原创 刘晓博
近日，成都、武汉、郑州、西安、东莞、杭州、合肥有点“小郁闷”，因为它们非常看重的定位、头衔，不见了。
1、最近，国务院完成了对所有超大、特大城市的2035年版国土空间规划的批复，大家惊讶地发现：9个国家中心城市缩编了，只剩下了北京、上海、天津、广州和重庆，而成都、武汉、郑州、西安的定位中，不再有“国家中心城市”的表述。
2、央视在报道上述新闻的时候，列出了超大、特大城市名单。把之前自行（或被媒体）宣布晋级的城市“打回原形”，在央视列出的超大城市名单上，武汉、东莞、杭州不见了，这三个城市回到了特大城市的序列里；合肥则从特大城市名单里消失了。
这到底是怎么回事？今天来分析一下。
所谓超大城市，是城区常住人口超过1000万的城市，这是中国级别最高的城市；特大城市，是城区常住人口超过500万，但没有突破1000万的城市，处于城市的第二层级。
下图是央视列出的城市名单：
央视列出的超大城市是：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都和天津。
特大城市是武汉、东莞、西安、杭州、苏州等15个。
过去2年，武汉、东莞、杭州曾自行（或被媒体）宣布城区常住人口超过了1000万、晋级了超大城市，合肥宣布晋级了特大城市，现在怎么又被“打回原形”了呢？
或许有人会说，央视在列举上述名单的时候很清楚地说明了：根据第七次人口普查数据。
也就是说，这些数据是截至2020年11月1日（七普时间点）的，所以并没有直接否认武汉、东莞、杭州现在是超大城市，合肥现在是特大城市。
这种说法未必正确。
先看第七次人口普查之后，国家统计局通过“求是”杂志官宣的超大、特大城市名单：
的确，这个名单跟央视公布的高度一致。就连深圳为什么排名第三，而不是第五，都可以解释——因为深圳城区常住人口更多一些。
但请注意，这个名单上没有苏州。
所以，央视虽然使用的是第七次人口普查数据，但做了修订，加入了苏州。
当然，加入苏州是有理由的。之前苏州的工业园区由于统计代码问题，被认为是“非城区”，所以这100多万住在苏州最核心区、房价最贵区域的常住人口，被默认为郊区人口，非城区人口。
后来经过苏州的沟通、交涉，这个BUG被修订了。所以，苏州被承认为特大城市。
但问题是，为什么最近两三年自行（或被媒体）宣布为超大城市的武汉、东莞、杭州，特大城市的合肥，它们的资料没有更新？央视依然采取了旧资料？
其实我之前曾撰文分析过：武汉、东莞、杭州宣布城区常住人口超过1000万、晋级为超大城市，合肥晋级为特大城市，未必严谨。
中国的人口普查每隔10年搞一次，其他年份都是1%抽样人口调查估算出来的数据。
而且，城区常住人口是有严格定义的。比如代管的郊县、县级市，其城区居民不能统计在内。
其次，即便有些城镇不属于代管县市，但它跟中心城区不连接，而是孤岛性质的区域，也不能统计在内。
此前一些媒体根据住建部发布的“城市建设统计年鉴”里的数据，就宣布哪些城市晋级了超大城市、特大城市，其实是非常不严谨的。
原因很简单，这些数据都是各地估计出来的，不是数人头普查出来的。而且那个年鉴表格里，关于人口的统计错漏明显，标准不一。
央视此次报道的时候，一定仔细核实过，所以没有采取过去两年媒体或各地自行宣布的“超大、特大城市名单”，而是征求了统计部门的意见，加上了苏州，其他的没有做改变。
下面我们可以从第七次人口普查前后，安徽、湖北各地人口数据的戏剧性变化，看看普通年份各地公布的人口数据有多么不靠谱：
比如合肥，2019年公布的常住人口是818.9万人，到了第二年人口普查的时候，查出来的人口是937万，此前漏掉了118万人。
而安庆、六安等城市，普查前多统计了50万人左右。
在武汉，普查也让人口暴增了111万，而三四线城市此前普遍多统计人口，孝感竟然能多统计65万人。
为什么会出现如此巨大的误差？
第一个原因是上文说的，非普查年份是按照1%抽样调查来估算的，所以肯定不准。
第二个原因是，此前大城市普遍要求控制人口，所以少报是必然的；小城市人口流失太多不好看，多报也是必然的。
最近几年情况变了，除了京沪之外，国家鼓励大城市人口多一些，所以多报应该也是常态。
