导读
2024年9月7-9日，2024中国城市规划年会在合肥召开。9月8日下午，中国城市规划学会理事、青年工作委员会副主任委员、北京清华同衡规划设计研究院有限公司副院长恽爽在学术研讨会十二“城市更新的精明实施”上，作了题为《综合举措推动北京聚力开展城市更新工作》的主题报告。以下为报告主要内容整理。
本文字数：7215字
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恽 爽
中国城市规划学会理事、青年工作委员会副主任委员、北京清华同衡规划设计研究院有限公司副院长
今天给各位同仁分享的题目是《综合举措推动北京聚力开展城市更新工作》，从标题就可以看出城市更新是一件非常复杂的工作，需要参与各方齐心协力、共同开展。我的报告主要分四个部分。
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北京城市更新工作开展情况
虽然，目前我国很多城市已经逐步进入存量发展阶段，但随着新一版总体规划的批复，北京市率先进入了存量规划的落地实施阶段，而且，北京总规提出的要求已经不仅仅是存量发展，而是更为严格的减量发展。在这样的背景下，城市更新是北京要完成的一个必修动作。而从全国层面来看，2015年开始政府相继出台各类城市更新政策，在各级会议上也不断要求全国范围大力开展城市更新工作，由此，城市更新成为现阶段中国城市发展的一个热点议题。北京城市更新的具体工作，主要分五个部分。
1.1 工作组织：建立北京城市更新的工作模式
北京城市更新的整体组织协调机制是由市委城市工作委员会领导、市城市更新专项小组统筹，并由三个专班具体落实。专班一：推动实施专班，由市住建委牵头；专班二：规划政策专班，由市规自委牵头；专班三：资金支持专班，由市发改和市财政支持。
在一个领导、一个小组和三个专班的整体统筹下，各区建立对应的工作机制同步发挥作用，形成了市级牵头政策制定、区级负责统筹实施、上下配合“条专块统”的工作模式，这样的组织机制能够最大限度地调动并发挥区级政府推动更新工作的主观能动性。
北京城市更新组织架构图
1.2 政策层面：逐步搭建形成 “1+N+X”更新政策体系
从2021到2024年，北京市相关部门配套出台了40多项政策文件，涵盖土地、规划、建设、交通、消防、市政等多个领域，为城市更新工作的政策支撑提供了有力保障。北京逐步搭建了“1+N+X”的城市更新政策体系。
“1”：指2022年11月25日正式发布，2023年3月1日正式施行的北京城市更新工作顶层设计、工作纲领《北京市城市更新条例》。
“N”：指针对各类更新对象的管控政策，根据5大类更新对象的差异性、更新阶段的多元性，深化城市更新配套政策研究。
“X”：指各类政策文件和标准规范，制定城市更新激励政策，统筹推进土地、规划、建设、金融、财税、经营、管理等方面的配套政策及标准规范。
“更新条例”首次明确了北京5类12项更新对象，同时对城市更新内容进行了系统优化：一是将公共空间明确为一类重要的类型；二是将老旧基础设施改造也纳入到了城市更新范围；三是强化突出了区域综合性更新。包括评比、奖励和表彰，对区域综合类项目也给予了特别的关注。
北京“1+N+X”更新政策体系示意图
1.3 财政支持：2024年印发《北京市城市更新奖励办法》
2024年北京市财政局和北京市住建委联合印发了《北京市城市更新奖励办法》，要求相关部门设置评价指标，根据各区城市更新年度任务实施情况及工作创新情况，对各区城市更新工作开展评价，确定奖励对象，并对获奖主体予以资金奖励，并不是北京所有17个区县都能享受，只有得分进入前5的区县才能参与奖金的分配，每半年评定一次。
北京市城市更新奖励办法
1.4 社会组织积极参与：政府牵线成立北京城市更新联盟
