作者 | 吕忠梅，中国政法大学民商法学院兼职教授
博士生导师，中国法学会副会长
中国法学会环境资源法学研究会会长
来源 | 北大法宝法学期刊库
《法治现代化研究》2025年第1期
内容提要：生态环境法典编纂研究已经取得丰富成果，既达成了基本学术共识，也为生态环境法典编纂提供了“人与自然和谐共生”的法哲学基础、“生态理性经济人”的人性标准，以及建构“人—自然—人”新型法律关系的理论支撑。下一步，生态环境法典编纂的理论与实践创新重点在于，以习近平生态文明思想和法治思想的法典转化为基础，推动法典编纂的范畴、原则、体制、体系、制度及全球环境治理等方面的全面创新。继续推进生态环境法典编纂研究，须准确把握生态环境法典的编纂目标及法典化表达方式，正确理解以法典立法方式固化生态文明体制改革成果，认真对待环境司法实践经验法典化，妥善处理法典内外部法律规范之间的关系。
关键词：生态环境法典编纂；理论与实践创新；人与自然和谐共生；生态环境治理体系现代化
目 次：
一、生态环境法典编纂研究现状
二、生态环境法典编纂的理论与实践创新重点
三、继续推进生态环境法典编纂研究
2022年，党的二十大报告在完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系中明确提出“统筹立改废释纂”，以及增强立法的系统性、整体性、协同性与实效性的新要求。这是我党首次将法典编纂作为一种专门立法形式写进党的政治报告。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确将“编纂生态环境法典”作为全面深化改革的重大政治任务和立法任务，并对全面深化生态文明体制改革进行了全面部署。2023年8月公布的十四届全国人大常委会立法规划明确指出：“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作。”2024年，“编纂生态环境法典”被列入全国人大常委会年度工作计划，正式启动了生态环境法典编纂的立法程序。
在生态环境法典编纂过程中，环境法学者承担着通过理论创新和实践创新，构建生态环境法律知识体系的重大使命。如何以目标、效果为导向，提出既符合中国法治发展阶段要求、又具备一定前瞻性，既传承中华传统生态法治基因、又具有国际示范力的中国式生态环境法典编纂方案，切实维护和实现社会公平正义，促进人与自然和谐共生中国式现代化目标，是环境法学研究当前最重要的责任担当。自2017年起，中国法学会环境资源法学研究会成立“中国环境法典编纂研究”课题组（现为“中国生态环境法典编纂研究”课题组），针对生态环境法典编纂展开研究工作并已取得集大成的学术成果，我们向全国人大法工委呈递的《生态环境法典专家建议稿（草案）》，为正在编纂的《生态环境法典草案》提供了工作基础。在生态环境法典编纂进入关键时期，全面回顾生态环境法典编纂研究现状并针对存在的问题部署和推进理论研究工作，十分必要。
一、生态环境法典编纂研究现状
成文法国家历来视法典为法律体系发展的最高形态。随着中国环境法治建设的加快推进，几代环境法学人以法典化为学术使命，为推进生态环境法典编纂贡献了坚实的研究基础。随着1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的出台，“体系化”的学术意识在我国早期环境法学研究中萌芽，学界开始重视建立一套完整的环境法体系，提出设立完备的环境立法体系，并倡议开展环境法法典化理论研究。1992年之后，可持续发展国家战略目标推动了环境法体系化及法典化研究，学者们提出构建由环境资源综合调整法、自然资源法、环境保护法三部分所组成的环境资源法体系，促进我国法律体系适应和谐社会建设、生态文明社会建设和生态现代化建设的需要，也出现了专门研究中国环境立法法典化的著作，并提出了“适度法典化”的初步构想。
党的十八大以来，“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，环境法律的立改废释步伐加快，随之而来的既有环境法律内容更加完备、体系更加健全等立法成就，也有日益凸显的法律碎片化、规范冲突等立法问题。民法典的成功编纂为完善中国特色社会主义法律体系提供了法典化的经验，生态环境法典编纂成为热点研究议题。既有来自不同学科学者的自发性研究，也有中国法学会环境资源法学研究会组织的集成性研究。当前，生态环境法典编纂的相关研究成果可谓百花齐放，可以从两个方面加以归纳。
（一）生态环境法典编纂研究的主要内容和成果
梳理多年来尤其是近五年的研究情况，可以看到，生态环境法典编纂研究的内容相对集中并取得了阶段性的成果和一些学术共识。
1.生态环境法典编纂的必要条件与现实基础
中国目前有相当数量的生态环境保护单项法，环境法治实践相对丰富，经济社会发展对生态环境法典的需求强劲，有良好的政治生态与坚定的决策者意志，生态环境法典编纂的基本条件已经具备。不仅环境法学界就编纂中国特色社会主义生态环境法典之必要性与可行性已达成共识，宪法学界也认为，宪法作为调整国家与公民之间关系的根本大法为生态环境法典编纂提供了双重基础，编纂生态环境法典既是对美丽中国的国家目标和环境保护的国家任务的落实，又是保护公民环境基本权利的需要。
2.域外环境法典编纂的比较与借鉴
在早期对瑞典、德国等环境法典编纂进行比较研究的基础上，2017年度中国法学会重点委托课题“环境法典译丛”支持推动瑞典、意大利、法国、德国等国家的环境法典或草案陆续翻译出版，为法典化研究提供了丰富的文献和平台。域外法典编纂研究更加成熟，从单一的国别对比走向欧陆法典的综合考量，提炼基于法典体系效益的编纂思路；从法制借鉴走向法典结构比较，提炼出以推动国家可持续发展转型为主线的构建思路；从法典文本的对比走向基于国情背景的总体观察，归纳环境立法“何以成典”的编纂规律。
