巴拿马运河自1914年开通以来，一直是全球航运的关键咽喉。1999年，美国正式将运河控制权移交巴拿马，但近年来，随着中国影响力的扩大、全球贸易格局的重塑以及美国制造业回流战略的推进，特朗普重新提出“夺回巴拿马运河”的构想。这一主张不仅涉及国际法和主权问题，更关乎全球贸易、军事布局和航运经济。本文将从多个角度分析特朗普此举的合法性、可行性及其背后的战略逻辑。
特朗普收回巴拿马运河控制权的合法性与可行性
历史与法理依据
巴拿马运河最初由美国建造并长期控制，直至1977年《托里霍斯-卡特条约》规定，美国将在1999年将运河主权移交给巴拿马，同时确保其“永久中立性”，美国拥有在紧急情况下干预运河安全的权利。然而，自1999年正式交接后，巴拿马政府成为运河唯一的主权管理方，美国的直接控制已不复存在。
客观分析，特朗普若要收回运河控制权，可能会依赖以下几种手段：
1.外交施压：特朗普的极限施压是他作为一个商人出身的总统的一贯手段。上任之初，特朗普已经在对加拿大、墨西哥施加25%关税问题上采取了极限施压的手段，可以预见，下一步对欧盟和日韩也会有类似加关税的举措。上任后的新国务卿鲁比奥首次出访选择了巴拿马，可见美国迫使巴拿马政府重新谈判，交出运河控制权的急迫性，而这种急迫性和目的性显然将又一次以极限施压的方式实现。美国与巴拿马实力的巨大悬殊，外交上，巴拿马几乎没有任何跟美国对抗的余地，大概率，巴拿马只能被动应对美国的外交攻势，很难有像加拿大和墨西哥那样的强势反击。
2.经济制裁：除外交是施压外，美国也完全可以利用其惯用的经济施压、贸易制裁等手段，迫使巴拿马交出运河的管理权。而巴拿马的经济体量很小，该国在贸易和金融方面严重依赖美国，甚至没有自己的央行和货币，巴拿马长期使用美元为流通货币。一旦美国对巴拿马进行经济封锁和制裁，巴拿马弱不禁风的经济实力将没有抵抗的余地，很有可能被迫让渡全部或部分巴拿马运河的管理权。
3.军事干预：极端情况下，美国可能以“运河中立性受到威胁”为由，采取军事行动。军事行动将面临国际舆论的压力和美国国内的反战力量，出师无名也将打破二战后联合国宪章及国际法为基础的和平秩序和国际准则。但从实力上来讲，面对美国强大的军事实力，巴拿马没有任何抵抗的可能，巴拿马也没有与任何西方大国的安全协议保护，其结果显而易见。然而，从国际法角度来看，直接干预巴拿马运河的管理权将违反《托里霍斯-卡特条约》，引发广泛国际争议。尽管美国拥有全球最强的军事和经济影响力，但强行用军事手段控制巴拿马运河的可行性仍存在较大障碍。
中国是否控制了巴拿马运河？
经济影响与主权控制，二者有本质的不同。特朗普政府指责中国“控制”巴拿马运河，主要基于以下事实：
1、香港和记港口公司（Hutchison Ports）在巴拿马运河两端港口拥有长期租约，负责港口运营和货物中转。
2、中国是巴拿马运河最大的商业用户，大约40%的通过货物与中国有关。中国国有船公司每年有大量商船使用巴拿马运河作为横跨两洋的通道。
3、巴拿马与中国关系密切，2017年与台湾“断交”后与中国建交，并签署多项经济合作协议。两国建交后，中国对巴拿马的商业投资及往来有所增加。
然而，值得注意的是：
首先，中国并未直接控制巴拿马运河，运河的日常运营和管理完全由巴拿马政府的“巴拿马运河管理局”（ACP）负责，ACP的管理具有高度的独立性和透明度。没有任何证据和迹象显示，中国官方插手了巴拿马运河管理局的事务。
其次，港口运营不等于运河控制，与众多商业企业一样，香港的和记港口集团在的巴拿马角色主要是提供港口物流服务，并不影响运河的通行决策，更谈不上对运河的所谓控制。而和记港口与巴拿马政府签署的港口专属经营协议，只能代表一家企业，完全不能代表中国政府，甚至连香港特别行政区都无法代表。