这是北京城市更新的重要创新，由政府牵线成立“北京城市更新联盟”。联盟是在北京城市更新专项小组的指导下，第一届由12家央企、市属国企和民企等共同发起成立的，广泛吸纳更新投资、规划设计、建筑工程、金融服务、咨询管理、商服运营、科技智能等涉及小、专、精、多领域单位。到2024年第二届更新联盟，组织架构进一步扩大，理事单位由原来12家扩大到21家，还包括会员单位175家，观察会员47家。
联盟21家理事单位的组成非常多元。我们熟悉的规划设计单位，只有清华同衡和北规弘都院两家，其余都是参与更新全流程其他环节的各方主体。可以看出在北京仅靠政府和设计单位是很难有效推动更新实施工作的，需要多方主体，全链条、全周期共同参与，才能把更新工作切实推向实施。
北京城市更新联盟成立仪式
1.5 依托专业学术组织：开展北京城市更新“最佳实践”评选
从2022年开始，北京城市更新联盟连续三年委托北京城市规划学会(城市更新与规划实施专委会)组织城市更新“最佳实践”评选，获奖项目类型丰富，体现了惠民生、保名城、调结构、补短板、提质量、促发展的方向和多元参与的特点，具有较强的社会影响力和示范效应。同时，发起“城市更新论坛” 和“城市更新周”等宣传活动，吸引了社会各界广泛关注，在城市更新领域引起了较大反响，论坛期间由北京市领导对获奖项目进行表彰，并形成案例集进行推广宣传。
第一届论坛是在北京首钢举办的，包括一个主论坛和三个分论坛，去年第二届的分论坛已经拓展到9个，东城、海淀、朝阳等主要区县都主办了自己的分论坛。在北京市委宣传部统筹下，北京日报、北京电视台、新京报、北京青年报、北京商报、北京外语广播、北京发布等多家市属媒体，连续两年进行了多天的持续深度报道。2023 年举办的第二届论坛和首届北京城市更新周，被中央广播电视总台新闻联播节目报道。
2022年城市更新最佳实践项目表彰
2023年第二届北京城市更新周开幕
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北京城市更新最佳实践的评选工作
通过“最佳实践”评选工作，我们可以深入了解北京如何通过市区联动来推动城市更新工作，以及如何调动各方参与积极性的，对城市更新工作如何更好地开展有一个直观的认识。截止今年，评选工作已经连续开展三届了，今年的公示结果也已经公布，并于9月底的城市更新论坛上进行颁奖，三年以来，通过不断优化，不断进阶，评选工作在以下几个方面取得了一定进展。
2.1 评选工作组织
2022-2024年，在北京城市更新专项小组指导和市委城市工作办公室、市住房城乡建设委、市规划自然资源委支持下连续三年开展了“北京城市更新最佳实践评选”活动。旨在评选出一批落实城市规划，有利于完善城市功能、塑造活力空间、改善民生福祉、体现多元参与，并具有一定社会影响力和示范效应的实践案例，形成可复制可推广的城市更新北京模式。
第一年实施主体、设计单位、各学会、各专委会均可以申报，基本上还属于传统规划行业内评选，但收到申报材料以后，发现实际的更新工作和传统规划设计工作并不一样：一个完整的城市更新项目往往会有4、5家设计单位参与不同阶段、不同环节的工作，而最终主导项目，更有发言权的其实并不是设计单位，而是实施主体。因此，从第二届开始，北京城市更新最佳实践评选的申报主体只能是实施主体，不再包括设计单位，而一些市区相关部门，比如税务、发改等，因为本身作为项目实施主体，因此也可以申报。同时，组织单位也从第一届各区和市的自然资源、住房建设和城管部门扩大到发改、规自、住建、交通、商务、国资等，可以看出北京的城市更新工作正在不断拓展其影响范围。
北京城市更新最佳实践评选工作组织对比
2.2 评选工作程序