3.生态环境法典的基本属性与编纂模式
2021年，全国人大常委会立法工作计划提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，将生态环境法典归于“行政立法领域的法典编纂”，引发学界对生态环境法典基本属性及其编纂模式的研究，明确了生态环境法典编纂是将不同学科知识、不同法律手段因解决生态环境问题需要糅合而成的“领域型”法典，与民法典、刑法典、行政法典等“部门型”法典有着根本不同。领域型法典，是指以统一法典形式呈现的、以某个具体领域为调整对象的法律形式。这一属性反映了环境法融公法与私法、实体法与程序法、管理性规范与裁判性规范于一体的本质特征，也对生态环境法典探索新的编纂模式提出了更高理论要求。经过调整范围“适度”、体系化“适度”以及“适度”发展完善等理论阐释，“适度法典化”的编纂模式逐步成为学界共识，研究普遍认同应对现行相关立法有所取舍，确保法典本身的适度开放性，以为今后纳入成熟法律制度留下空间。
4.生态环境法典的逻辑主线与结构体例
在借鉴民法典编纂经验过程中，学界既明确了以“总则—分则”结构作为生态环境法典框架构造的基础，又认为生态环境法典无法完全照搬以形式法治为追求的民法典编纂思路，而应选择“可持续发展”作为核心价值和逻辑主线展开法典框架构造与编纂逻辑。在此基础上，中国法学会环境资源法学研究会成立的“中国生态环境法典编纂研究”课题组提出了《生态环境法典专家建议稿（草案）》，主张生态环境法典由总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编所构成。
（二）生态环境法典编纂的独特理论贡献
生态环境法典编纂之所以能够成为理论界与实务界的共识并进入立法程序，是因为前期理论研究致力于解决环境法基础理论问题，通过系统论证来凸显生态环境法典编纂的独特价值与法学理论发展的时代需求，这些前期的理论研究内容丰富，最为重要的有如下方面：
1.确立生态环境法典的哲学基础
环境法作为新兴法律，最独特的价值在于超越中西方传统哲学对人与自然关系认识。人与自然、生态系统具有不可分割的联系性与循环性，有限的生态环境对人类生存与发展不可替代。人类从自然中走来，作为地球生态系统中的一个生物种群，具有自然生理属性；同时，人类作为灵长类高等动物，有智慧、有能力以形成社会关系的方式追求幸福生活，具有社会组织属性。人的自然属性与社会属性并存于两个世界——身体属于自然世界、思维属于文明世界，构成法律上不同的人类生活图景。而生态系统的状态决定着人类的基本生存条件，决定着人类文明的发展程度，对社会系统具有不可替代性、只有人与自然和谐共生，才能实现人类可持续发展。
近代以来的法律以西方哲学“主客二分”为基础构建法律体系，既割裂了人性，也将无直接经济利益的生态环境要素及其生态系统功能排除在法律保护之外，形成人类掠夺性开发利用自然、将自然作为天然垃圾场的负面激励，导致人与自然、人与人关系的双重紧张。生态环境法典编纂，首先必须反思“主客二分”的法哲学基础，从根本上转变法哲学观，为构建承认人的自然性与社会性、既保护自然的经济价值、也保护自然的生态价值的新型法律体系提供理论基础。
中国提出的“人与自然和谐共生”中国式现代化，致力于实现生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展。其中，生产发展和生活富裕体现物质文明、精神文明、社会文明建设的要求，彰显和确证人的社会性；生态良好体现生态文明建设的要求，彰显和确证人的自然性。其至少在三个方面实现了对“主客二分”法哲学的超越：一是承认人是自然性与社会性的统一体，不再将人的自然性排斥在法律保护范围之外；二是重视人与自然的互动关系，不再将自然纯粹地当作开发利用的对象；三是承认自然的系统价值，不再以自然是否可以被人利用作为唯一判断标准。为跨越“主客二分”传统法律思维，编纂具有中国特色的生态环境法典奠定了坚实的哲学基础。
2.界定生态环境法典的人性标准
从历史上看，法律上的人经历了与农业文明相适应的古代法上的“道德人”、与工业文明相适应的近代法上的“经济人”，人类进入生态文明时代，需要建立与现代法相适应的人性标准，重新界定人的法律属性。
环境法兴起于对工业文明时代法律人性标准的反思，探究人类对生态环境造成破坏的法律原因。学者逐渐认识到，因为法律将有限理性的“经济人”自由意志置于最高地位，把人与自然的关系简化为经济关系或主客体关系引发了生态危机。“经济人”假设下的自然人有生命周期，但如果把人的生命周期仅仅作为参与经济社会活动的“行为能力”或法律关系产生、消灭的时间点，实际上排除了人的自然属性，将人与自然的关系置于法律的调整之外。这样的人性假设使得法律鼓励人为满足自身需求而罔顾环境成本、对已经产生的环境污染和破坏后果通过建构新的客体对象加以逃避，最终导致生态环境危机。
在法律不承认人的自然属性情况下，看似理性的“经济人”，既不能正确判断自己的最大利益，也不能正确地运用自然对象与手段来实现自身价值或者创造价值，是一种不可持续的生存与发展方式。因此，生态环境法典编纂必须建立新的人性标准，将人的自然属性与社会属性纳入统一考量。一个可行的思路是对“经济人”标准进行生态化拓展，将生态理性嵌入“经济人”的内涵，以法律方式确立多元化利益目标和追求经济效率的生态伦理界限。这种新的人性标准既将良好生态环境和生活环境等非物质财富纳入“经济人”的利益目标，为生态环境法典确立新的人性标准；也将人对自然的改造活动限制在生态环境承载能力范围之内，为“经济人”的经济行为提供生态理性约束。
基于这种认识，生态环境法典应将人性标准设定为“生态理性经济人”。其是具有生物属性与社会属性的活生生的人，会在有限生命周期中超越眼前利益、局部利益和个人利益，为子孙后代的生存发展进行“算计”，在不造成生态环境问题的范围内追求自己的利益；在其活动的经济价值与生态价值发生冲突时，会作出正确有利于生态环境保护的决策；在经济活动中，会主动选择绿色低碳的生产方式和生活方式，自觉表达对自然的尊重与敬畏，体现人与自然和谐共生的新境界。
