记者观察：南非推动土地改革为何这么难
白舸
美国国务院14日宣布南非驻美国大使易卜拉欣·拉苏尔为“不受欢迎的人”并令其限期离境，理由之一是南非土地改革政策歧视白人。南非总统府15日发表声明，称这一事件“令人遗憾”，南非方面正在考虑回应措施。
美国总统唐纳德·特朗普2月签署行政令，炮轰南非政府1月底颁布《征用法案》以“允许政府强制征收南非白人少数族裔的农业用地”。受特朗普器重、生于南非的埃隆·马斯克也多次抨击南非土地改革政策。南非总统西里尔·拉马福萨否认特朗普的说法，表示南非绝不会被美国“吓倒”。而两人的针锋相对，再次将南非延宕一个多世纪的土地问题推向风口浪尖。
【种族隔离血泪史】
1652年，荷兰东印度公司在今南非地区建立开普殖民地，揭开南非殖民史序幕。18世纪末，开普殖民地被英国接管后，荷兰殖民者后裔布尔人一路北上，与科萨、祖鲁等黑人族群发生激烈冲突，通过威逼利诱获取新的殖民地，建立布尔共和国。20世纪初，英国通过吞并布尔共和国统一南非，成立南非联邦。
对南非土地觊觎已久的白人政府1913年通过《原住民土地法案》，将黑人限制在仅占全国土地7%的“保留地”内，禁止他们在区域外购买或租赁土地。大量黑人被迫迁移至贫瘠的土地，而仅占南非总人口15%的白人占据了超过87%的土地。这一法案是日后种族隔离制度的基础，也为南非的社会矛盾埋下了祸根。
1948年，南非国民党上台后开始推行种族隔离制度，进一步剥夺黑人土地，限制其住房、就业、教育等权利。在“班图斯坦制度”下，黑人失去公民身份，被赶入10个专门划定的“班图斯坦（黑人家园）”，生存空间进一步受挤压。
种族隔离制度盛行时期，南非于1975年颁布《土地征用法案》，规定政府可遵循“自愿买卖”原则征用土地。白人的土地所有权受到保护，并很快利用自身土地发展起大规模现代化农业及其他产业，获取巨额经济利益。此后，南非的白人农场商业化、机械化程度越来越高，黑人聚居地则经济落后，两者形成鲜明反差。大量黑人陷入贫困，沦为服务于白人农场、矿业和日常生活的廉价劳动力。
【土地改革步步难】
1994年，南非结束了种族隔离制度，非洲人国民大会（非国大）领袖纳尔逊·曼德拉成为南非首位黑人总统。非国大政府颁布《土地归还法案》，试图通过土地归还和重新分配纠正历史不公，并在世界银行建议和支持下提出到2000年“将白人占有耕地的30%转移给黑人农民”。然而，这一任务至今未能完成。
《土地归还法案》遭到白人农场主强烈抵制。非国大政府只得继续遵循1975年《土地征用法案》“自愿买卖”原则，从白人农场主手中购地，分配给需要的黑人农民。由于政府经济实力有限以及白人农场主漫天要价，土地归还进展缓慢、问题不断。在一些黑人家园，由于多年地少人多，许多黑人缺乏经验和技术，重获土地后经营不善，导致大片土地荒废。有数据显示，2007年，南非由农产品出口大国转为粮食净进口国，全国近五分之一人口面临饥饿。
到2018年，白人控制土地的局面仍无明显改观。据报道，占南非全国人口8%的白人仍拥有全国三分之二的农田，平均收入是黑人的至少三倍。贫富差距使得黑人与白人之间矛盾不断激化，多省出现暴力抢夺农场主土地事件。
非国大政府意识到解决土地问题的紧迫性，2018年拉马福萨上任后提出修改宪法第25条以推动土地改革。南非宪法第25条规定，不得随意剥夺公民私有财产，没收财产只能服务于公共目的且须予以赔偿。该法条也被视为南非推动土地改革、打破经济困局的制度障碍。然而，相关修正案历时三年准备也未能获得国民议会通过。
2020年，非国大政府起草新《征用法案》，寻求在现行宪法框架下以普通立法形式推进土改。新法案一路绿灯，2024年3月走完相关程序，由拉马福萨于今年1月签署生效。《征用法案》允许政府在特定情况下以“零补偿”征收土地，这一规定触发利益群体强烈不满。面对争议，拉马福萨表示，《征用法案》旨在确保南非公民以公平、公正的方式获得土地，并非没收土地的工具。
南非律师兼土地问题专家坦贝卡·恩古库亚托比认为，《征用法案》是简化政府获取公共利益所需土地的必要立法，“零补偿”情况仅会在极特殊情况下发生，例如征收无人使用或对公众安全构成风险的土地。
【美国介入生是非】
据白人团体统计，本世纪以来，南非每年约有数十起白人农场主遇袭丧命事件发生。南非安全研究所犯罪与司法项目负责人加雷思·纽汉认为，白人农场主成为暴力事件的目标，主要原因是贫富差距，而非种族仇恨。
然而，南非白人遭“种族歧视”乃至“屠杀”的叙事在西方媒体持续传播。一段南非某农场道路两旁白色十字架林立、配文“每个十字架代表一个在2018至2022年被杀害的南非白人农民”的视频在社交媒体平台广泛传播至今。
长期以来，南非白人民权组织“非洲论坛”一直寻求美国右翼支持，声称“南非政府存在对白人的种族歧视”，通过“无偿征地”强行没收白人农场主的土地。生于南非的马斯克也多次指责南非政府不公正对待白人少数族裔。
特朗普在其第一个总统任期内曾在社交媒体平台发文，威胁要对南非政府强征白人农场主土地以及“大规模杀害”白人农场主一事展开调查。这引起南非政府愤怒，拉马福萨说特朗普被“严重误导”，并指责他煽动种族分裂。
南非政治分析人士翁加玛·姆廷卡认为，特朗普的言论是其“胁迫外交”的一部分，是在借机操纵公众情绪，向南非政府施压，迫使其向美方“靠拢”。
分析人士指出，南非的土地改革不仅交织着殖民遗产清算、经济社会转型、国内政治斗争、化解种族仇恨等国内议题，也折射出全球秩序中的深层矛盾和权力博弈。（完）（新华社专特稿）
注：本文作者系新华社驻约翰内斯堡记者。