再次，巴拿马政府始终强调运河的“中立性”，拒绝任何国家的直接干预。并没有任何直接或间接的证据说明巴拿马被外国政府所控制，运河局的运作方式也并没有触发美巴之前签署的《托里霍斯-卡特条约》。
可见，特朗普政府声称“中国控制巴拿马运河”，更多是一种政治话术，而非事实。但中国在巴拿马的经济影响力的确在上升，这也是特朗普试图重新夺取运河控制权并加强新一届政府在西半球维护美国战略利益的潜在原因之一。
特朗普的运河计划与制造业回归、关税大战的关系
特朗普的“美国优先”政策强调制造业回流和贸易战。巴拿马运河在这一战略中的作用主要体现在降低物流成本和增强美国供应链自主性。从以下三个方面，可以看出美国的真正用意。
首先，意在减少对中国供应链的依赖。特朗普希望通过控制全球关键物流枢纽，使美国制造业供应链更加可控，减少对中国港口和航运的依赖。
其次，旨在降低航运成本。如果美国控制运河，可以调整收费标准，给予美企优先权，降低美国进口商品的运输成本，从而抵消关税战带来的价格上升。
此外，试图对华贸易进一步施压。如果美国能主导巴拿马运河，就能对中国出口到拉美和美国的商品施加间接压力，一旦运河实现差别收费，增加中国企业的物流成本。可见过河费可以成为除关税外，美国对外开展贸易战的又一“利器”。
因此，夺回巴拿马运河的计划，与特朗普政府的制造业回流战略、对华贸易战策略是一脉相承的。
巴拿马运河与北极航道：美国的全球航运战略联动
特朗普政府曾提出购买格陵兰岛，并加强对加拿大北极航道（西北航道）的关注，甚至意欲让加拿大成为美国第51个州。这些举措与巴拿马运河之间存在战略联动性。
北极航道的崛起：由于全球气候变暖，北极航道（尤其是俄罗斯的东北航道）正在成为全球航运的新选择。从远东通过北极东北航道到西北欧比传统的苏伊士运河航线要节省至少三分之一的航路，夏季冰层的融化速度加快，北极地区的适航时间已经可以做到从6月份到10月底。未来，北极航道可能成为连接亚洲和欧洲的关键航运通道，对巴拿马运河形成竞争。
美国的全球航运布局：控制巴拿马运河和北极航道，意味着美国掌握了全球最重要的两个航运通道，能够在全球物流体系中掌握更多主动权。
对中国在全球航运中的作用进行遏制：中国加入WTO后的20多年时间里，中国对外出口以指数级的速度激增，对美国的年出口贸易额已超4200亿美元。随着外贸话语权和造船业竞争力的提升，中国也在全球航运领域的份额不断提升，在集装箱、油轮、干散货三大船型中，中国所控制的海运运力均为世界前茅，可以说，中国已经是名副其实的海运第一大国。巴拿马运河和北极航道都是中国在全球航运中无法避免的便利航道和关键节点，中国的“一带一路”倡议涉及与拉美等地区的大宗商品贸易，这其中巴拿马运河是不可或缺的重要航道，未来中国与美国东海岸和西欧的贸易也将更大受益于北极夏季航道的便利，若美国加强对关键航运节点的控制，将影响中国的全球贸易和航运的布局。
由此可见，特朗普的最终目标，可能是通过掌控巴拿马运河和北极航道，构建全球海运霸权，确保美国在21世纪贸易体系中的核心地位。
美国控制巴拿马运河对全球航运价格的影响
如果美国重新控制巴拿马运河，全球航运市场将面临以下变化：
第一、运河收费可能调整：美国可能采取“美国优先”策略，降低本国进口货物的船只通行费，提高竞争对手的费用，这将影响全球航运价格。
第二、亚洲-美洲航线成本可能上升：如果特朗普政府对中国船只或贸易伙伴施加额外费用，可能导致中国—拉美、中国—美国东航线的运输成本上升，部分航线的调整会间接影响全球供应链，甚至引发供应链的重组。