3.建构“人—自然—人”新型法律关系
传统的环境法律关系理论建立在“主客二分”的法哲学基础之上，其将自然视为满足主体需求而存在的“客体”，不承认自然具有独立的价值。生态环境法典欲实现“人与自然和谐共生”的可持续发展价值目标，必须在反思“主客二分”的法哲学基础上重构主客体关系，核心是承认法律关系客体具有一定的主体性，形成“人-自然-人”的新型法律关系。
在法律发展史上，法律关系客体的范围从有体物到无体物，再到数据、信息等，呈现出随着经济社会发展而逐渐扩大的趋势，但这些变化并未突破“主客二分”的本质。生态环境法典以“人与自然和谐共生”为法哲学基础，在将人的自然属性纳入法律的考量后，必然会承认自然是不以人的认知和评价为转移的客观存在，从而具有以自身为目的的工具性价值。这体现为人作为自然的组成部分，在生存和发展过程中与自然不存在主导和支配的关系。自然对于人类的生存和发展，比经济有用性更重要的是生命有用性，是对当代人和子孙后代共同的有用性。自然对人类的生存和发展除了具有经济价值之外，还有生命支撑价值、科学价值、审美价值、历史价值、文化象征价值、塑造性格价值等多重价值。这种法哲学理念下的生态环境法律关系理论，当然具有不同于传统法理的本质特征。
生态环境法典所建构的“人—自然—人”法律关系，强调尊重自然、顺应自然，促进形成“人与自然和谐共生”的共生共存共控共荣关系，但并未走到“自然主体论”那么远。因为生态环境法典虽然需要矫正近现代法律不断“驱逐”人的自然属性所造成的人性标准缺失，但并未脱离法律作为人类行为规范的本质属性，“可持续发展”坚守以社会可持续发展为目的，体现的是“以人为本”的根本追求。
二、生态环境法典编纂的理论与实践创新重点
经过以上研究，各方面就中国生态环境法典编纂条件已经成熟、采用适度法典化模式、编纂“领域型”法典、以可持续发展为核心价值建构法典框架等达成了重要共识，也为生态环境法典编纂提供了基本的法哲学基础与法理支撑，为推进生态环境法典编纂进入立法程序奠定了良好基础。但我们也清醒地认识到，现有研究成果尚不能有效解答生态环境法典编纂的一些重大理论与实践问题，难以充分满足立法机关编纂生态环境法典的实践需求。亟须在深入领会党的《决定》精神，以推进人与自然和谐共生的中国式现代化为目标指引，准确把握生态环境法典编纂在深化生态文明体制改革和立法领域改革中的重要地位，通过概念创新、体系创新、体制创新、制度创新，进一步深化生态环境法典编纂研究，为相关立法决策提供更加有力的理论支撑。
（一）习近平生态文明思想与法治思想的法典转化
习近平生态文明思想和法治思想，是编纂生态环境法典的指导思想、政治基础、理论依据和根本遵循。习近平总书记反复强调“保护生态环境，必须依靠制度、依靠法治”，“坚持用最严格制度最严密的法治保护生态环境”，形成了习近平生态文明思想的“最严法治观”，要求把生态文明建设纳入法治轨道，以法治理念、法治思维将绿色发展理念贯穿落实于现代化各领域、全过程，运用法治程序、法治方式、法治机制推进经济社会发展与生态环境保护相协调，实现生产发展、生活富裕、生态良好，为以生态环境法典化方式集中体现中国式现代化的生态向度，积极践行绿水青山就是金山银山的绿色发展观，满足人民群众日益增长的美好生活新期待提供了思想指引。
生态环境法典编纂为环境法学者提供了以学术讲政治的绝佳时机。通过深入的理论研究，在“两个结合”基础上，创造性地实现习近平生态文明思想和法治思想的紧密结合、深度融合、有机统一，运用法言法语、法律思维、法律逻辑，将习近平生态文明思想和习近平法治思想“人与自然生命共同体”核心命题、“人与自然和谐共生”世界观和方法论贯彻落实到法典编纂方案中，将其科学地转换为编纂生态环境法典的核心范畴、基本原则、体制安排、体系构造、共通制度、涉外规则，转变为以国家意志和强制力保证实施的法典化立法重大创新成果。推动环境治理体系与治理能力的现代化，是我们的时代使命与责任担当。
（二）生态环境法典的范畴创新
法律概念是法典编纂的基石，承载法典的调整范围与价值理念。40多年来，由于不同历史阶段、不同立法目的、不同立法技术的影响，现行生态环境立法中，外来词汇、技术词汇、政策词汇、司法词汇的混合使用情况非常突出，许多概念并未进行法律界定，含义十分模糊。典型如《中华人民共和国宪法》中的“生态环境与生活环境”与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中的“环境”并非同一概念；生态文明体制改革文件使用的“生态环境损害赔偿”与《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中的“生态环境损害赔偿”也不一致。还有人们耳熟能详的“双碳目标”中，“碳达峰”所指称的“碳”是“二氧化碳”，而“碳中和”所指称的“碳”则是温室气体折算而成的二氧化碳当量，两者内涵外延差异甚大。因此，“生态环境”绝非在“环境”前增加“生态”二字那么简单；“生态环境法典”绝非在“环境法典”之前增加“生态”二字那么简单，意味着内涵的丰富、外延的扩展。只有在认真进行相关梳理基础上，通过分析论证，实现从“词汇”到“概念”的统一，并形成基石范畴、基本概念、一般概念等不同层次的概念体系，才能为实现有效减少环境法律规范之间的矛盾与冲突的法典编纂目标提供坚实的基础。生态环境法典编纂必须以内涵明确、外延清晰的法律概念为基础，对现行立法、生态文明法治建设实践涉及的概念进行系统梳理，为将现行生态环境立法从分离、分散变为内部协调一致的法典编纂目标提供坚实的基础。
1.基石范畴与基本概念
