作者：荀玉根 吴信坤 （荀玉根 系海通证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）
投资要点
核心结论：①当前我国总和生育率降至1.0，已低于警戒线1.5，育龄人口持续减少，近年生育政策转向的作用不明显。②低生育率可能削弱劳动供给、生产效率与社会创新，还可能抑制居民消费行为，从而拖累经济增长。③借鉴海外应对经验，建议我国逐步加大现金补贴占GDP比重至1.2%，并完善妇女就业保障和社会育儿支持。
我国生育率的现状分析。生育政策与人口变化密切相关，近年来我国生育政策转向但作用不明显。自建国以来，我国的生育政策经历了从鼓励到严控，再到逐步放宽的演变过程，具体分为四个阶段：1949-1953年鼓励生育，1954-1977年宽松计划生育，1978年-2013年严格计划生育，2014年至今鼓励生育。当前我国生育率水平已经很低：一是我国生育率绝对水平低，截至2023年底我国总和生育率已降至1.0，低于世界水平的2.3，也已经低于1.5的警戒线；二是我国生育率下降速度快，1950-2023年我国生育率从5.8降至1.0，在主要经济体中的降幅仅次于韩国；三是我国生育意愿持续走低，自1990年代以来，我国育龄妇女平均理想子女数在1.6-2.0区间内波动，一直低于2.1的生育更替水平。此外，我国育龄人口下行趋势明显，育龄人口的拐点早已出现，且育龄人口下降趋势短期或难扭转。
我国生育率低的潜在危害。生育率持续过低抑制人均GDP增速。从国际经验看，当生育率降至警戒线以下后，往往难以逆转，形成所谓的“低生育率陷阱”。进一步地，长期持续的低生育率可能抑制人均GDP增长。观察1960-2022年主要经济体的总和生育率与人均不变价GDP的变化趋势可以发现，在生育率长期低于警戒线水平的情况下，各国经济增速普遍出现放缓趋势。长期低生育率的危害不仅体现在经济增速放缓上，还会降低劳动供给、生产效率，并且不利于社会创新。低生育率导致居民消费占比下降。观察1960-2022年间各国人均最终消费支出/人均GDP与生育率的变化趋势可以发现，随着生育率逐渐下降，人均消费支出占比出现不同程度回落，而这背后原因主要有二：第一，少儿群体的减少会直接降低家庭消费支出。第二，低生育率间接推高老年人口占比，而老年人消费意愿和能力较低。
政策建议。近年来我国低生育率问题日益严峻，提升生育率不仅有助于促进消费回升，对于增强经济中长期活力也至关重要。我们预计，生育政策将成为2025年两会的重要议题之一。借鉴欧洲、亚洲国家及地区经验，可能的生育支持措施包括：第一，加大财政补贴力度，降低家庭育儿成本。借鉴海外经验看，家庭补助力度的大小是鼓励生育政策能否见效的关键。2025年财政可能加大家庭补助力度以降低育儿成本，推动生育率企稳回升。第二，加大妇女就业保障和社会育儿支持，打造生育友好型社会。2025年政策可能从降低女性在就业中的不平等待遇、提高男性养育子女的参与度、加大社会育儿支持等多角度着手。
风险提示：生育率发展趋势不可预测，政策落地效果不及预期，部分测算数据并非实际值。
正文
全国两会召开在即，2025年《政府工作报告》备受关注，报告不仅会回顾过去一年工作，也会指明新一年政策的落实方向。我们将对两会可能涉及的政策方向进行前瞻系列研究。
展望2025年，我们预计完善生育支持政策体系的步伐将持续推进，具体措施可能会更加细化。借鉴海外经验，今年的生育政策可能着重加大财政补贴力度，推动妇女就业保障，提高男性养育参与度，并进一步完善社会育儿支持体系。
1. 我国生育率的现状分析
