人惊讶的是，小琳部门的数据在本区甚至进不了三甲，有些部门一个月的工单就高达7000件。更令人惊讶的是，海量工单中真正能得到实质性解决的约30%，“无效工单”、“虚假反映恶意投诉”和“派单困难互相推诿”占了70%。
“无效工单明明不在职权范围内，没法实质性处理又不得不处理，只能当调解员和稀泥。”小琳自嘲地说。
前些日子，她夹在A先生和租车公司之中，一个头两个大。起因是A先生与租赁公司签订了一份为期三年的租车合同，并用该车开展网约车业务。几个月后，A先生不慎损坏了车辆，放弃了网约车业务。“他去还车，既不愿意赔车损也不想给违约金，和租车公司扯皮过程中，不停打12345要求政府帮他处理。”
小琳告诉我，A先生注册网约车运营证件时是在自己这里注册的，这个“烫手山芋”也就丢给了自己。“我具体分管的是网约车平台服务过程，是不管上游环节的。而且租车企业正常经营和履行合同，是A先生自己无理取闹。但不管他的诉求是否合理，他打了12345你就得处理，先‘安抚’后‘商量’简直是必经程序。”
说到虚假反映，C市某城建部门的小李叹了一口气，他给我分享了一个“城市空地杂草丛生、蛇鼠横行还有人在里面焚烧垃圾”的环保投诉件。
“那块地是城市待建空地，一直有围墙围栏、监控和看护单位。”接到投诉件后，经过调查，发现焚烧垃圾一事子虚乌有。“投诉人就住在附近，之前他想要用这块空地种菜被拒绝后拨打的12345。明明是他虚假反映，但你还得电话回访安抚他。”
比起虚假反映，恶意投诉更令基层谈之色变。“明知是恶意投诉，但是依然需要花费大量精力心力处理。”S市市场监管局的小波，回忆起那位“执拗”的市民仍感头痛。
该市民笃定超市结账时多扫的一分钱是“价格欺诈”，要求超市赔偿500元，执法人员给出了“超市退还差额并赔礼道歉”的处理结果。谁能想，此后一个月内，该顾客以“官商勾结”为由，拨打12345举报近50次，并将与他前后沟通协调的执法人员、所长、科长统统打包投诉至纪委。“他说我们接工单后没给他打电话沟通过，不积极处理，我们为此还专门调取了座机通话记录自证清白。”
除了无效工单、虚假反映和恶意举报，还有一些工单会遭遇派单困境。“职能部门内部你推我我推你，谁都不想接。最后往往是见缝插针，看最近哪个部门空闲一点塞给哪个。”一位受访者十分坦诚地说。“并非刻意不作为，是确实不知道这个该谁管。而且有些诉求太具体太细了，双方又各执一词诉求冲突，我们没法掌握客观事实。”
他为我展示了一起“母婴店退款纠纷”。简单来说，2024年11月，顾客认为某母婴店消毒不到位导致自家婴幼儿尿路感染，要求商家退还2023年初办理的VIP次卡剩余费用，被商家以次卡过期为由拒绝，遂拨打12345要求政府干预。
“派单时，市场监管局依据卫健委文件，认为应由卫健局接单；卫建局认为退款诉求应转市场监管局或商务局；商务局认为母婴店不属于《单用途商业预付卡管理办法》范围，又推给市场监管局。”
工单下游中，最委屈的莫过于街道社区。在一些城市，当一个工单遭遇“派单困境”时，便按“属地原则”推送到最基层的社区。而作为“神经末梢”的基层社区，级别最低、权利最小、资源最少，很难处理跨部门的复杂问题，常常“拆东墙补西墙”，顾此失彼。
某社区书记展示的工作记录令人心酸：某市民因钢琴噪音投诉30次后，社区被迫采购隔音棉为其上门安装；组建“夸夸群”安抚频繁投诉物业的专业户，哪怕物业纠纷该找《民法典》；甚至有时候，自掏腰包化解诉求、平息纠纷。这些离谱的“创新”之举，将重压下无奈的基层生存智慧展示得淋漓尽致。
这些荒诞剧背后，是“会哭的孩子有奶吃”的畸形生态——零成本闹剧挤占公共资源，真正急迫的民生问题反而被海量工单淹没。
“我们当地有个名人，2023年一年打了3900多次12345。真正的管天管地管空气，看到啥不满意的点都要打12345，要求改到他满意。”
保定市统计显示，30%的来电为重复无效信息；南宁市因恶意占线导致20%紧急工单延迟响应。在纪录片《您的声音》中，一名社区工作人员坦言：“每天处理数十起‘楼道堆物’投诉，真正需要改造的老旧小区电梯问题反而搁置。”“劣币驱逐良币”现象，折射出公共资源的错配危机。