为适应完善生态文明基础体制的需要，生态环境法典需要全面调整各类污染排放与资源开发利用行为，并且妥当处理生态环境保护与经济社会发展之间的价值权衡。现行生态环境立法采用的环境、资源、生态等概念存在内涵分歧且涵盖范围不足，不能全面调整污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展等领域，需要内涵明确且具包容性的“生态环境”概念。不仅如此，随着“人与自然和谐共生”等理念的提出与践行，现行生态环境立法的价值目标也需相应的系统升级，生态环境法典编纂需要创设能够承载新的价值理念的可持续发展、环境权概念，以及其他原则概念与制度概念。
2.各分编统领性概念
生态环境法典各编的内容统合也需要相应的统领性概念创新。其中，“绿色低碳发展”概念作为绿色低碳发展编概念的创新之最，汇集了绿色转型、低碳经济、高质量发展的全要素，同时也框定了本编的调整范围与法律关系；“生态环境责任”概念立足于整合环境法律责任制度体系、创新生态环境责任方式的需要，应反映生态环境保护领域法律责任的特殊性、作为生态环境责任编的统领性概念。这些概念均无在现行立法中的直接表述，需要深入论证其内涵范围。
（三）生态环境法典的原则创新
法律原则是法典内在价值体系的直接表达，国际通行的可持续发展核心价值需要结合我国的生态文明理念以法律原则的方式加以落实。党的二十届三中全会强调了“加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”“完善国家生态安全工作协调机制”“健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制”等一系列承载“人与自然和谐共生”中国式现代化目标的要求，这些要求应当转化为贯穿法律规则设计与适用的基本原则。随着生态文明体制改革的推进，现行《环境保护法》确立的保护优先、预防为主、综合治理、损害担责、公众参与等原则已经不能充分反映当下的价值共识。近年来制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》等环境单行立法确立了生态优先、风险预防、系统治理等新的原则，但仅适用于特定污染防治或自然生态保护领域，不能满足时代需求。面对深化生态文明体制改革的新使命，生态环境法典编纂需要充分总结已有经验，引领生态环境保护立法在原则理念上实现创新。
1.生态环境法典的基本原则
生态环境法典的基本原则体现法典的核心价值理念和指导思想，是构建污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展等制度体系的规则指引和适用准则。法典编纂需要在继承《环境保护法》基本原则的基础上，根据习近平生态文明思想和《决定》的精髓，在法典中确立党中央一再提出、实践中一直被贯彻的重大原则。
2.基本原则的具体化与制度化
习近平总书记提出了国家总体安全观。《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）以法律形式对国家安全体系进行了确认。生态环境安全是国家总体安全体系的重要组成部分。《决定》对“完善国家生态安全工作协调机制”进行了部署，意味着我国的生态环境治理在实现从结果控制到过程控制的转变之后，正在向质量管理到风险预防的升级。在生态环境法典中确立风险预防原则，既是对风险社会治理需求的回应,也是采用世界通行应对现代和未来生态环境问题的原则。与此同时，系统治理是生态保护的根本要求和必然之举，“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条”，“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道……必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。如何将这些先进理念和要求转化为具有普遍指导意义的法律原则，并实现规范化、法制化，是生态环境法典尤其自然生态保护编的重要任务。
（四）生态环境法典的体制创新
监管执法与司法体制是法典实施的必要保障。《决定》要求健全生态环境治理体系，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，深化行政执法体制改革，健全公正执法司法体制机制。目前法律授权的环境行政管理部门多、权限范围广、职责交叉重叠与空白漏项并存，多头执法、多层执法现象普遍存在。2018年，党和国家机构改革方案明确了生态环境统一监督管理体制和自然资源资产统一管理体制，也引发了生态环境部“三个统一”与自然资源部“两个统一”的新矛盾，这既表明继续深化改革的必要性，也直接影响到生态环境法典编纂，需要提出理性的解决方案。在司法体制方面，现行生态环境立法中裁判性规则十分缺乏，对实践中探索的多审合一、集中管辖、检法合作、行刑衔接等环境资源司法专门化发展支撑不够，目前涉及生态环境纠纷的司法案件基本上是依据《民法典》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等传统部门法处理，很少直接适用《环境保护法》及其相关法律。此外，政府动员机制与社会动员机制的关系尚未理顺，企业、社会公众参与生态环境治理的角色定位有待进一步明确。
1.理顺各监管部门之间的职责分工与合作关系
全面系统梳理2020年《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》印发后新增或者仍然存在的职能配置和责任划分的关键分歧；以《决定》提出的“实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度”“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系”为突破口，系统考量各项部署要求、改革工作之间的关联性与协同性，理顺生态环境部与自然资源部的职责关系；充分考虑生态环境保护领域相关工作的复杂性和变动性，除了设计直接规定各部门生态环境保护职能和责任的条款外，还应当建立生态环境保护协调机制，妥善解决各部门在生态环境保护职能和责任方面的争议。
