建设用地总面积又减少了，如何还能发展？沪苏浙交界处给出答案

“2023年，示范区建设用地总面积为805.04平方千米，较规划基期年减少14.26平方千米。”与此同时，“耕地面积逐年增长……河湖水面率稳中有升，生态生活岸线比例逐年上升。”

这些数字的变化，来自《<长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）>实施体检评估报告（2024年度）》（以下简称《体检报告》）。

数字表达的信息很明确，区域内建设用地少了，环境质量提升了。建设“减量”，如何发展？

其实，这是一道交给长三角一体化示范区的重要命题——2023年2月4日，国务院正式批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称“示范区总规”），这也是国内首个由省级行政主体共同编制的跨省域国土空间规划。

其中明确提出要求，示范区要“减量”“负增长”，比如，建设用地减量15.7平方公里，不搞集中成片、大规模、高强度开发建设……

示范区总规批复转眼两年，这也已是示范区连续第二年发布《体检报告》。报告表明，示范区已初步探索出“减量”发展的一种路径：高质量发展，提升单位建设用地地区生产总值。

“减量”之后，示范区的发展也没落下，并形成“好风景”与新经济一体共生的局面。示范区执委会生态和规划建设部主管何良将介绍，2023年，示范区研发支出费用占地区生产总值比重达到4.17%，甚至高于长三角区域整体水平。目前，示范区国家高新技术企业3750家，“专精特新”企业1294家，境内外上市企业82家，均在持续增长。

具体来说，推进跨省域高新区创建，推进全国一体化大数据中心长三角一体化示范区枢纽节点、中国电信示范区算力调度中心（青浦）等新型信息基础设施和先进制造项目建设，推进华为练秋湖研发中心、中新智地（吴江）苏州湾智能制造产业园、嘉善祥符荡创新中心等平台落地，集成电路、数字产业、智能制造、绿色新材料等新兴产业加速发展。

报告认为，过去一年，示范区建设取得了六大主要成效：跨区域规划体系持续完善，空间治理水平不断提升；严守耕地和生态保护红线，蓝绿空间基底持续夯实；统筹城乡融合发展，国土空间格局持续优化；生态环境质量持续改善，绿色发展成色更足；跨域空间联系日渐增强，协同发展机制不断健全；规划引领作用有效发挥，重点区域建设全面推进。

长三角一体化示范区“一厅三片”。

一次次体检报告，既是对过去一段时间工作的检查和校准，也是不断总结经验、推广经验的过程。

针对体检评估提出的规划实施难点问题，示范区执委会会同两省一市相关部门积极探索一体化制度创新，自然资源部也给予了大力支持。

比如，示范区内大量农用地的生态基础设施提升，以往都是走农用地变建设用地的用途管制路径，也就是说，农田里要开一条河用来灌溉，需要配建设用地指标。算一算经济账，需要投入的不仅是开河道的工程费用，还有建设用地的腾挪费用，再加上土地余量几乎到达“天花板”，实在太难。这一问题很快反馈到自然资源部用途管制司，面向全国出台涉及“农转水”的支持政策，新的项目审批过程中，依据规划将农用地转为水面的部分不需配建设用地指标，既节约成本，也提高效率。

再比如，示范区内规划实施过程中，需推进重大项目快速落地，土地指标非常紧张。这一难处反馈到自然资源部，为了保障近期项目实施，自然资源部明确可用国家指标支持一部分重点项目建设。“天花板”是确定的，该“减量”的一点不少，同时在实施策略上提供有力支撑。

另外，在“减量”发展的要求下，盘活存量建设用地成为扩大示范区用地保障的重要来源。2023年9月，上海和江苏苏州被纳入低效用地再开发试点城市名单，对于土地性质变更和存量建设用地的认定资格进行探索。在自然资源部支持下，嘉善也进入名单，方便示范区全域开展全域土地综合整治试点。

这一过程中，示范区规划实施工作逐步从实践探索走向建章立制、规范推进，逐渐从点上样本走向引领示范、复制推广。

在诸多尝试之后，示范区深入开展规划土地领域改革探索，持续推进跨域一体化制度创新，2024年9月，“跨省域国土空间规划共编联审机制”“跨省域国土空间总体规划实施体检评估机制”“跨省共建区域总规划师制度”等3项制度创新成果面向全国复制推广，示范区辐射带动范围不断扩大。

同时，基于示范区总规实施体检评估工作实践，总结提炼跨省域国土空间规划实施体检评估工作的技术标准，形成具有普适性的《跨省域国土空间规划实施体检评估技术指南》，进一步充实了国土空间规划技术标准体系，扩大了体检评估的覆盖范围和区域维度，是全国首个跨区域国土空间规划实施体检评估的技术规范，为其他毗邻区域开展相关工作提供了参照依据。