03 理想主义撞上现实困境
深入探究这一令人叹息的转变历程，背后实则潜藏着诸多纷繁复杂、亟待细细剖析的因素。
认知偏差：很多人对“12345”有个刻板印象，认为其代表着政府与权力。实际上，“12345”只是一个综合窗口，既不掌握真正的“权力”，也不具备执法权；而少部分民众将热线等同于“许愿池”，认为“拨打次数越多越受重视”，形成“会哭的孩子有奶吃”“不用白不用”的心理预期。
制度漏洞：外包接线员按件结算工资的机制和高离职率带来的培训不足，增加了上游无效工单涌入基层的概率。考核机制过度强调“响应率”“办结率”“满意率”，又导致基层为达标而“潦草”解决各类诉求——高压考核制度，本意是为了倒逼基层政府回应群众诉求，提高接诉即办效率。但在复杂的现实语境中，问题难以得到妥善解决，政府的公信力和工作质量反而受到损害。
惩戒缺位：尽管《治安管理处罚法》明确恶意占用热线属违法行为，但实际执法中多以批评教育为主；这意味着虚假反映、恶意投诉和故意占线等恶劣行为几乎“零成本、零代价”，在部分地区“按闹分配”的畸形生态下，一些过激言论行为反而因此获得政府额外关注，甚至获得一些利益。
社会心态：需要额外注意的是，在经济转型期，12345热线实际上已成为很多市民宣泄生活压力的出口，承载着太多无处安放的情感寄托。
到了人工智能时代，AI确实成为了12345平台降本增效的好帮手。例如，某一线城市某街道日均处理工单量提升了130%，工单自动发放率达70%。同时，也充满黑色幽默：发现是AI接听的群众纷纷选择“转人工”，致使人工通道严重堵塞；同时，因AI替代人工带来的“客服渠道类”投诉占比连续三个季度排名第二（工信部2024数据）。同时，AI客服本身也状况频出：群众的焦急询问被AI判为“恶意来电”，算法歧视也为一些市民制造了“隐形门槛”。
“窗口服务不能都被AI替代。”有人大代表在调研后提到，许多市民向她反映，如今很多服务热线都变成人工智能语音了，只有12345还有真人。“我觉得12345成了一个百姓吐槽和发泄的大平台，用AI反而会激化一些矛盾。”一位受访者告诉我，“真人一句最简单‘我理解’、‘对不起’，或许就能安抚下所有的坏情绪，冷静专业的电子提示音，可能让电话那头的人更怒不可遏。”
在算法统治的世界，人类终究渴望的还是真实的连接。
结语：在理想与现实之间寻找平衡点
12345热线的异化现象，本质是超大规模社会复杂治理需求的缩影。民众的认知偏差将热线等同于“万能保姆”，工单数量指数级增长；硬核考核强调“响应率”“满意率”，倒逼基层潦草结案以求达标；对恶意行为的执法疲软，滋长“按闹分配”的投机心理；更深远的，它也不止是一各热线，而成为了社会情绪的泄洪口和彷徨者的情感寄托。
一项政策，总是在实践中不断修正，这是公共治理的常态。近期，一些地方已认识到了“越界”诉求和“考核暴政”带来的问题，正积极探索破题方案。
比如，山东临沂通过公布不合理不合规诉求的方式，引导群众改变认知，进而减少“越界”诉求的数量；再如，保定市设置“红黄蓝”标识系统，对恶意来电实施黑名单限制；部分城市给基层赋予适度“拒单权”；成都尝试在热线中嵌入心理咨询专线，广州开通“银发专线”陪伴独居老人等。
“12345”自开通以来，帮数以亿计的群众解决了大量急难愁盼问题。它既不应被神化为“万能解忧神器”，也不能因滥用风险而否定其制度价值。它既不能在制度设计和考核层面过于理想化绝对化，也不能在执行层面忽视那些真正需要被听见、被看见的民生福祉。
12345“呼声必回应，件件有着落”的理想，连接的是复杂现实的民生百态。政府公共服务，最关键的是均衡、协调、普惠和兼顾大多数，唯有在制度理想与基层实践之间找到平衡点，该管的坚决管好，该放的勇敢放手，否则，声声必响应则没有真正的回音，事事必着落则难以真正着落。
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