生育政策与人口变化密切相关，近年来我国生育政策转向但作用不明显。自建国以来，我国的生育政策经历了从鼓励到严控，再到逐步放宽的演变过程，具体分为四个阶段：①1949-1953年鼓励生育。建国初期生育问题被视为恢复生产和发展经济的关键，政府通过限制节育、人工流产等方式鼓励生育，此阶段我国出生人口及生育率明显攀升。②1954-1977年宽松计划生育。人口激增带来经济社会压力，节制生育政策逐步被提出，例如1962年出台《关于做好计划生育工作的报告》、1973年提出“晚、稀、少”政策，生育政策趋严背景下出生人口和生育率冲高回落。③1978年-2013年严格计划生育。1978年计划生育被首次写入宪法，标志生育政策进入严控阶段，随后“独生子女”、“一孩半”、“双独二孩”等政策被陆续提出，出生人口及生育率继续下降。④2014年至今鼓励生育。前期生育限制政策效果显著，少子化导致人口老龄化问题凸显，政府开始逐步放宽生育政策，从“单独二孩”到“全面二孩”再到“放开三胎”，尽管如此，我国出生人口及生育率整体仍呈下滑趋势。
当前我国生育率水平已经很低。国际上将总和生育率达到2.1视为维持代际更替平衡的基本条件，低于1.5则可能导致人口减少和老龄化加剧。由于我国真正转向宽松政策的时间仍然较短，目前生育率尚未能扭转下行趋势，具备三个突出特征：
一是我国生育率绝对水平低。截至2023年底我国总和生育率已降至1.0，低于世界水平的2.3，亦低于美国的1.6、法国的1.6、德国的1.4与日本的1.2，在全球253个国家和地区中排名倒数第九。分孩次看，一孩生育率显著下降，从2010年的0.9降至2022年的0.6；二孩生育率2013-2017年间短暂上升，从0.5提高到0.9，但自2017年起政策效应逐渐减弱，回落至2022年的0.3。
二是我国生育率下降速度快。根据世界银行分类，各国按人口转变阶段可分为前人口红利、早期人口红利、晚期人口红利和后人口红利四个组。我国目前正从晚期人口红利组过渡至后人口红利组，但生育率的下降速度和幅度明显超过任何组别。根据联合国统计，1950-2023年我国生育率从5.8降至1.0，下降4.8，主要经济体中的降幅仅次于韩国，明显高于世界平均降幅2.6。
三是我国生育意愿持续走低。生育意愿是影响生育率的关键因素，自1990年代以来，我国育龄妇女平均理想子女数在1.6-2.0区间内波动，一直低于2.1的生育更替水平。根据2021年卫健委调查，受生育观念变化、婚育推迟等多方面因素影响，育龄妇女生育意愿继续走低，2017、2019、2021年平均打算生育子女数为1.76、1.73、1.64个，作为生育主体的“90后”、“00后”仅为1.54个和1.48个。
我国育龄人口下行趋势明显。龄人口是影响生育率的重要因素，当前我国低生育率格局的主要成因之一便是育龄人口持续减少。一方面，我国育龄人口的拐点早已出现。育龄妇女人口是指年龄在15-49岁之间的女性人口，这一群体的变化直接决定了一个国家的生育潜力。根据国家统计局公布的抽样数据估算，我国育龄人口的拐点在2011年，2011年育龄人口为3.83亿人，2022年为3.16亿人，11年间减少了超6700万。其中，处于生育旺盛期的20-34岁女性数量逐步下降，主力育龄妇女规模从2013年1.6亿人的峰值回落至2022年1.3亿人。另一方面，育龄人口下降趋势短期或难扭转。建国以来我国先后经历了三次婴儿潮，分别发生于1949-1957年、1962-1971年和1981-1994年。往后看，1981-1994年婴儿潮期间出生的人口在未来一段时间内仍是我国生育的主力，但随后的育龄女性数量将持续减少，主力育龄妇女数量呈现下降趋势，预计我国育龄人口仍将面临较大的压力。
2.我国生育率低的潜在危害
当前，我国生育率已处于全球较低水平，考虑到育龄人口和生育意愿在短期内难以显著改善，低生育率或成为未来一段时间的常态。研究表明，长期低生育率或在一定程度上导致经济增速放缓。
