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中国国民政府的对日政策，在长城战役时期已有所变化。
1、国民党态度的变化
首先是不再幻想依赖国际社会阻止日军侵略，蒋介石在国联调查调停失败后曾总结道：“列强谓助我者，仅予日本以一骂，而日本必即还我以一刀。”
又在1934年的著名论文《敌乎？友乎？》中说：
“不知各国尽有其难处，不能有积极的援华阻日行动”，从而强调：“必须依靠自己力量。”
第二，划出了对日妥协让步的界限即“最后关头”，在1935年11月国民党五全大会上，蒋介石在关于对外关系的讲演中称：“和平未到完全绝望时期，决不放弃和平，牺牲未到最后关头，亦决不轻言牺性”，而“和平有和平之限度，牺牲有牺牲之决心”，蒋所说的最后关头的界限，就是以平津为中心的华北地区的存亡。
卢沟桥事变发生后，国民政府的原则和立场进一步明确。
7月17日蒋介石在庐山发表谈话，提出四点基本原则：
第一，国民政府的外交政策，系对外求共存。我们是弱国，但如临到“最后关头”的时候，便只有“拼全民族的命，以求国家的生存”，“牺牲到底，抗战到底”。
第二，这次事变之发生，不是偶然的，关系于中国国家整个的问题，“此事能否结束，就是最后关头的境界”。
第三，“我们的态度只是应战，而不是求战，”我们虽是弱国，但不能不保持我们民族的生命，不能不负起祖宗先民遗留给我们历史上的责任，战端既开，绝无妥协，“如果放弃尺寸土地与主权，便是中华民族的千古罪人”。
第四，事变能否不扩大为中日全面战争，全系于日本政府的态度，和平绝续之关键，全系于日本军队之行动，但是，“在和平根本绝望之前一秒钟，我们还是希望和平的，希望由和平的外交方法，求得卢事的解决”。
在表明上述原则同时，强调解决事变的“最低限度立场”有四点：
“（一）任何解决不得侵害中国主权与领土之完整；(二)冀察行政组织，不容任何不合法之改变；（三）中国政府所派地方官吏，如冀察政务委员会委员长宋哲元等，不能任人要求撤换；(四)第廿九军现在所驻地区，不受任何约束。
国民政府所宣布的抵抗政策无疑是明确的，但显然继续抱希望于和谈，对于已经开足马力运转的日本战争机器，幻想其能够停止下来。
中国外交部派专使董道宁赴日送备忘录，建议和谈，又吁请各国出面调停。为披露和谈诚意，自7月17日又宣布停止调兵北上，直接影响了防卫战备。在华北当局方面，宋哲元为避免日方纠缠自5月回原籍山东休养。事变发生时，宋电令第二十九军将领“扑灭当前之敌”。7月11日启程离鲁，未按国民政府要求去保定部署军事，却径赴天津同日本驻屯军谈判，滞留到7月19日回北平，声明对和平抱有希望。
为达成和谈，军事上尽量避免“刺激”日本之任何行动，并拒绝中央军北上。而同期，日军却完成了第二十师团及独立混成第十一、第一旅团及飞行部队的调动。直到7月25日，日军攻占廊坊，宋才判断战争不可避免。27日下令第二十九军作好战斗部署，同时另调国民政府军第四十军庞炳勋部和第二十六军孙连仲部火速北上。然一切均晚，日军28日正式开始对第二十九军各驻地发动大规模进攻。
南苑军部所在地，在日军飞机、坦克及重炮的攻击下，守军损失惨重，第二十九军副军长佟麟阁及长城抗战时的建功勇将第一三二师师长赵登禹阵亡。北平、天津亦于29、30日被日军占领。
平津之战的结局说明：“不顾一切，不惜流血地使用暴力的一方，在对方不同样做的时候，就必然会取得优势。”
中国军队将“应战而不求战”的指导原则绝对化，消极避战，在战争已经临头的局势下，还心存和谈幻想，违背战争规律，担心刺激对方而不进行有效的军事准备，不能不遭受巨大损失。
卢沟桥事变，特别是平津之战，终于打破了国民政府一切幻想，断绝了一切后路，国民政府被迫实行全面抗战。因而在国家体制、战争基地、战略指导等各方面提出并明确了以“抗”为中心的一整套方针政策。