评选环节设置尽量照顾到参与各方对于城市更新的热情以及话语权，整体评选程序采用“基层提名、专家分组初评推荐、群众投票、专家综合复评评荐、综合审定”的方式，评选出城市更新“最佳实践”和“优秀案例”名单，并进行表彰。其中，评选项目的征集范围很关键，要求参评项目必须为《北京城市总体规划》（2016年-2035年）批复以来，全市范围内已完成或阶段性完成并投入使用的城市更新项目。这里体现了最佳实践评选的两个基本价值导向：一是城市更新必须和城市发展的目标、方向一致；二是城市更新必须具有真正的可实施性。
其中，三届评选的群众投票环节，广大市民的参与热情远远超出了我们的预计，之前的规划项目评奖一般最多几万张选票，但第一届最佳实践网络投票，68个入围项目，参与人数达到2000万人次，累计投出了1000万张选票；第二届参评项目数量有所减少，参与投票的人数也相应下降，第二年49个项入围，600多万人次投出了近300万张选票；第三届评选又产生了爆发式增长，主要原因是北京出台了财政奖励办法，各个区县参与的积极性很高，各方热情调动起来了，一共72个项目参与投票环节，仅仅10天时间累计投出了3000万张选票。
北京城市更新最佳实践评选投票数量比较
2.3 征集项目的类型变化
城市更新项目之所以很难评选，主要是因为各类项目之间差别很大。首届征集类型根据行业基本共识划分四类，第二、三届征集类型与2023年颁布的《北京城市更新条例》的五大更新类型一致。产业类项目占比一直处于领先地位，达到40%以上，公共空间类和公共设施类项目占比略有提升。这也说明北京城市更新工作的重点是产业升级和功能转型，而产权主体的参与积极性也是最高的。
2.4 参与地区情况有所变化
根据三届活动的申报、获奖项目的地区分布，可以看出北京市各个城区由于所处的区位不同，城市发展面临的主要需求不同，在城市更新工作的开展上存在一定的差异。三届评选项目，核心区与中心城区申报和获奖数量均占据绝对优势，这与中心城区城市建成区比例大、时间久、城市更新需求量大、项目成熟度高等因素有关。同时这些地区更新工作起步早、基础工作扎实、项目成熟度高、参与的各方主体都在积极推动更新工作，积累了较为丰富的经验。而北京城市副中心所处的通州区申报数量占比相对较低，但获奖数量占比有所提升，主要得益于北京城市副中心在城市建设过程中十分重视更新实施工作的同步开展，取得了一定成效。
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从最佳实践看北京城市更新价值
通过上述对北京城市更新工作开展情况的介绍，我认为主要体现了6个方面的价值特点，而这6个价值就是北京希望鼓励和推动城市更新发展的方向。
3.1 北京的更新，要牢牢守住北京的城市战略定位
北京城市更新要始终坚持“四个中心”定位，将空间资源优先用于服务保障中央政务功能、国际交往、文化和科技创新。例如首钢老工业区更新项目，抓住冬奥会大事件契机，将工业遗产保护和城市复兴结合起来。同时北京也是历史文化名城，丰富的历史文化遗产是北京的一张金名片，所以评选也推出了南锣四条、鼓楼东大街、烂缦胡同等历史城区的保护更新项目。包括张杰老师主导完成的钟鼓楼片区的保护更新项目，作为中轴线申遗和老城复兴的重要构成部分，也被评为今年的北京城市更新最佳实践。这个项目是通过规划引领、多元共治，实现整体修缮和主体协同运营的片区型更新典型案例，对于北京申遗和老城保护等各个方面都起到了标杆示范的作用。
总规还提出了北京的另一个重要城市发展目标，即产业“腾笼换鸟”，疏解非首都功能，注入科技活力。最佳实践评选也涌现了一批通过功能置换进行楼宇改造的更新项目，例如原来大家都很熟悉的“动批”（动物园批发市场），通过功能置换，更新为新动力金融科技中心，包括京映国际中心项目，以及南中轴国际文化科技园项目，都是这一类型的城市更新。
首钢老工业区改造(园区鸟瞰)
3.2 北京城市更新，要突出片区统筹、规划引领