2.确认环境司法专门化改革成果
环境司法是生态文明体制改革中成果最为丰硕的领域。通过十多年的发展，中国的环境司法专门化体系基本形成，专门环境审判机构数量不断增长、环境审判队伍专业化建设得到加强、环境审判职能规范发展以及绿色环境司法理念得到贯彻。同时，环境司法的专业化内涵不断拓展，环境资源案件审判更加凸显“生态”特性，专业化审判规则不断完善，案件审理类型化、精细化进展明显。具有中国特色的绿色职权主义诉讼模式已基本形成。联合国环境规划署环境法数据库和联合国多边环境协定信息门户网站，也对中国的生态环境司法经验进行专题介绍，推送中国环境资源司法年度报告和多个中国环境司法案例，表达了对我国生态环境司法的认同与推广。通过生态环境法典编纂，应明确司法在生态环境治理体系中的地位与作用，构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会参与、司法保障”的现代生态环境治理体系；明确生态环境法律责任的特殊属性并完善生态环境法律责任制度体系，建构生态环境诉讼程序并完善生态环境公益诉讼制度体系。同时，统筹推进生态环境法典编纂与检察公益诉讼立法，建立健全“多检融合”的生态环境检察制度。
（五）生态环境法典的体系创新
法律规范与制度的体系化是法典化的核心。《决定》明确提出“必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，“健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制”，对生态环境法律体系的整体性、系统性与协同性提出了更高的要求。经过40多年努力，我国已经形成了由30多部法律、100多件行政法规、1000多件地方立法等构成的生态环境立法体系，成就举世瞩目，但生态环境立法之间的相互关系有待理顺。目前生态环境立法的完备性问题已不再突出，但存在按部门法划分立法子系统、立法重复率高、矛盾冲突多导致法律适用困难、影响执法质效等问题。《环境保护法》并未发挥生态环境领域综合性法律的作用，污染防治类立法与《环境保护法》的重复率达30%—60%，而自然资源或能源类立法则与《环境保护法》的相关制度联系不够紧密，有的甚至直接矛盾和冲突。为提升生态环境保护立法的整体性、系统性与协同性，生态环境法典编纂需要在体系结构上进行创新，让各部分法律规定各归其位、分工明确且相互协调，共同形成完善生态文明基础体制的规范合力。
1.高度重视生态环境法典的体系性建构
生态环境法典的公法和私法融合、实体法与程序法合一的“领域型”法典属性决定了应当运用体系化思维进行框架结构创新，以价值为导向建构法典编纂逻辑。生态环境法典编纂需以可持续发展核心价值为逻辑主线，汲取中华优秀传统生态文化和法典编纂精髓，吸纳世界各国环境法典编纂经验，形成由“总则—环境污染控制编—自然生态保护编—绿色低碳发展编—生态环境责任编”构成的生态环境法典框架体系，这一框架体系为中国所特有。从比较法上看，在法典中专门设置“绿色低碳发展编”，更是中国的首创。
需要高度重视的是，在这个框架体系中，污染控制、自然生态保护与绿色低碳发展各编之间既有具体价值取向与立法重点的不同，也有环境污染与生态破坏相互转化、绿色低碳发展涉及控制污染与保护生态的内涵，更有应对气候变化包含的气候适应与减缓与控制污染和保护生态之间的复杂联系，这就需要在法典编纂研究过程中秉持体系性、整体性、协同性思维，从法典框架、法律原则、概念内涵、规范体系等各个层面处理好总则与各编之间、各编相互之间的关系，确保法典逻辑顺畅、规范协调。
2.落实系统治理理念
“山水林田湖草沙”系统治理要求统筹考虑不同环境要素的保护，但目前大气、水、土壤、环境噪声等污染防治类立法，土地、水、森林、草原、海洋等自然资源立法按照环境要素划分，缺乏对生态系统整体性保护的统筹考虑与必要协同。在自然生态保护法领域，需要研究继续坚持以“生态系统—自然资源”机械二分为逻辑主线的划分方法，还是改为以自然物的具体类型为基本单位、按照法律的保护对象和调整内容是单项还是综合的方式安排体系结构。在污染控制领域，需要研究继续坚持针对单一环境要素、污染物质/能量制定的单行法体系，还是改为以污染控制对象的类型化为体系创新的内在逻辑，按照“重要环境要素污染控制—重要污染物质/能量控制—新污染物治理”的逻辑顺序展开。
（六）生态环境法典的制度创新
法律制度是法典规范相关主体行为的核心依托。《决定》要求“重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”，“完善生态文明制度体系”，并进一步指明了多项生态文明制度的改革方向。生态环境法典编纂涉及政府、企业、个人、公众（包括当代人与后代人）等多方主体权利义务配置，必须通过制度创新，确认新的权利、构建“公权—私权”合作、“行政—司法”衔接的新型法律机制。现行生态环境立法在一定范围内体现了改革后的生态文明制度，但受限于单行立法的局部视野，制度规定比较零散不成体系，且相互之间缺乏必要的衔接协调。生态环境法典编纂需要在对现行法律制度实施情况深入调查研究的基础上，准确把握实践需求与价值判断的关系，从以环境污染控制为主的“小环境”立法到以生态环境全面保护为目标的“大环境”立法转型升级需求，实现从“环境法律制度”到“生态环境法律制度”的集成创新，建构统一的生态环境法律规范体系。在此基础上，生态环境法典编纂的制度创新还需全面回应通过政策推行的制度改革，及时将已经在实践中证明行之有效的改革成果上升为法律制度，并且对后续单行法与配套法规规章的制定作出统筹安排。
