每经记者：张蕊 每经编辑：陈星
今年的政府工作报告提出，要培育壮大新兴产业、未来产业。推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。
哪些场景将率先应用？对于公众而言，低空经济的普及将带来哪些直观的生活变化？日前，马斯克参投公司的电动飞行汽车试飞成功，售价30万美元。国人乘坐飞行汽车通勤的场景会不会较快实现？
视觉中国图
带着这一系列问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）近日对全国政协委员、国际民航组织（ICAO）前任秘书长、中国民用航空局原党组成员柳芳进行专访。
作为联合国专门机构之一，ICAO负责制定国际民航领域技术标准和政策，柳芳是ICAO历史上首位中国籍秘书长，也是首位女性秘书长。
在去往国际民航组织工作前，柳芳长期在中国民航局工作，曾主持了多个双边航空运输协定的谈判，参与了中国与其他国家及有关国际组织在民航领域的广泛合作，同时还参与了中国国际航空运输政策的制定，曾被推选为亚太经合组织航空专家组及航空服务分组主席。
低空经济将打破行业边界实现跨行业资源调配
NBD：当前，低空经济发展火热。您如何看待低空经济未来万亿级市场规模的发展潜力？哪些领域将成为低空经济的主要增长点？它将如何改变现有的物流、出行模式？
柳芳：作为新质生产力的典型代表之一，低空经济被认为具有万亿市场规模潜力。除了满足无人机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）等低空飞行器制造的巨大市场需求，低空经济还有广泛的应用场景，涵盖物流、农业、交通、环保、巡检、旅游、公共安全和医疗等多个领域。
我想从“传统行业”“产业融合创新”以及“基础设施建设数字化”三方面谈谈看法。
一是赋能传统产业。低空经济可以带动传统产业的发展，提高其生产效率。我国是农业大国，农业植保是低空经济的重要应用场景之一。在农业生产领域，原本一名农民每天只能完成10~15亩的农药喷洒，现在一台无人机一天就能实现上千亩地喷洒、施肥作业。
通过搭载红外传感器，无人机还可以高效开展农田监测，实时监测农作物的生长状况、土壤湿度和病虫害情况，为精准农业提供数据支持。此外，传统的人工电力巡检、油气管道巡检等活动也能通过无人机实施，大大缓解人力压力。目前，无人机电力巡检已在我国普遍应用。
二是推动产业的融合创新。如果说赋能传统产业是对旧房子的重新装修，那么产业间的融合创新就是搭建新楼房。常见的产业融合创新，有“农业+旅游业”的融合，推进低空观光与体验农业，比如山东日照推出的农业低空观光，让游客可以从直升机上俯瞰万亩茶园和麦田。
还有，“交通+能源”的融合，打造绿色空中交通；“物流+医疗”的融合，形成无人机急救网络（提升医疗物资配送和急救响应效率）；“环保+科技”相融合，实现低空环境监测，为环境监测和保护提供了新工具，等等。
我认为，未来在产业融合方面，创新应用场景将更加丰富，会展现出“纵横交错”的多维度，将推动产业链上研发制造、运营服务、数据增值的纵向整合，也会打破航空、交通、能源、农业等行业边界，实现跨行业资源的横向调配。
三是加速基础设施的数字化、智能化。低空基础设施的数字化、智能化，是推动低空经济高质量发展的核心路径，各有关部门和企业都非常重视这项工作。数字化技术将传统基础设施与新型基础设施深度融合，实现设备互联互通和数据共享，形成一体化的运营网络。
我注意到，有关部门正在推行“起降场点与停靠站区智能化”“飞行指挥与通信导航数字化”以及利用5G和卫星通信技术，实现飞行器与地面控制中心的实时通信等。
还有，顺丰正在构建以深圳为中心逐步覆盖粤港澳大湾区的低空物流网，它包括智能起降场、自动化分拣中心和实时监控系统，实现无人机配送的全流程数字化管理。再如，亿航智能开发的城市空中交通管理系统（UTM）就是充分利用云计算和人工智能，管理eVTOL低空飞行任务。
