近些年，国家狠抓生态环境保护，出台各项政策治理污染，或处罚、或关停、或转产，几年下来成绩显著。其实，纵观各地政策我们不难发现，政府针对不同的企业会采取不同的措施，一些大型、优质的企业往往优惠比较多，采取的方式也更容易让人接受。而对那些数量多、污染隐患大、监管排查难的散乱污企业手段则比较强硬。
一位负责人更是表示，要大力整治散乱污企业，对要关停的企业必须实现“两断三清”，即断水、断电、清原料、清设备、清场地，对违法污染环境的企业绝不手软，没有手续，没有治理设施，没有达标排放的‘散乱污’三无企业在哪里都不应该存在。
本文，拆迁律师以一个代理的案子为例来谈谈与小散乱污企业相关的一些法律问题。
首先来了解下什么是散乱污企业。“散”，即存在于城区、中心镇区和撤并集镇的居民集中区及周边，未进驻工业集中区的小企业、小作坊以及低端、低效、落后产能的企业；“乱”，即手续不全，不符合本地区产业发展规划，不符合工业集中区产业发展方向，内部管理混乱、现场脏乱差、存在较大安全隐患的企业；“污”，即无污染防治设施或污染防治设施不完备、不能对产生的污染物进行有效收集处理的企业，不能达标或稳定达标排放的企业，以及没有治理价值的企业等。
案情概述：
李先生经营着一个木材加工企业，2014年起，市政府大力倡导“个转企”，对工作突出的区县给予奖励，“个转企”也成为各级政府政务考核的重要指标。2016年，为响应区委区政府的政策，李先生在原经营场址注册成立当事企业，并办理《木材经营加工许可证》。在经营过程中，还配合政府部门实施一系列改良措施，包括建立光伏发电站、拆除传统锅炉、安装生物质新能源锅炉等。
2018年7月，市政府下属管委会对当事企业作出《关于认定“散乱污”企业的告知书》，称根据《管委会“铁腕治霾·保卫蓝天”三年行动方案（2018-2020）》及《管委会2018年“铁腕治霾·保卫蓝天”“1+2+14”组合方案》精神，认定当事企业属于“散乱污”企业，要求当事企业自行取缔，否则管委会将联合其他部门取缔。8月，当事企业主要机器设备被暴力拆卸搬离，其余设备及经营场所也被查封。
法律分析：
1、涉案《告知书》、强制拆除、搬迁行为及查封行为应当如何定性？
涉案《告知书》属于行政处罚。首先，该《告知书》对当事企业作出否定性评价，并设定义务。当事企业系合法企业，依法办理相关证照经营多年，并积极改进生产设施。涉案《告知书》称经管委会认定，当事企业系“散乱污”企业，是对当事企业作出否定性评价，并据此为当事企业设定自行取缔的义务，符合行政处罚特征。其次，涉案《告知书》已经由管委会送达当事企业，发生外部效力。再次，管委会作出涉案《告知书》后实际实施了一系列行政强制行为，已经对当事企业权利造成实际影响。
查封行为与强制拆除、搬迁行为属于典型的行政强制行为。《行政强制法》第二十二条至二十八条对查封、扣押作出单独规定，从法律上确立了其属于独立行政行为，行政机关违法实施查封、扣押的，行政相对人可依法提起诉讼。具体到本案，管委会先是对当事企业经营场所中部分机器设备进行强制拆除并搬离，使之脱离当事企业控制，后又对剩余机器设备及当事企业经营场所张贴封条进行查封，该等行为属于《行政强制法》中的查封及扣押行为，具有可诉性。
2、管委会所称的“散乱污“整治文件能否直接作为其执法依据？
首先，从审判实务看，管委会所依据的各类“散乱污”整治文件，均为各级政府发布的通知、方案等规范性文件及管委会自身据此作出的相关规定，根据《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法[2004]第96号）的规定，该等文件不属于正式的法律渊源，不具有普遍约束力。
其次，从效力位阶看，该等文件效力远低于法律法规，根据《行政处罚法》、《行政强制法》的规定，法律、法规以外的规范性文件均不得设立行政处罚和行政强制，故“散乱污”整治不是法定的行政处罚、行政强制等以外的处罚、强制形式，而是政府工作中的一个概念，是对处罚、强制的泛指。
再次，从文件内容上看，该等文件仅规定原则性问题，如工作目标、时限等，而未对实施程序作出规定。故管委会在具体实施时，仍应当适用效力更高的《行政处罚法》、《行政强制法》等法律法规的规定，依法定程序执法。
综上，“散乱污”整治文件不得作为管委会执法的直接依据。
3、管委会实施涉案行政行为应当履行哪些程序？
根据《行政处罚法》的规定，管委会认定当事企业属于“散乱污”企业，应当履行全面调查取证，告知当事企业陈述申辩权利，充分听取当事企业意见，告知当事企业复议及诉讼权利，制作并依法送达决定文书等程序。
根据《行政强制法》的规定，管委会实施查封行为与强制拆除、搬迁行为应当履行当场告知事实理由、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录、制作查封决定书及查封物品清单、告知当事人救济权利及行使权利的期限等程序。
总结：
我们知道，散乱污企业普遍是工艺落后，产能落后，缺乏污染处理能力的企业，而且位于城市规划的外围，缺乏竞争力，是即将被淘汰的企业。对于这些已经不能适应市场需要的企业，如果不及时整改，就必须进行处置，否则会造成社会资源的浪费和生态环境的破坏。而大部分地区整改后的环境相较之前也确实好了很多，例如北京房山区某村曾经路边都是一些小作坊和违建，后来，当地为了提升环境下定决心清理了灰窑等小企业、小作坊，拆掉了违章建筑，清理了垃圾、治理了污水。利用拆违后的空地建了小公园，修建了人工湖，种植了各种树木和花卉，供村民休闲健身。
但是，清理散乱污的过程中也必须注意保障这些企业的合法权益，不能只根据一些形式标准就一刀切地进行行政强制行为，这样会给这些中小企业造成很大的权利侵害，有些政府部门甚至在整改污染企业的过程中，采用断水、断气、断电等手段逼迫企业关停搬迁，这种方法不但起不到应有的治理效果，有时甚至是违法的。