首先是改良政治，力图实现举国抗战体制，如9月22日公布了中共方面提出的“共赴国难宣言”，基本实现了国共合作；释放陈独秀等政治犯，撤销各地的政治反省院；设立国防参议会作为国防最高会议之咨询机构，聘请各党派人士参加。
2、对日抗战基本战略布局的形成
国民政府又进一步整组战时统帅机构，8月14日正式召开“国防最高会议”全体会议，国民政府西迁后于1939年1月另设“国防最高委员会”作为最高决策机关。
对军事委员会也进行了改组，到1938年1月设军令、军政、军训、政治等四部和办公厅，精简了机构，提高了效率。
在军队的编成与部署方面，国民政府于8月20日在全国划出5个战区，计有：
第一战区，作战范围河北及豫北，蒋自兼司令；第二战区，作战范围晋、察、绥，司令长官阎锡山；第三战区，作战范围江苏南及浙江，司令长官初为冯玉祥，后由蒋兼；第四战区，作战范围福建、广东，司令长官何应钦；第五战区，作战范围山东及淮北，司令长官李宗仁（初为蒋兼)；9月下旬又增划第六战区，作战范围津浦路北段，司令长官冯玉祥（失陷后被撤销）。
战区范围后来不断调整，数量有所增加。对军队编制也进行了调整和整编，以期最大限度发挥战斗力。
国民政府在1935年确定以四川为中心的大西南作为抗战后方基地，抗战爆发后于10月30日决定迁都重庆。到1939年底，共搬迁工厂410家、机器及原料63769吨到内地，为坚持抗战提供了物资支援。全国专科以上学校按国民政府教育部统计为108所，内迁达52所。内迁学校为后方的文化科技建设提供了宝贵的人力资源与知识力量。
以上述准备为基础，形成了国民政府的对日抗战基本战略布局，蒋介石在1938年1月说，“如武汉失守，即以巴蜀为最后根据地。北固陕甘，南控滇、黔、桂诸省，而将重兵守扼平汉、粤汉两铁路线以西，再置相当兵力于浙、闽、赣诸省，稳扎稳打，以消耗敌人。一面促进国际变化，以求盟友。如此，则日本一定会多行不义必自毙。”
国民政府抗日战略的基本方针，即“抗日总方略”是“持久消耗战”。其内容在全面抗战前后有所变化。
国民政府在1935年提出：
“一面呼吁和平，期求集体安全；一面整备国防，充实军备，至和平绝望时期举全国力量从事持久消耗战，争取最后胜利。”
1937年初制定的《国民政府1937年度国防作战计划》指出：
日军“对我之作战方针，将采取积极之攻势，而期速战速决。”
我军对策应为：
“于不得已，实行持久战，逐次消耗敌军战斗力，乘机转移攻势。”
日军攻占平津后，国民政府更加明确了应战战略指导方针。8月7日国防会议决定：“举全国力量进行持久消耗战。”8月18日蒋介石在南京发表演说：“倭寇要求速战速决，我们就要持久消耗战”，“以坚毅持久的抗战来消灭它的力量”。
8月20日制定的《国军作战指导计划》和《战争指导方案》规定：
“国军部队之运用，以达成持久战’为作战指导之基本主旨，各战区应本此主旨，酌定攻守计划，以完成其任务。”
持久消耗战路作为国民政府抗战的根本指导方针，在内容上说又包括两大部分，第一即“持久”，讲的是时间，是进程，根据敌强我弱的力量对比，必须经过一段时间积蓄自己力量，在战略防御中等待时机转入进攻，最终击败入侵之敌，1938年蒋在南岳军事会议上将这一进程的转折点划在武汉会战结束。第二即“消耗”，具体办法是“以空间换时间”，充分利用我之广阔领土，弃守部分国土，分散敌军力量，待机歼灭敌人，在长期的抗战中“积小胜为大胜”，转变态势。
持久消耗战略之精髓，就是要根据彼我形势，不争一朝一夕之功，不计一城一地之利。正如任过陆军大学校长的战略家蒋百里所说，中国的战略就是要充分利用中国地大人多的因素，“不打则已，打起来就得运用拖的哲学，拖到东西战争合流，我们转弱为强，把敌人拖垮而后已”。