第三、美洲贸易流向变化：如果运河通行费发生调整，可能促使拉美国家调整对外贸易方向，影响全球贸易格局。
再次控制巴拿马运河，特朗普的策略最终能否成功？
特朗普想要夺回巴拿马运河控制权，将面临重大挑战：
第一、巴拿马政府的强烈反对。巴拿马政府不会轻易放弃运河主权，在美国提出的违反运河中立性原则的指控没有事实依据的情况下，巴拿马政府必将据理力争，维护对运河主权。任何一任民选的总统都将坚决捍卫国家的利益和主权，现任总统穆里诺也不例外。虽然在这场地缘政治博弈中，巴拿马显得弱不禁风，但翻开世界外交史的教科书，不乏小国在外交博弈中左右逢源、逢凶化吉的例子，也许到了考验巴拿马人智慧的时候了。
第二、国际社会的反应。巴拿马运河的“中立性”受国际公约保护，特朗普的计划可能遭遇全球反对。运河是否以中立性原则运营，国际舆论和全球航运界都有解释的权利，美国并不是这一话术的唯一解释方。如果在显然缺乏法理依据的情况下，美国政府动用经济制裁甚至军事手段控制运河，将面临国际社会的抵制，有损于美国的国家形象和国际信誉。
第三、美国在国际事务中的影响力将遭受破坏。二战结束后，世界在80年的时间里处于相对和平的环境，主要受益于以联合国宪章和国际法为基础的国际秩序，而大多数情况下，尤其是在冷战之后，美国也是这一秩序的受益者和维护者。地缘政治的微妙就在于，美国曾经单方面发起了对越南、伊拉克、阿富汗、叙利亚等一系列战争，也曾是国际秩序的“破坏者”，但对比下来，美国作为头号军事强国，并没有采取领土扩张主义的对外侵略，其对外发起的战争都是为了维护美国本土的利益，或是其主导的价值观，不具备帝国主义的特质。战后美国占领了日本七年，并没有把日本发展为殖民地，而是推出了《和平宪法》，把日本纳入到现代化国家的正常轨道。二战后，美国与苏联的冷战也没有上升为热战，在这一时期美国的也避免了很多灾难性战争的发生，例如1969年美国通过公开情报的方式避免了苏联发起核战争的人类灾难。客观讲，如果没有美国的影响力，当今国际秩序将更为混乱不堪。而特朗普上任后的一系列举措，包括试图将加拿大、格林兰岛纳入美国版图和收回巴拿马运河主权的做法，对于维护国在国际事务中的影响力将产生很大的负面价值。
第四、美国国内政治因素。美国是个三权分立的国家，总统并不具有绝对的最高权力。如果以经济和军事胁迫等手段对外扩张，特朗普内阁将面临国会民主党人的反击，同时，共和党的建制派也有可能转向，与特朗普的Maga派分道扬镳，这将不利于共和党在中期选举后继续控制参众两院。美国的媒体是制衡政府的“第四股力量”，严重偏离美国价值观的一意孤行，也必将受到媒体的舆论谴责，从而带动民众的反对声浪。强力手段获取运河控制权甚至主权国家领土的做法，在实际操作中会遇到美国国内很大的政治阻力，该策略虽然不至于胎死腹中，但在短短的四年内，特朗普很难完全实现他的每一个特立独行的想法。
总体来看，特朗普对巴拿马运河的策略，可能只是其“Make America Great Again”的一个环节，其意图并非完全针对运河主权，而是增强美国的在地缘政治实际影响力以及重树美国在全球供应链的地位，从而维护美国的经济利益。可以预见，即使特朗普最终无法完全夺回巴拿马运河，他的极限施压可能导致巴拿马在运河在运营上向美国倾斜，比如调整收费标准、差异化收费、加强美国军事存在等。最具讽刺意味的是，巴拿马政府如果采取这些妥协的举措，运河可能也就真的失去了它的中立性。
巴拿马运河控制权之争，反映的是大国在全球航运控制权上的竞争和全球贸易话语权的重构，这场地缘政治的大博弈远才刚刚拉开序幕，大戏还在后面，让我们拭目以待。
作者：荆天，图源：网络