1.抽象提炼共通性环境法制度
以《环境保护法》为基础，实践中形成了规划、标准、监测、环境影响评价等环境保护基本制度，生态环境法典编纂中应当以可持续发展为价值指引、以生态环境概念的“环境、资源、生态”一体三面为逻辑基础，对上述制度的适用范围和制度内容进行扩展和改造，通过制度创新为生态环境保护提供系统、完善的规则体系。构建基本制度体系应当采取提取公因式的方法，注重基本制度体系的逻辑性、体系性，提炼环境法制度中共通适用于污染防治、自然生态保护、绿色低碳发等分编的内容，再明确各项制度的定义规则、权利义务配置规则、制度衔接规则、法律责任规则。生态环境法典编纂应当对不同类型的基本制度采取不同的编纂方法，对于已有专门法律、行政法规进行规范或者在已有立法中有专门条款规范的基本制度，应当采取继受完善的方法，在继受现有规定的基础上，根据实践需要进行修改完善；对于缺乏现行法依据但具备重大政策创新或改革实践共识的制度，应当采取法典确认的方法，将经过实践检验的成熟制度纳入法典，并谨慎考虑如何融入既有的基本制度体系。
2.回应确认生态文明体制改革的制度创新成果
污染控制编贯彻“保护公众健康”的立法宗旨，在既有的《环境保护法》和污染防治单行法规定的制度体系基础上，通过制度创新，吸纳生态文明体制改革的最新成果、巩固污染控制领域法治改革最新进展、归纳环境污染当前状况提出的制度需求。自然生态保护编扩展调整范围，贯彻“山水林田湖草沙”系统治理理念，提升保护力度，提供财税保障，强化监督问责，构建全面防控生态风险、切实实现“绿水青山就是金山银山”的制度体系。绿色低碳发展涉及经济社会生活的多个方面和生产、供应、运输、消费等多个环节，在重点领域建设过程中以生态文明体制改革为导向，从健全绿色低碳发展机制着眼，以市场经济活动各环节、各领域绿色低碳发展为主线，构建促进“经济全流程”的绿色低碳转型制度体系。
（七）生态环境法典的全球环境治理创新
法典是代表一国最高立法水平的重要载体。生态环境法典的全球环境治理创新是编纂过程中不可或缺的考量因素。《决定》要求，“完善涉外法律法规体系和法治实施体系，深化执法司法国际合作”，“积极参与国际规则制定”。40多年来，我国积极参与全球环境治理，加入了30多个国际公约，也签订了多个双边或多边条约。党的十八大以来，中国作为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，正在努力推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系。
中国生态环境法典编纂，是国内立法活动。实现中国生态环境法典引领全球环境治理目标，以及吸纳借鉴世界生态环境法治先进成果，都必须充分发挥涉外法治沟通国内法治与国际法治的重要桥梁纽带作用，以法治方式更好维护国家和人民的生态环境利益，共谋全球生态文明建设，促进全球生态环境治理。涉外法治是指处理本国对外事务的法治活动，涉及国际法和外国法在一国境内的转承适用，以及一国国内法在域外的延伸适用等问题。统筹推进国内法治和涉外法治应当同时追求建设中国图景中的法治中国与世界图景中的法治中国，实现对内事务与对外事务的全面法治。在这个意义上，“统筹国内法治与涉外法治”是中国生态环境法典实现全球治理创新的必由之路。
我国现行生态环境立法中，涉外条款不多且多为原则性规定。生态环境法治实践中的涉外因素也还比较零散，立法集中于海洋环境保护领域。我国行政机关实施涉外法律制度的实践在生态环境法领域还是空白。最高人民法院先后发布了《关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（一）》《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》等司法解释，受理了一些相关案件。此外，我国一直坚持法律适用的属地原则，对国内法域外适用态度相对保守，与“共建人类命运共同体”的时代要求差距很大。生态环境法典编纂，应进一步解放思想，突破属地主义传统，借鉴更加积极进取的管辖权理论，确立必要的域外管辖联系，为国内法域外适用规则体系构建提供理论支持和系统性指引。
1.总结提炼涉外法律规范
认真总结现行《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）立法及法律实施相关经验，深入分析迁徙野生动物保护、跨界湿地和河流等自然生态系统保护和应对气候变化等可能受到我国管辖范围以外活动的影响的问题、面临域外活动影响的现状。在生态环境法典总则及相关章节规定相关域外适用条款，明确管辖规则。
在国际法上，各国法院可以通过合理行使司法解释权和妥善运用对等原则将国内法的效力延伸到域外。生态环境法典编纂应高度重视法院参与国际法律秩序的作用，认真研究我国环境司法专门化体系在涉外生态环境法律制度司法适用方面的功能，将成熟的经验固化为法典制度。
2.建立对他国滥用域外适用的反制措施
高度关注他国环境法对我国的域外适用可能对我国造成的不良影响。一些国家采取不符合国际法的国内法或者滥用国内法域外适用措施，可能造成对全球环境治理的冲击和破坏，损害他国合法权益。比如，在应对气候变化领域，欧盟《共同体内温室气体排放配额交易计划》，以及欧美推行的“供应链法”的域外适用都可能对我国相关主体产生影响。这就要求在中国生态环境法典编纂中，注意《中华人民共和国反外国制裁法》等涉外法律相关内容的衔接，制定有针对性的法律制度。
三、继续推进生态环境法典编纂研究