但是，持久消耗战略在实行中时常被消极化，如蒋介石8月18日提出5项“应战战术”：
“我们要固守阵地，…要多筑工事，层层布防，处处据守”；“敌人是飞机、大炮、战车，我们的利器是深沟、高垒、厚壁”；强调是为“抗倭胜利唯一要决”，形成为国民政府军队单纯、被动的阵地消耗战、消极防御战的思想理论基础。
尽管如此，确定持久消耗战略为对日抗战“总方略”是正确的，它逐渐磨掉了日军的进攻锋芒，使其陷入僵局，日益被动。
3、何以进军山西？
针对日军在华北战场上的多向出击，中国军队的作战方针，由8月20日《国军作战指导计划》（大本营训令令字第2号）加以规定：
第一战区，在平汉线方面“实行柔性之攻击，同时抽调在平汉路北端部队（机动性大而富于游击战之经验者）约3师（能多更好），归第二战区长官指挥，向怀来、万全之线以北转进”。
第二战区，“本战区为华北惟一之屏障，务须永久固守，以为国军尔后进出之轴心。…如南口、赤城、沽源之线，始终为国军保有，则平津方面之敌，决不敢冒险南下，…”
据此方针，国民政府的实际部署为，以刘峙第二集团军所部孙连仲第二十六军、曾万钟第三军、关麟征第五十二军沿平汉线次递防守；津浦路北段由宋哲元第一集团军固守；另以第二战区第七集团军一部由前敌总指挥汤恩伯率领驻守南口等地，另以第一战区第十四集团军卫立煌部支援，平绥路方向守军共约步兵10个师又5个旅，骑兵5个师又4个旅。
按国民政府这一部署和计划，山西为华北防卫重心。
作战情况是：9月15日沿平汉线南进的日军使用飞机、坦克和重炮，并施放毒气发动猛攻，守军孙连仲部顽强抵抗逐渐不支，日军强渡拒马河。其后刘峙未能组织有效防守，于23日轻弃保定重镇，10月10日石家庄失守。津浦线方向日军在沧州附近遵受宋哲元部的认真抵抗，激战4昼夜，于9月24日攻占沧州，10月3日占领德州。至此，日军策划已久的河北中部（保定）会战大体结束。
但由于未能按计划歼灭或打击中国军队主力，日军决定扩大作战，展开追击。按华北方面军10月5日的攻击命令，各路日军应该“捕捉退避的中国军队”，导致作战重心发生变化。其主要作战方向按军部10月1日的命令，“以使敌军丧失战斗意志为目的，在山西省北部作战。”从而使华北作战重心转向山西。
这样，无论对于日本的进攻，还是对于中国军队的防卫，山西均处于华北战场重心位置。
山西素称“华北屋脊”，位于华北平原以西，境内多有名山，山间有小平原，便于大兵团运动。控制山西即可直接威胁华北平原侧背。日军战史将日军在晋察方面作战称为“预料外的作战”，但实际上对山西的战略价值重视已久，故于8月初即以平绥线方向为攻占平津后的一个重要作战方向，并投入方面军直属精锐第五师团于该方向作战。
日军在山西方面的作战，一开始便遭受到巨大挫折，其后陆续投入庞大兵力反复争夺，始终未能如愿。山西被日军视为一个“麻烦地方”，该方向作战始于南口。8月初，第五师团及独立混成第十一旅团等部攻击南口，并侧击居庸关、怀来等地。守军汤恩伯部第八十九师（王仲廉部）、第八十四师（高桂滋部）、第四师（王万龄部）等顽强抗击，使日军顿兵南口半个多月而不得进。
察北方向亦由晋绥军向日军控制地区实施反击，骑兵董其武旅曾一度克复商都，以掩护南口抗战。8月21日，关东军察哈尔兵团猛攻张家口，到27日市区大部为日军所占，南口守军腹背受敌，被迫败退蔚县、广灵、涞源等地。
南口、张家口战后，日军沿平绥线继续攻击前进。9月12日轻取大同，后分兵两路，一路进绥远，占包头；另一路沿同蒲路南下，与独进于山西和晋东北山地的第五师团会合。日军第五师团原拟经晋东北地区转进保定，参加河北中部会战，由于受中国军队阻击，始终被牵制于晋东北地区。
