夏柱智
（武汉大学社会学院）
建设高标准农田是提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措。国务院办公厅在2019年出台《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》，提出到2022年全国建成10亿亩集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田。这依赖各类项目资金投入，主要有农业综合开发、"小农水"、千亿斤粮食增产、土地综合整治等。高标准农田建设项目在国家投入到农业农村的资金中占比很高，极大地促进了农业生产的现代化。同时，由于目前顶层设计有待优化，实践中还出现了一些问题。借鉴全国典型的可复制的经验，应该主要从土地权属调整角度入手优化顶层设计。
一、三坪村的高标准农田建设
三坪村是湖北省沙洋县毛李镇的一个普通村庄，包括村支部书记杜某在内，只有3个正式村干部，外加6个村民小组长。该村人口1009人，其中劳动力650人，耕地3460亩。目前三坪村的集体经济收入主要来源于扶贫项目投资，一共13万元，属于外生型集体经济。2015年，三坪村在蔬菜加工厂项目投入了180万元，目前年租赁收入8万元；在光伏项目投入扶贫资金50万元，建设40千瓦电站，年收入5万元。
三坪村是著名的改革示范村。在2002年，三坪村就被水利条件倒逼，结合当时政府100多万元的项目投入，建设机耕道等基础设施，实施了"划片承包"。农户主要按照水利条件划分承包地，一个农户分配一到两片，对附近堰塘有使用权和管理权。2014年，政府启动土地承包经营权确权登记颁证，三坪村就在"按户连片耕种"的基础上确权办证，形成了沙洋县土地确权的新经验﹣-"按户连片"后再确权，创造了写入中央一号文件、全国闻名的土地确权的"沙洋模式"。
土地确权登记颁证之后，三坪村获得了由政府投入的土地整治项目，这一成功有很强的示范性。三坪村项目是2017年冬季到2018年春季施工的，4组和6组是项目区，因为这两个村民小组最靠近主要公路。各级政府实际投入了800万元。主要建设内容有：片区内农户共有的83口堰塘全部清淤一遍；完成了所有通组湾公路；800亩土地的平整，其中6组的全部面积（700亩耕地）得到整理，4组部分面积（100亩，约20%）得到整理，按照规划，新机耕道宽度为5米，地块最少4000平方米；更新5个泵站的设备；修建1条水渠。
我主要关注800亩农田的土地平整工作，或者说"小块并大块"工作。这涉及土地整治是否最终达到"高标准农田建设"的目标。毫无疑问，三坪村的土地平整取得了巨大效益，田块变大、变得规整。
在土地平整区域，田块被整理为方田，按照规划，新划的一块农田至少4000平方米，大型拖拉机、收割机及植保无人机得以高效运行。水利管理G%G更为方便，原来一块400平方米的田要开两个口子放水，现在4000平方米也是两个口子。之前沙洋县的"按户连片耕种"政策只是把土地从地理方位上连为一片，相对于20世纪80年代家庭承包制的初期有很大的进步，却依然解决不了小田块较多、田块不规则、道路水渠不完善的问题。土地平整项目则投入巨额资金，建立了现代农田格局，适应了不断扩大的农业经营规模、不断发展的农业机械化，彻底解决了农田基础设施问题。借助机械化服务，农业劳动力老龄化不再是问题，农业的规模经营成为可能。
在我调查的2021年6月，全村约有200户农业经营户，农业劳动力中，60~70岁的占一半，50~60岁的占近一半，40~50岁的只有十几个人。后者一般是"大户"，种植土地面积在50亩（此处按习惯亩，1亩为1000平方米）以上。他们通过民间流转种植了三五户的土地，其中经营规模最大的是"70后"的肖某，经营100多亩，其中30亩是"稻虾共作"。这一户有两个劳动力，"50后"的父亲和"70后"的儿子，机械化程度很高。在土地平整之后，一个60多岁的老年劳动力能种植50亩，并不需要雇小工，劳动强度大大降低。
有的地方扩大基础设施建设规模会减少耕地面积，造成矛盾。而在三坪村项目区，最终分配给农户的面积没有减少，因为尽管新修了机耕道、渠道，但同时减少了田埂、荒堰面积，平衡掉了新增基础设施面积。那么土地平整之后，地块位置变动，前几年办的权证是否需要更换？村干部和农户认为没有必要，因为农户土地权利受到保护的主要依据是确权本上的承包地面积，而不在承包地块。经过了"划片承包""按户连片耕种"的三坪村农户普遍意识到固守地块没有意义，并不符合长远利益。未来全村都要实施土地平整，地块都要变动，不可能固守确权本上的固定位置。