生态环境法典编纂进入立法程序，学者们的学术研究成果的理论支撑价值初步显现。生态环境法典编纂过程中亟待解决的重点问题同样离不开学者的理论研究。法典编纂不是单行立法，需要统筹立改废释等多种立法方式，汲取中华法系“寓道于术”“有典有则”“以类聚篇”的法典化技术，对现行生态环境立法及其生态环境法治实践进行系统整合、编订纂修、集成升华。总体上看，生态环境法典编纂，应以“可持续发展”为价值目标进行法律关系评估和价值体系重塑，根据“适度法典化”模式目标，编纂总则；以编订为主，优化提炼污染控制法律规范，建立污染控制法律制度体系；以纂修为主，系统整合自然保护法律规范，建立自然生态保护法律制度体系；统筹编订纂修，补充完善绿色低碳发展法律规范，建立绿色低碳发展法律制度体系；以集成升华为主，总结生态环境执法司法实践经验，建立生态环境责任法律制度体系。
（一）准确把握生态环境法典的编纂目标及法典化表达方式
生态环境法典编纂是新时代将生态文明建设纳入法治轨道、促进生态环境治理水平和治理能力现代化的迫切需求，也是中国引领全球生态环境治理体系变革的标志性成果。党的二十大报告明确提出要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，统筹立改废释纂的立法方式，为生态环境法典编纂确定了历史方位。《决定》部署了全面推进生态文明体制改革的目标任务和具体举措，为生态环境法典编纂锚定了时代坐标。这要求我们将实现党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践经验及习近平生态文明思想的法制化确定为生态环境法典编纂的政治方向。
党的十八大以来，通过推进生态文明体制改革，出台了多项改革政策，形成了生态文明建设的“四梁八柱”性制度体系。建立健全了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度、生态补偿制度、河湖长制、林长制、生态环境保护“党政同责”和“一岗双责”等制度，形成了“源头严防、过程严管、后果严惩”的“大环保”治理格局，打通地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，将“碳达峰”“碳中和”纳入生态文明建设整体布局，不断“强化对生态和环境的统筹协调和监督管理”，坚决守住生态安全边界。
但是，探索公共政策转向法律制度的规范化表达路径，将改革政策所建立的制度体系在生态环境法典实现法制化，是法典编纂研究的关键问题之一。换言之，必须回答如何在可持续发展核心价值引领下，通过统筹立改废释纂的方式将“人与自然和谐共生”的理念法典化，将生态文明建设贯穿于政治、经济、社会、文化建设全过程和各环节的“大环保”格局法制化。为此，生态环境法典编纂研究须立足于生态环境法律规范体系化的本质属性，明确政策语言与法律语言的区别，探索政治口号与政策向法律语言与法律规则的转化路径。法律规范是指法律要求某种事态应当存在或发生，尤其是人的行为应当以某种特定的方式作出。而政策是站在宏观视角提出的一定时期内的整体性、统领性的行动或制度安排，其表达并不针对具体的主体进行权利义务或者权力职责安排。因此，政策的法典化表达任务应当是在准确理解和把握政治决策的基础上，运用科学恰当的立法技术实现其法律化，以生态环境法律关系思维，建立对“权力”与“责任”、“权利”和“义务”等基本法律要素的认识，避免概念的混用、误用，防止陷入个人逻辑体系或者直接套用政治语言的窠臼。
（二）正确理解以法典立法方式固化生态文明体制改革成果
生态环境法典编纂须回应生态文明体制改革，提炼、固化体制改革成果，实现守正创新。自党的十八届三中全会决定推进新时代生态文明体制改革以来，已经完成了近百项改革任务，有一些改革举措尚在推进过程中，也有一些改革任务没有完成或者实践证明不可能完成。这是《决定》部署全面深化生态文明体制改革的基础，也是生态环境法典编纂研究必须重点研究的实践问题。需要我们全面梳理生态文明体制改革的进展与成效，科学甄别与评估改革成功经验与教训，提炼规律性认识，将实践充分证明已经成熟并具有普遍意义的经验上升为法律规范。通过系统整合、编订纂修、集成升华等方式形成逻辑一致、结构合理、内容完整的生态环境法律制度体系，促进生态环境治理体系与治理能力现代化。
这意味着，生态环境法典对待已有改革成果，既非“照单全收”，也非“不闻不问”；而是需要通过全面深入的研究，对处理实践中出现的矛盾冲突和问题的判断标准和处理原则、方法路径达成共识。这要求未来的法典编纂研究更加注重面向改革实践，从实践中提取问题并落脚于促进改革，提出将党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践成果加以确认的可操作的科学编纂方案，切实把“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“生态环境是最普惠的民生福祉”“共谋全球生态文明建设”的理念转化为法律原则、法律制度，实现改革和法治相统一，重大改革于法有据、把改革成果上升为法律制度。
（三）认真对待环境司法实践经验法典化
中国在现行生态环境立法几乎没有提供裁判规则的情况下，通过积极探索，走出了一条具有中国特色的生态环境司法专门化道路，并基本形成了以绿色职权主义诉讼模式为特征的司法制度，创造了许多“人无我有”的司法经验，得到国际社会的高度认可和广泛赞誉。如何将已有的环境司法实践经验上升为法典内容，也是未来生态环境法典编纂研究必须高度重视并取得突破性成果的重点方向。
目前，关于生态环境司法的研究成果也不少，但正如有学者指出的存在对法治现实的“失焦”“失距”现象。一些研究看题目像是司法问题，但理论命题并非来自司法实践，有的甚至是想象、虚构的问题。一些研究热衷于追逐司法案例引发的社会热点、网络舆情，但往往是司法实践中的边缘性问题。一些学者热衷于研究域外司法案例，忽视了各国法治实践及理论研究的阶段差异，其所得出的理论结论脱离中国法治实践。这种现实要求我们在生态环境法典编纂研究中，从中国的生态环境司法实践出发，提炼理论命题；以提出解决中国的生态环境司法实践问题的理论支撑为方向，展开理论论证；以提出中国生态环境法典编纂的具体方案为归宿，进行理性选择，为将具有中国特色的生态环境司法实践经验转化为法典制度贡献智识。