生育率持续过低抑制人均GDP增速。从国际经验看，当生育率降至警戒线以下后，往往难以逆转。Lutz等学者在2005年提出低生育率陷阱假说，认为当总和生育率降至1.5警戒线以下时，生育率回升将变得极为困难，且低生育率可能会持续较长时间，形成所谓的“低生育率陷阱”。若将总和生育率持续低于1.5超过20年的国家或地区视作陷入“低生育率陷阱”，截至2023年全球至少有19个国家或地区符合这一标准，其中仅葡萄牙、塞尔维亚等少数国家成功走出这一困境，显示出过低生育率持久且难以摆脱的影响。进一步地，长期持续的低生育率可能抑制人均GDP增长。观察1960-2022年主要经济体的总和生育率与人均不变价GDP的变化趋势可以发现，在生育率长期低于警戒线水平的情况下，各国经济增速普遍出现放缓趋势。例如，意大利生育率于1984年跌破警戒线后维持低位，同期人均GDP增速整体趋缓，1984-1994年人均GDP复合增速为2.2%，而在2012-2022年仅为0.7%。韩国的生育率自1998年首次低于警戒线后持续下降，人均GDP增速也呈放缓趋势，1998-2008年复合增速为5.3%，2012-2022年仅为2.4%。
低生育率降低劳动供给、生产效率并削弱创新。长期低生育率的危害不仅体现在经济增速放缓上，还会对劳动供给、生产效率、社会创新等经济的各个层面产生影响。具体来看：其一，低生育率直接导致社会劳动供给减少。随着生育率下降，潜在劳动人口缩减，同时老龄化加剧导致劳动力提前退出，劳动供给会减少。例如，意大利/日本/韩国在上世纪末生育率降至警戒线下后，劳动人口数量开始下降，截至2022年，三国潜在劳动供给（以15-64岁劳动年龄人口占总人口比重衡量）分别回落5.5/11.3/2.3个百分点。其二，低生育率还会降低社会生产效率。长期生育率低于国际警戒线的国家/地区中，希腊、意大利、中国香港和韩国等地的劳动生产率增速出现放缓。生育率下降引发的老龄化问题对社会劳动生产效率的影响更加显著，许多国家在进入老龄化社会后，劳动生产率增速普遍放缓，例如日本在进入重度老龄化社会前/后的劳动生产率增速分别为4.4%/0.6%，美国为1.6%/1.3%。其三，低生育率不利于社会创新。低生育率背景下年轻劳动力减少，而年轻人是创新的主要推动力量，因此低生育率可能削弱社会创新能力，继而影响经济长期增长动力。借鉴海外，低生育、老龄化国家的创业活动要稀少得多。以日本为例，随着生育率走低，其社会创业精神和创新能力大幅下降，最终陷入“失落的30年”。
低生育率导致居民消费占比下降。观察1960-2022年间各国人均最终消费支出/人均GDP与生育率的变化趋势可以发现，随着生育率逐渐下降，人均消费支出占比出现不同程度回落，而这背后原因主要有二：第一，少儿群体的减少会直接降低家庭消费支出。以美国为例，有孩家庭的消费支出高于无孩家庭，2023年美国有孩家庭年均支出13.9万美元，而无孩家庭仅支出11.3万美元。尤其在住房、交通、教育和保险等大额消费领域，有孩家庭的消费开支明显增多。第二，低生育率间接推高老年人口占比，而老年人消费意愿和能力较低。根据人社部和国家统计局数据测算，2022年我国养老金替代率为47.4%，远低于世界银行建议的70%标准线和国际警戒线的55%。随着收入下降，退休老人的消费能力将受限。
3.政策建议
近年来我国低生育率问题日益严峻，提升生育率不仅有助于促进消费回升，对于增强经济中长期活力也至关重要。党的二十大报告明确指出，要“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”，鼓励生育已成为重要的政策方向。我们预计，生育政策将成为2025年两会的重要议题之一。借鉴欧洲、亚洲国家及地区经验，可能的生育支持措施包括：
第一，加大财政补贴力度，降低家庭育儿成本。育儿成本包括住房、生育保育、教育等，根据育娲人口研究院《中国生育成本报告》估算，我国将一个孩子抚养至18岁的成本与人均GDP的比值为6.9倍，仅次于韩国的7.8倍，而德、美、日等其他主要经济体的抚养成本/GDP在3-4倍左右。过高的育儿成本会对家庭的生育意愿和生育行为带来显著的抑制作用，我们以家庭理想子女数来衡量生育意愿、以总和生育率来衡量生育行为，可以发现各国抚养成本与生育意愿、生育行为的相关系数分别为-0.42、-0.82。2021年我国育龄妇女的平均生育意愿（理想子女数）仅为1.64，较2017年的1.76持续下降，几乎处在全球主要经济体的最低意愿水平。为了推动生育率企稳回升，降低家庭育儿成本是提升育龄群体生育意愿和生育行为的首要抓手。