上面提到的单独楼宇更新毕竟是少数，更多的需要连带环境、周边和公共空间进行统筹更新。入选项目中有不少都是成片区统筹实施的，例如丰台方庄街道，围绕大型居住社区补短板实施综合更新，西三旗新都片区，成功地将传统建材基地转型为科技创新高地，实现了产业升级与历史文化保护的有机结合。
方庄街道大型居住区区域综合更新
3.3 北京城市更新，要注重多元参与，精细化治理
城市更新涉及的利益主体众多，需要鼓励企业、居民、社会组织共同参与，搭建沟通协商的平台，推动共建共治共享。
首先北京有数量众多的大型央企，他们具备资金、政策、资源的综合优势，抗风险能力较强，能够推动项目的综合实施。例如第一届评选获奖的华润集团主导的西单更新场项目，第二届由首开推动的首开LONG街项目，以及第三届由中粮主导的中粮广场改造项目，都是由央企推动的大规模、有难度的更新项目。以华润主导的西单更新场为例，项目位于原来的西单地区，改造历时7年，不仅建筑面积由更新前的2万平米变为更新后的7000平米，还要同步实现长效运营，打造Z世代城市中心的热点地区，给地区带来新的活力，整个更新的压力和挑战非常巨大。
第二类主体是市区平台公司，这类主体更熟悉地方的情况，具有在地协调资源的优势，综合业务能力和社会责任感强，市区两级布置的更新任务，它们往往担当中间执行者的角色。例如南锣鼓巷四条的胡同修缮是由东城区的区属国企来承担的，大栅栏观音寺片区是由大投公司围绕着整个老城保护来开展的，而通州区的绿心项目，是由北投集团于2016年启动，历时7年的时间才实施建设完成，从规划设计到实施建设，乃至后续的公园运营，北投集团作为实施主体全流程推进。
第三类是市场类主体，这类主体自主性强，市场敏感度高，运营和创新能力突出。但这类主体开展工作往往需要撬动的杠杆，例如望京小街的更新项目是市场主体参与的典型代表，项目首先由政府出资1300万，用于街区的硬件设施改造，以此撬动万科和方恒分别出资3500万和500万，用于街区公共空间环境的改善，通过这种方式推动整个望京小街的更新工作。而朝外THE BOX年轻力中心项目，实际上是市区两级政府投了1.2亿元，然后朝阳文旅又投入了4.7亿元，从而撬动盈展集团投资3个多亿，以及其它社会单位的1.8亿元投资，总计投入约10个亿，才完成了项目及周边软硬件的全部升级改造。我们可以看出市场主体主观上是愿意积极参与更新工作的，但他们需要看到实施和盈利的希望。
最后是北京参与更新的生力军：街道主体，他们是驻地的，熟悉街区的情况，统筹和组织能力突出，尤其涉及到与居民沟通协调的工作时，更需要依靠街道主体的力量。例如昌盛园项目，通过成立“商居同盟”，有效推动社区更新；副中心的中仓街道北小园项目，最大亮点也是成功破解了老旧小区改造群众协商难的问题，这些都需要街道出面，跟每一户每一家达成共识，才能顺利推动更新。
华润——西单更新场项目
通州区副中心城市绿心
3.4 北京城市更新，需要突出价值指引：做到让人民生活更加幸福
评选首先鼓励老旧小区改造项目：紧紧围绕“七有”“五性”，补短板、强弱项，打造民生改善综合体。劲松北社区、古城南路东西小区、兴华东里、通州区云景里老旧小区改造都是这类项目的突出代表。
公共服务设施增补与群众生活体验息息相关，也应着力鼓励。例如芳华里家庭养老社区，将闲置近30年的方庄电影院改成了专业化养老机构，将老旧低效楼宇改成了残疾人职业康复和托养服务中心；北科婴幼项目则是利用昌平的老旧厂房改造完成的，具有很好的示范意义；以及今年整个西城区开展的“小而精”、“小而美”特色学校系列改造项目。
还有公共空间改造类项目，可以提升城市环境品质。这类项目往往个体差别很大：分为线状、块状、点状空间改造及轨道交通站点及周边一体化改造四类。既有京张铁路遗址公园这种线性展开的项目，也有 “小空间，大生活” 这类微空间改造项目，而无论规模大小、形态异同，核心都是以提升品质、完善功能、便民服务为目标，关注改造后的品质以及带来的综合效益。