搞懂了上述原因，你就会明白：为何央视只采用七普数据，最多修正了苏州的数据，其他的、自行或被媒体宣布晋级的城市，央视没有采信。
再看成都、武汉、西安、郑州被拿掉“国家中心城市”定位的问题。
下图是9个此前被媒体称为国家中心城市，在国务院批复中获得的最新定位：
成都、武汉、郑州、西安的最新定位和功能里，都没有出现“国家中心城市”的表述。
北京、上海的定位里虽然没有“我国重要的中心城市”的表述，但实际定位更高。
北京是首都+四大中心——全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。所以它向下兼容一下，就是“国家中心城市”。
上海定位也非常高，是5个国际中心——国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。所以，上海当然也是“国家中心城市”。
成都、武汉、郑州、西安这四个城市获得的，都是次一等的“大区中心”的定位。
为什么会发生这一变化？国家中心城市到底是9个，还是5个？
要搞懂这个问题，需要回顾国家中心城市概念是如何产生和演变的。
国家中心城市是中国城镇体系规划设置的最高层级，最早在2005年由原建设部依据《城市规划法》编制全国城镇体系规划时提出的。
当时，建设部委托中国城市规划设计研究院编制了《全国城镇体系规划（2006-2010年）》，把北京、上海、天津、广州4个大城市确定为首批国家中心城市。但这个规划上报国务院之后，未能获得批复。
2010年，住建部又委托中规院编制了《全国城镇体系规划（2010-2020）》，在国家中心城市的名单中增加了重庆，后来这个规划国务院也没有批复。
但至少在主管部委达成了一个共识：国家中心城市就是北京、上海、天津、广州和重庆。
为什么选这几个城市？
中国的规划，历来看重行政级别、GDP总量、人口总量。京津沪渝是直辖市，所以要保证入选。至于广州，那个时代风头正劲，“北上广”的概念正在替代“京津沪”，所以也必须入选。
随后几年，国家中心城市的概念就断片了，暂停了下来。
2015年底，国家开始考虑北京大城市病的问题（酝酿雄安新区和通州副中心），觉得京沪身上负担太重，需要减量优化发展。
国家发改委也行动起来，在随后的几年里接连通过发函、批复相关规划的方式，宣布支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。
但这些城市一般会淡化“支持建设”，而直接把自己表述为“国家中心城市”。媒体也没有真正理解其中的区别。
为什么当时国家选中了这4个城市来支持，而没有选中经济更发达的深圳、苏州、杭州、南京？
大概是因为在那几年，对均衡发展的重视度高于“效率优先”。所以，人口大省的省会城市，比如成都、武汉、郑州入选了。西安的入选，有“北方+西部”等多重理由。
现在，情况再次出现了变化。国家通过批复各地国土空间规划的方式，微调了各地的定位，国家中心城市的名单获得了修正。成都、武汉、郑州、西安又被“打回原形”，成了大区中心城市。
为什么会这样？我觉得主要是因为部分城市实力不够，拔苗助长没有实际意义，反而影响规划的严肃性、权威性。
比如从经济总量上看，西安GDP只能排在内地城市第21位，不仅远低于苏州、南京，也比佛山低。郑州GDP也只能排名第16名，还没有无锡高。
如果看资金总量，西安、郑州的排名要好一些，但依然在前11名之外。
最近几年，在科技创新、经济发展、民生上做得都更好，实力更强，在国际上影响力更大的深圳、杭州、苏州都不是国家中心城市，凭什么要让这几个城市上？
其实在这次规划中仍被明确为“国家重要中心城市”的天津和重庆，也缺乏说服力。GDP上，天津已经下滑到了内地第12名；资金总量（金融机构本外币存款余额）上，重庆连深圳的一半都没有，在内地排名第八。
重庆还是默认的西部第一中心，但事实上西部第一中心是成都。看看资金流和人流就知道了。成都的航空客运量已经超过了广州，跃居全国第三。而重庆辐射能力明显小于成都。
天津和重庆是直辖市，拿到手的定位很难被取消。即便城市功能并不是“我国重要的中心城市”，但这个头衔还是会长期维持的。
所以，对规划不能不重视，也不能太认真。