二、土地权属调整的问题
2020年7月，我在湖北省宜城市黄冲村调查，发现黄冲村因实施土地整治项目，农业、农村高度现代化，成为远近村庄羡慕的对象。进一步访谈得知，黄冲村的土地整治项目是从其他乡镇调来的，原因是那里的基层干部难以解决土地产权问题，而黄冲村书记给市领导打包票说："给我一个星期，我保证做通农民工作，同意签字率达到95％以上。"结果正如村书记所愿。为了争取这个几千万元惠及子孙后代的大项目，黄冲村干部每天到村民小组开会，做通了思想工作，只有极少数农户不愿意参与。
三坪村在土地平整过程中也面临一些问题，土地平整这件好事不好做。相对于清淤堰塘、修建农村道路，将细碎化农田整治连片难度更大，因为需要打破已有的农田权属格局。三坪村在2002年就通过"划片承包"完成了"按户连片耕种"，承包面积2014年通过土地确权固定下来，"按户连片"只是把同一户的土地相对集中连片，土地细碎化的格局却依然延续。
当地的政府主管部门没有出台同高标准农田相配套的土地权属调整方案，需要村集体自行解决。而村集体没什么有效手段，特别是在土地确权颁证之后。如果项目落地困难，政府就调换项目区。三坪村的干部给农民做了大量思想工作后，在两个村民小组取得了不同的效果。出问题的是4组，有8户农户反对土地平整，因此政府在4组规划的400亩平整面积，最终只整了100亩。农户反对的理由是，"年纪大了，改的田不好种，种不了几年了"。土地平整后，前两年确实不易耕作，有的地方表层土剥离了，肥力一时难以恢复，有的地方泥土松软，机械容易陷进去等。不过这些情况到第三年就可以完全恢复。但地方政府、村集体并没有权力强制要求农户参与土地平整项目，所以政府不得不把其中300万元的项目资金调到其他村庄。这种临时调换项目区的事情并不少见。
村书记说："这些农户眼光太短浅了，思想转不过来。当时做工作，做得很生气，很丢人，不搞就算了，给个教训。"实践检验了村书记的判断，三坪村全村农民都看到了土地整治项目的巨大效益，都羡慕项目区农户享受的优越的基础设施条件。村书记说："现在他们都后悔了，都给我道歉，都想要土地整治项目。"未来三坪村再实施土地平整项目，应该不会再遇到农户思想意识的问题，也不会发生项目被迫调换的事情。然而其他许多村庄可能还会遇到类似的情形，未来的高标准农田建设要特别注意这一点。
三、总结可复制的经验
高标准农田建设项目要通过示范先行的方式来探索有效的实践模式。从粮食安全的战略高度看，高标准农田建设要解决的是公共利益问题，需要形成强有力的公共规则。上级政府不能完全放任让乡镇政府和村集体自行解决土地权属调整问题，也不能完全依赖村干部做思想工作。面对土地整治项目实施的困境，政府要拿出有效的制度化方案。重点难点问题是如何在稳定土地承包经营权利的基础上，把规划的项目区的土地统一收回纳入项目施工，然后依法、公平地分配下去。
在这方面，可以借鉴土地整治工作十分顺利的安徽省芜湖市繁昌区的做法。繁昌区自2007年以来的10多年，已经成功实施了12万亩左右的土地整治，并没有发生项目区临时调换的情形。其土地权属调整方案可以概括为"三权分置"，最终达到稳定集体土地所有权、稳定土地承包权、活化土地经营权的总目标。
繁昌区政府在土地整治项目开始之前，就设计了具有实用性的土地权属调整方案。地方政府赋权村集体统一收回项目区的土地纳入整治，第二年春季再分配下去，这样就不影响主要作物水稻的种植。个别或少数农户的反对是无效的，因为这是地方政府制定的统一规则，并没有损害个人利益，而是有助于公共利益，且不仅是村社集体内部的公共利益，还涉及提升农田标准、保障粮食安全的国家利益。在土地整治项目区内，地方政府主导发放"耕地权益证书"，载明土地面积，但没有具体的地块和方位，稳定了土地承包经营权。如果项目区因修建基础设施减少了面积，那么区内农户就同比例减少一点面积，做到公平。区内农户可以委托村集体代为流转土地，收取土地租金。如果农户还需要耕种土地，政府就划分位置最好的地块给农户，最大程度地促进耕地资源的集中经营。在土地流转制度设计中，要注重土地流转的可逆性，防止大规模的农户回乡收回土地，守好土地流转的底线。
2016年开始土地确权之后，地方政府用土地承包经营权证代替"耕地权益证书"。自始至终，繁昌区在土地整治项目实施过程中坚持法律原则，同时制定有效政策，保持社会秩序稳定。其效益是，土地整治彻底变了20世纪80年代初期以来的细碎化农业经营格局，无论是新型农业经营主体还是小农户，均享有现代农田格局这一公共品。如今，繁昌区的农业全程机械化率迅速提高到80％以上，旱涝保收程度提高，促进了粮食生产稳定，值得湖北省及其他中西部省份学习。