（四）妥善处理法典内外部法律规范之间的关系
一般意义上讲，“法典编纂是一种规范抽象作业（即所谓‘提取公因式’）。通过对同一类型的法律现象的规范抽象，形成层级式的规范体系，每一个层级的规范之间有着内在的逻辑联系，构成一项独立的法律制度，上下层级之间的制度依其内在联系构成法典”。生态环境法典作为“领域型法典”，意味着完成“规范抽象作业”的需要更加多元的“解法”，不仅要处理内部各编的法律规范之间的逻辑联系，而且要高度关注生态环境法律规范与其他部门法法律规范之间的“二次调整”关系。以《民法典》为例，民法强调意思自治，民法规范体系尤以任意性规范为主，强制性规范为辅。生态环境法典的“领域型”特征决定了其法律规范类型的多元性，总体上看是以公法上的“强行规范、许可规范和授权规范”为主。但我们必须认识，生态环境法典编纂也需要更加重视将法律内化为法律参与者的“内在观点”而发挥调节作用，即“站在群体成员的角度，而接受并使用这些规则作为行为的指引”，“使用规则作为他们自己和其他人之行为的评价标准”，这意味着生态环境法典中应当存在一定量的任意性规范。只有合理配置法律规范类型，才能更好协调沟通公法权力与私法权利，将生态文明体制改革理念具体化为与个体行为方式相适应的法律规范，将习近平生态文明思想内化为个体和行政机关的行为或执法指南。
生态环境法典在学科分野涉及多个学科领域，须与民法、刑法以及行政法之间达成有机衔接，而行政执法分野又涉及多个权力部门，须有效统筹各个生态环境法责任主体。这就要求生态环境法典分别在纵向上形成多元共治的生态环境治理模式与可持续发展绿色制度体系，在横向上完善“权力与职责”“权利与义务”之间的合理配置。突破传统“权利—义务”的线性法律关系结构，建立包含“权力—职责”与“权利—义务”结构的生态环境法律关系立体模型，最终实现生态环境领域各类社会关系得到妥善调整、各种社会行为得到有序规范、各方合法权益得到有效维护的法典编纂目标。
“法学主要致力于理解语言表述及其表达的规范性意义。”下一步的生态环境法典编纂研究，应更加注重围绕重点和难点问题，以习近平生态文明思想和法治思想的法典化转化明确政治方向，以概念创新为生态环境法典奠定理论基石，以原则创新为生态环境落实核心价值，以体制创新为生态环境法典升级治理体系，以体系创新为生态环境法典彰显中国方案，以制度创新为生态环境法典统一规范，以全球治理创新为生态环境法典贡献东方智慧。与此同时，高度重视提升方法论自觉，明晰社科法学方法与教义学方法、整体主义方法和还原主义方法的关系，区别不同方法的适用对象和语境差异，以社科法学方法研究立法涉及的各种社会因素及其条件制约，借助经济学、社会学等其他社会科学研究手段把握立法涉及的社会事实问题；以教义学方法分析法律适用的思维过程和实际经验，总结归纳法律规则。生态环境法典编纂研究必须做到“见树木又见森林”，既以整体主义方法分析生态环境法典所面临的“人与自然和谐共生”这一复杂系统问题，也要以还原主义方法观察这个复杂系统中的个体和要素，以正确处理权力和权利、公益和私益、人类与自然等各种关系。相信在大家的共同努力下，一定能够产生更多更高水平更高质量的生态环境法典编纂研究成果。
北大法宝智能立法辅助平台（通用版）
北大法宝智能立法辅助平台（通用版）为立法工作人员提供符合业务需求的智能辅助工具，为立法过程中的起草、审查、新旧文本比对、标准格式自动生成、一键生成清样稿及草案阅读分析等工作提供智能辅助。该平台涵盖北大法宝智能起草辅助系统、智能比对系统、版本比对、一键清样、智慧阅读、格式生成六大系统。
一、
北大法宝智能起草辅助系统用于起草法律、法规、规章、规范性文件、校内文件等文本。系统以“北大法宝”数据库为基础，运用人工智能、大数据分析等先进技术，智能匹配相关法律法规、生成资料汇编、在线调用资料起草文本，解决起草承办人在立法资料收集、立法资料管理和起草法规时遇到的困难和问题。该系统是专业的智能起草辅助工具。
二、
北大法宝智能比对系统主要用于查找法规规章的相似文本，辅助工作人员快速定位到相关上位法和同位法，并进行篇比对和条比对分析，是法规规章起草和合法性审查的专业化、系统化、智能化辅助工具。
三、
北大法宝智能立法版本比对系统采用深度学习、NLP等人工智能技术，根据导入的修改前文件和修改后文件，匹配相似计算异同，帮助用户以直观的形象展示出修改前后文件的异同，并可快速导出形成对照表及花脸稿，提高立法工作效率。
四、
北大法宝一键清样系统用于辅助法规纯净稿自动生成，实现对花脸稿草案修改内容的智能识别。工作人员只需要上传法律法规的花脸稿草案，系统会自动识别用户标注的增删改情况，一键生成修改后的纯净版草案，减少重复性工作，提高工作效率。
五、
北大法宝智慧阅读系统基于大语言模型能力，运用法宝AI，可针对法律法规等立法文本，实现立法草案条旨、立法框架、框架内容、草案说明的智能生成；也可根据草案内容生成修改建议；同时支持法律法规文本、公文材料等文本的多语言翻译；辅助用户对法律法规资料、公文材料等长篇幅文档进行主旨提炼总结、重点问题分析等，帮助用户快速掌握文本的主要内容。
六、
北大法宝格式生成系统提供备案报告、法规文本、公告、法规修改决定、法规废止决定、批准决定、法规草案说明、修改情况汇报、审议结果报告、规章共十类模板，选择相应的模板后，按模板信息提示填写相关信息后，系统自动生成符合全国人大和国务院要求的格式文件。
责任编辑 | 郭晴晴
审核人员 | 张文硕 范阿辉
本文声明 | 本文章仅限学习交流使用，如遇侵权，我们会及时删除。本文章不代表北大法律信息网（北大法宝）和北京北大英华科技有限公司的法律意见或对相关法规/案件/事件等的解读。