未来，整合了低空飞行资源与现代科技手段的低空经济，会大大改变现有的物流和出行模式。就物流领域的应用而言，低空经济能够突破地面交通的路线限制，实现点对点的高效运输，这一优势在应急物资运输和偏远地区配送等场景中表现得尤为突出。例如，京东物流在部分偏远地区开展无人机配送试点项目，大幅缩短了配送时间，打通了快递“最后一公里”。再如，在出行方面，eVTOL的研发与应用大大推进了立体化城市交通系统的建设，也为解决城市拥堵顽疾提供了新思路。亿航智能拟在广州试点“空中出租车”服务，通过eVTOL实现点对点的城市内短途出行，提高城市交通的效率。
低空经济发展需充分借鉴航空运输业的安全管理经验
NBD：随着低空经济发展，无人机等新兴航空器应用增多，您认为应该如何平衡创新发展与安全监管之间的关系？可否借鉴航空运输业的成熟管理经验？
柳芳：创新发展与安全监管是低空经济发展的驱动双轮，缺一不可。在处理两者关系时，要坚持系统观念和底线思维，牢牢把握安全是发展的前提，发展是安全的保障，着力构建创新发展与安全监管良性互促的新格局。
目前，中国是世界上民航安全水平最高的国家之一，民航运输航空亿客公里死亡人数和百万飞行小时重大事故率十年滚动平均值分别为0.0016和0.01，分别为全球平均值的1/3和1/10。高水平的安全得益于我们成熟健全的安全管理体系。民航安全管理体系是“全链条、全要素、全周期”的风险防控机制，既与世界接轨，又富有中国特色，突出风险隐患治理，覆盖运行各环节各要素，是经过实践证明了的成功做法。
低空经济发展离不开，也需要充分借鉴航空运输业的安全管理经验。一是构建分级分类的监管体系。建立健全各类飞行活动的安全运行规则，依据航空器性能、运行场景实施差异化管控，重点监管载客载人的运行，在保证安全运行的同时，也为发展创造空间。
二是完善风险预防机制。推动落实无人机全生命周期动态信息识别机制，划设不同风险区等级，推行无人机产品强制性识别、电子围栏设置。持续排查治理风险隐患，不断夯实安全基础。
三是实现数智化监管。搭建智能监管平台，整合先进技术，构建实时动态监管，加强全过程信息化监管体系建设。
四是加强创新协同治理模式。行业管理与社会管理要形成合力，厘清军民航管理部门、行业主管部门与地方政府权责边界，建立跨部门协同治理机制。
低空经济当前正处于发展的关键阶段，一定要统筹发展和安全的关系，同时，还应加强国际交流合作，推动低空领域有关国际民航标准制定，促进我国和全球民航发展。
要重视规划和立法，避免无序发展
NBD：据您了解，国际上，其他国家在推动低空经济发展方面都有哪些实践？我国可以从中获得哪些启发？
柳芳：世界上许多国家都在积极发展低空经济。这些国家通过技术创新、政策开放和生态协同，形成了各具特色的发展路径。例如，2019年，欧盟航空安全局（EASA）出台了“欧洲无人机通用法规”；2022年，欧盟委员会发布《欧洲无人机战略2.0》，列出10个领域的19项旗舰行动。目前，欧盟航空安全局（EASA）正在大力推行U-Space计划，致力打造一个安全、高效的无人机交通管理系统。
从美国来看，2017年，联邦航空管理局（FAA）推出了“无人机系统集成试点计划”，探索无人机在不同场景下的应用。目前，美国主要在推行“先进空中交通”，2021年，美国国会通过了《先进空中交通协调与领导法案》。美国《联邦法规汇编》新增了远程识别规则，以提高无人机的可见性和可追溯性，这是无人驾驶航空器融入国家空域系统的重要举措。
这些国家和地区在发展中积累了一定经验，对我们发展低空经济有所启示。
一是重视技术创新。技术创新是低空经济发展的核心驱动力。欧洲推行U-Space计划、美国开发无人机交通管理系统都是在探索将新技术引入国家空域体系，改变航空业的未来，提升低空飞行的安全和效率，增强本国航空竞争力。
二是做到立法同步。欧美在推动低空飞行的同时也注重加强立法，明确主体责任，加大沟通协调，引入信息技术运用等，为其发展提供法律保障。
三是促进融合发展。欧美通过政府的顶层规划、企业实际运行及科研机构的跟踪研究、技术创新等多方合作，共同促进低空经济的发展、产业链的融合。
四是坚持“放”与“管”相结合的原则。欧美对低空飞行给予相对宽松、灵活的空间，来激发市场活力。但同时，它们也高度重视安全监管，特别是对无人机等低空飞行器的规范化管理，建立健全监管机制，强化技术监管和制度建设，以保障安全运行。