借鉴海外经验看，家庭补助力度的大小是鼓励生育政策能否见效的关键。对于家庭补助支持力度大且应对及时的国家，例如北欧，家庭补助占GDP比重超过3%，其政策效果明显，瑞典生育率由1999年的低点1.5回升至近年来的1.6左右，丹麦由1983年的低点1.4回升至1.6附近，均回升至1.5的人口警戒线水平以上。而日韩的鼓励生育政策效果却有限，日本生育率自2002年开始止跌回升，但只回到1.3左右，韩国则从05年开始从1.12一度回升至12年的1.20，此后又再次加速下跌至目前的0.7。亚洲地区国家政策效果差主要是由于补贴力度低、且忽视现金补贴，日本在00-20年期间家庭补助占GDP比重为1.1%（其中现金补贴力度为0.5%，下同）、韩国为0.7%（0.1%），均低于OECD国家2.0%（1.2%）的平均水平。
2025年财政可能加大家庭补助力度以降低育儿成本，推动生育率企稳回升。当前我国生育现金补贴主要由地方政府出台，从海外经验看大规模的生育激励政策需依靠中央层面的财政发力，目前OECD国家家庭补助占GDP比重的平均水平为2.1%，其中现金补贴为1.1%，建议逐步提高我国现金补贴力度至OECD均值水平以上。如果2025-27年中国生育现金补贴/GDP分别为0.8%/1.0%/1.2%，针对0-5岁儿童发放的话，月均值分别为1682/2103/2523元，针对0-17岁青少儿发放的话，月均值分别为619/774/929元。
第二，加大妇女就业保障和社会育儿支持，打造生育友好型社会。从海外历史经验来看，女性劳动参与率与生育率呈现负相关，即女性在就业市场的参与往往会减少其在家庭的参与，这是由于女性的生育黄金期与职业上升期存在重叠，使得许多女性不得不在职业发展和生育之间做出选择，尤其是在社会没有足够的家庭友好政策支持的情况下，女性可能会推迟或减少生育，以维持职业发展。为了促进女性在生育和工作的平衡，欧洲国家早在20世纪80年代开始就建立了较为完善的家庭平衡政策，北欧、德国等家庭平衡政策相对完善的国家在推动生育率回升上较为成功。对比全球主要经济体的女性劳动参与率，2022年我国女性劳动参与率为70.9%，高于全球均值的53.5%，也高于高收入国家的68.8%，可见我国女性劳动参与处在世界较高水平，为了降低女性劳动参与对生育带来的负面影响，支持女性实现家庭和工作的平衡同样应成为未来政策的重点。
2025年政策可能从降低女性在就业中的不平等待遇、提高男性养育子女的参与度、加大社会育儿支持等多角度着手。
一是推动平等就业保障，降低女性在就业中可能面临的不平等待遇。根据2022年全球性别不平等指数，我国性别不平等指数为0.19，明显高于欧洲、日韩等国，即女性在劳动力市场、赋权、生殖健康等方面的不平等情况相对更高，未来政策或推动平等就业，为缓解女性在职业和育儿冲突中提供制度保障，包括确保男女就业机会均等、同工同酬、管理层女性配额等。
二是提高男性养育子女的参与度。受到传统观念和性别实际差异的影响，一般女性在家庭和育儿的投入时间较多，而男性的育儿参与相对较少。对比海外来看，自2022年以来欧盟国家父亲的法定产假为两周起，北欧各国的男性育儿假的休假比例在30%以上，而亚洲部分国家地区的育儿假使用比例相对较低，未来政策或推动增加男性育儿或陪产假期，同时落实相关配套措施，避免成为“纸面福利”。
三是加大社会育儿支持体系。当前我国3岁以下托育服务供给严重不足，根据《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》，超过三成3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，受行业发展阶段及服务价格等多种因素影响，目前全国实际入托率仅为8%，也明显低于OECD平均水平36%，未来或支持加大高质量和性价比的托育服务供给。
风险提示：生育率发展趋势不可预测，政策落地效果不及预期，部分测算数据并非实际值。