第二战区阎锡山曾以平型关为中心，布下口袋阵，使第五师团在平型关地区被因八九天之久。其间9月25日由八路军第一一五师在平型关以东伏击第五师团第二十一旅团辎重队，歼其千余人，摧毁汽车80辆，缴获大量辎重。整个平型关战役终因中国军队火力不足，机动性不强，将士作战虽很英勇，却未能予日军以更大歼灭。
9月30日由南下的察哈尔兵团第十五混成旅团增援，两股日军会合于繁峙，10月1日占代县。
在日军攻占代县的当天，日军统帅部下令华北日军在山西扩大作战，从两个方向展开攻势。晋北日军以第五师团为主力，协同察哈尔兵团第二、第十五混成旅团，由板垣征四郎指挥向南攻击：
晋东日军以第二十师团为主力，协同第一○八、第一○九师团各一部沿正太路向太原进攻。空军方面，自9月下旬到10月初，日军空军对太原中国空军基地展开进攻，双方伤亡都很大，中国空军退出太原，日军控制了华北地区制空权。
4、被牵制在山西的华北日军
各路日军由于遭受中国军队的顽强抗击，进展缓慢。晋北日军于10月6日占崞县，10月11日占原平，守军自姜玉贞旅长以下大部战死。13日，日军正式进攻太原北部屏障忻口镇。守军在忻口集结了中央军、晋绥军共14个师计8万余人进行抗击。日军拼其全力进攻，并大量使用毒气弹、燃烧弹。
据中国守军前敌总指挥陈长捷在回忆中说：
“敌以久攻不下，兽性大发，竞以火焰喷射器配合大口径迫击炮，抛射凝缩汽油弹，对我猛攻，…守兵被溅上凝缩汽油，除了倒地自行滚转外，无法加以救护；阵地存储的弹药亦每引起爆炸，损失极重。”
由于守军的坚决抗击，日军攻击20余天无法前进。其中10月18日争夺204高地一战，阵地易手13次，日军6得7失，无法占领该阵地。此时，由于淞沪之战处于胶着状态，日军无法对晋北大规模增援，只调到驻守天津的第一○九师团一部及独立混成第一旅团一部。日军在忻口战中已失去了攻击力，自10月27日后被迫在原地采取守势。
晋东日军兵分两路，右路沿井陉、娘子关方向，左路沿微水、侧鱼镇方向进攻。12日占井径，其后双方在娘子关附近对峙。23日左路日军由侧鱼镇附近迂回守军右翼。26日娘子关一线守军被迫后撤。27日日军开始进攻阳泉，30日阳泉失守，正太线守军已经全线崩溃。日军在晋东的攻击成功，解救了晋北日军所面临的困境。
忻口守军鉴于太原受攻，后方不稳，决定放弃忻口阵地，自11月1日后撤太原。由于守军作战疲劳，未能执行原定坚守太原的计划，日军自11月5日开始攻城，9日占领太原，从而大体结束了太原会战。
太原虽然为日军占领，但对山西的争夺战并未结束。中共所领导的八路军在日占区的抗日游击力量迅速发展；国民政府中央军、晋绥军也未撤向后方，而是转入山区，坚持抗日作战，并曾组织了对太原的反攻。
日军在山西驻军约占其华北驻军1/3强。
日军经过3个多月时间在华北战场作战，将占领区自平津扩展到太原、石家庄、德州等地域，但歼灭中国军队主力的目的一直未能达成。
日军对华北战场前景并不乐观，关东军在太原会战前夕一份报告书中说：
“以军事行动的成果和外交措施相配合，压迫中国屈服投降，为此而不惜长期作战。”
日军所付出的代价也是十分沉重的，据日军战史记载，晋东方向日军人马死伤甚多，致使“在装甲车上也可以长时间感受到漂浮的尸臭，可谓十里腥风”，还解释道，尸臭“主要是我军的军马尸体”所散布。晋北日军主力第五师团，在平型关及忻口等战后伤亡达7000余人，即占其编制约1/3。
所以，日军认为“山西作战实际并不顺利。假如没有第二十、第一○九师开始对太原作战，由第五师团攻略太原说不准要花费多少时间。山西真是一个麻烦地方”。
特别是，山西作战打乱了日军战略部署，第五师团长期被牵制于山西，日军认为这“可以认为华北战线的主动权在于中国一边”。
（正文完）
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