此外，在发展过程中，我认为还应重视以下几个方面。
一是要重视规划和立法，避免无序发展。低空经济的发展应融入国家经济总体战略布局，并与地方国土空间规划紧密衔接。加强对空域管理、安全责任等重要事项进行立法，为行业发展提供坚实的制度保障。
二是要重视技术上的创新，避免陷入低端竞争。支持企业攻关无人机、eVTOL等关键技术，提升自主创新能力。
三是要加强技术交流与国际合作，避免单打独斗。要推动国内高校、科研机构与企业间的合作，加强我国与其他国家以及国际民航组织的技术合作，为相关国际标准制定作出中国贡献，促进共同发展。
地方发展低空经济不能只为追求概念、热点
NBD：各地发展低空经济热情高涨，如何避免出现一哄而上、同质化竞争的现象，实现有序健康发展？也有一些地方将低空经济与低空旅游简单挂钩，您认为应如何引导地方政府精准定位发展方向？
柳芳：我们发展低空经济要先立后破、因地制宜、分类指导。地方政府要从战略性、前瞻性视角定位发展方向，理清发展思路，立足自身，面向市场，安全发展，避免资源浪费和恶性竞争。
一是立足资源禀赋。各地要紧密结合本地资源条件，按照实际需求进行产业规划，确保低空经济能够融入当地经济、有效促进当地经济，而不只是为了追求概念、热点。例如，旅游资源丰富的地区可以发展低空旅游，工业基础较好的地区可以探索装备制造，人才资源充足的地区可以开展技术研发。
二是要切合地方发展实际。地方政府要根据本地的空域条件、基础设施、技术支撑等情况，制定切实可行的发展策略，有针对性出台各类支持政策与配套措施，吸引社会资本参与低空经济的基础设施建设和运营，共同推动低空经济发展。
三是探索多元市场应用场景。低空经济发展的关键要素之一在于市场应用场景的开发和培育。只有建立起市场化的运营模式，低空经济才能实现自我造血，减少对政府补贴的依赖，从而实现可持续发展。仅依靠政府补贴，低空经济可能会缺乏持久性，不利于长期健康发展。
四是树立安全发展理念。安全是低空经济发展的基石。各地在推动低空经济发展时，一定要认真梳理可能存在的安全风险，建立相应的监管体系，保证低空经济活动在安全、合规的框架下进行。应加强技术研发和人才培养，提升低空经济领域的安全管理能力。
“飞行汽车”已从科幻走向现实
NBD：对于公众而言，低空经济的普及将带来哪些直观的生活变化？我们关注到，日前，马斯克参投的飞行汽车公司的电动飞行汽车试飞成功，公开售价30万美元。您觉得国人乘坐飞行汽车通勤的场景会不会较快实现？
柳芳：“飞行汽车”是汽车行业或媒体用到的比较多的说法，根据《国际民用航空公约》，民航业界通常将之称为垂直起降航空器，或者更大一点的被称为新型航空器。伴随着这类航空器的发展与普及，会给公众带来很多直观的生活变化，会促进低空智能交通以及立体智慧交通的发展。
从交通出行的角度来看，“飞行汽车”的使用将缓解高峰期地面交通拥堵问题。人们日常出行的范围也将得到极大的拓展，实现城市与远郊地区、农村地区甚至邻近城市之间的互联互通，加速区域间的交流与合作。
从城市土地的利用效率与规划布局来看，“飞行汽车”的普及意味着部分高层建筑空置的顶部空间能够得到开发利用，推进优化城市空间布局。这还会带来消费选择和生活方式的多样化，大家可以选择驾驶“飞行汽车”上下班、闲暇时间进行空中观光等，日常生活将更加丰富多彩。
现阶段，“飞行汽车”已经从科幻走向现实并有可能快速实现商业化生产。比如马斯克参投的电动“飞行汽车”Model A以30万美元的售价获得了3300个预订订单，计划于2025年第四季度开始生产并交付首批车辆。但这并不意味着“飞行汽车”可以很快实现投入通勤使用。这一远景达成，我认为主要涉及以下因素：
首先，在技术层面，需要实现相关技术突破。为“飞行汽车”的安全性、可操作性提供坚实支撑的技术还需完善。同时，还需加快低空路网核心基础设施的建设，同步完善管理、监测、气象等配套支持体系，加大对“飞行汽车”与其他空中交通工具、飞行器，如无人机之间的调度平台建设，确保航路安全顺畅。
其次，还需要规则层面的建设。考虑到“飞行汽车”不同于无人机，需要针对性地细化相关标准，在其正式投入运行前，制定完成配套的规范要求。以陆空两栖垂直起降航空器为例，由于它兼具道路行驶和低空飞行能力，可能需要同时满足机动车产品和民航产品的准入要求，同时遵守道路交通和民航运行规则。
此外，考虑到“飞行汽车”一旦出现事故，还会涉及复杂的责任划分，对此需要提前从法律上进行研究和规制，明确责任认定机制。只有在技术、规则、基础设施等条件成熟的情况下，“飞行汽车”才适合进入低空空域，成为公众一种新通勤模式。
eVTOL在航空器研发、空域管理等方面面临挑战
NBD：对于低空经济中新兴的eVTOL，您认为其在城市空中交通中的应用前景和面临的挑战分别是什么？
柳芳：近年来，在国家低空经济政策和产业技术发展的双重推动下，eVTOL作为城市空中交通（UAM）领域关键技术之一，受到了全球广泛关注，也成为我国航空产业和社会关注的热点。
eVTOL的垂直起降能力使其无需依赖传统跑道，可在楼顶、停车场等小型起降点起降，灵活便捷，极大地提高了城市空间利用率，能够有效地避开地面交通堵塞，在短途通勤、城际交通、物流配送、旅游观光、医疗救援、应急管理等很多方面都大有可为，而且与传统燃油飞机相比，它还具有零排放、低噪音的优势，符合城市可持续发展的需求，在城市空中交通中有着巨大的应用潜力。
在提升交通效率、推动绿色低碳出行以及催生新兴经济业态的同时，eVTOL还能带动制造、运营、维修、数据服务等上下游相关核心产业链的快速发展，为改革发展注入新动力。有权威机构预测，到2040年eVTOL市场全球规模估计将达1.5万亿美元。
当然，作为新兴产业，eVTOL的发展也面临一定的挑战，我认为主要集中在航空器研发、适航审定、基础设施、运行保障、空域管理、公众接受度等几个方面。
从航空器研发方面看，目前eVTOL电池技术虽有进步，但续航里程仍然较短，难以满足长距离出行需求，为确保eVTOL在复杂、多变的城市环境下精确避障，现有通信导航技术及安全系统设计仍需提升。
从适航审定方面看，eVTOL作为新型航空器，传统的适航标准无法覆盖其适航审定基础，目前包括美国联邦航空局、欧盟航空安全局在内的各民航当局都正在积极探索，尚未形成统一的国际适航审定标准。
从基础设施方面看，城市中缺乏足够的垂直起降场及配套的充电设施支持等。
从空域管理方面看，低空空域资源供给仍然不足，亟待建设数字化、网格化、智能化的低空飞行服务保障体系，推动新型航空器融入国家空域系统。
最后，从公众接受度方面看，公众对于在城市上空飞行的航空器的安全性、可靠性以及噪声性能还有担忧，对eVTOL的接受还需要时间。
建议制定涵盖各类eVTOL机型的通用适航标准
NBD：要支持eVTOL的发展，您认为在适航标准等方面还需开展哪些工作？
柳芳：eVTOL的发展涉及很多领域，需要各方政策协同配合，共同推进。就适航标准建设来讲，据我所知，中国民航局为推进无人机适航审定工作，连续出台了包括eVTOL在内的多份无人机适航标准（试行），并在具体型号审定项目上制定了专用条件，支持eVTOL型号适航审定工作，例如亿航216、峰飞V2000CG已经按照专用条件取得适航批准，其他型号适航审定工作也正在进行中。
未来，我认为还可以从以下几方面发力来推动eVTOL适航标准建设：
一是进一步统一审定规范，制定涵盖各类eVTOL机型的通用适航标准，包括飞机的结构强度、动力系统、航电系统、飞行控制系统等方面的具体技术指标和要求，使制造商和监管机构都有清晰的依据。
二是细化风险评估，针对eVTOL独特的飞行特性和应用场景，如低空城市飞行、频繁起降等，需建立专门的风险评估体系，制定相应的风险控制和应对措施标准。
三是强化新技术适航标准研究，如分布式电推进技术、先进电池技术、智能飞行控制系统等，及时制定针对这些新型技术的适航标准，明确其安全性、可靠性和性能要求。
四是探索推动建立以行业标准和团体标准支撑eVTOL适航法规技术标准的机制，促进低空航空器行业技术水平的提升。
五是加强适航领域国际交流合作，既要推进双边领域的适航合作，也要积极参与到国际民航组织的有关标准制定中去，贡献中国智慧和方案，推动全球民航安全、有序、可持续发展。