芳华里家庭养老社区
京张铁路遗址公园
3.5 北京城市更新，要再次激发产业活力
首先是传统商业类，一般位于老城核心区、中心城区，通过焕新提升活力、旧空间引入新的生活方式。例如刚才提到的华润西单更新场项目；也有北京五棵松的万达广场，通过更新激发文化艺术活力，丰富空间体验；还有著名的北京赛特商场，曾经代表了北京商业一个时代的辉煌，现在通过重装改造，开启了老百货在空间、业态及营运方面的“非标化”焕新；包括熙悦荟的改造，都是在原有空间不变的情况下进行优化升级和内容置换，从而焕发新的商业活力。
另外一类是低效楼宇的改造，通过优化空间、升级功能、改善环境、提升经济效益，为城市带来多重价值。例如中粮主导的双子座大厦更新、鼎好电子大厦A座更新，以及万达锦华酒店等，都是这类项目的典型代表。
除了楼宇、商业这类单栋建筑的更新改造，还有产业园区整体更新，通过挖掘文化内涵和再生价值，实现“腾笼换鸟”，其牵涉的工作更加复杂和综合，不仅需要完成单栋建筑内部的改造，还包括环境的整体更新，例如金隅兴发科技园项目，原来是关停的水泥厂，不仅需要引入雁栖湖应用数学研究院等实现产业升级，同时在改造过程中还要解决原来水泥厂污染的生态再利用和环境提升的问题；还有亦庄理想汽车北京绿色智能制造基地，通过对闲置厂房改造引入了新能源汽车改造基地，实现产业提升。
最后是整个商业街区的更新，这类项目更加综合，通过植入新业态，优化运营服务，提升片区综合环境品质，进一步激发城市活力。例如亮马河风情街更新，由于涉及的主体太多，在评选颁奖的时候甚至很难找出一个代表来领奖。亮马河本身是水务局管辖范围，但它的更新改造工作是由商务局进行统筹的，而为了实现周边商业和灵活水岸的一体化打造，还需要交通部门提供相关的支持。由此不难看出，只有在多级部门联动，共同努力下，才最终实现了亮马河国际风情水岸街的顺利更新。
中粮双子座大厦更新
亮马河国际风情水岸
3.6 北京的城市更新，要坚持建管并重、可持续发展
“三分建、七分管”，城市更新项目要转变一次性开发建设为长期持有运营，注重全生命周期管理。例如西单更新场，运维是这个项目的重要两点之一；再如更新的劲松模式，强调老旧小区的运维和“微利可持续”的投资回报模式，目前试点很多，也在逐步完善其更新模式；还有睿恩小镇，这是今年顺义区推荐的项目，很早就建成了，专家之所以选这个项目，其实是通过小红书搜到的，这个项目运营是亮点，在小红书上已经取得了很好的评价，成了周末儿童亲子的网红场所，最终被评为最佳实践案例。
劲松（一、二区）老旧小区
睿恩小镇老旧厂房改造
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思考与启示
启示1：完善城市更新政策体系
因为全程参与了三届最佳实践的评选工作，通过项目访谈分析，许多项目推进难，都是因为现行的政策法规缺少相对应的支撑条款或者实施细则。北京已经出台了大量城市更新政策，但因为城市更新工作本身所具有的复杂性，其牵涉的部门非常庞杂，仍然难免受到条块管控的限制，从而影响城市更新工作的推进。城市更新政策机制完善需要一个长期的细化推进过程，而且必须通过机制创新实现长效支撑。
启示2：加强规划引领和统筹作用
城市更新工作是一项系统性较强的工作，不仅仅要实现既有建筑本体室内外的改造升级，同时还要完成周边环境的提质，基础设施的配套完善，最重要的是要解决后期可持续发展的问题，因此，更新工作往往涉及很多层面的工作，需要强有力的统筹才能保证项目的顺利实施，目前北京的重点更新项目一般都是区级领导统筹，而进入实施建设环节后，规划的统筹作用更加关键。
启示3：优化城市更新工作环境
最后再回到今天的主题：通过综合举措来聚力开展城市更新工作。评价城市更新工作是否成功，是需要从制度建设——政策配套——执行实施——长效运维多维度全流程来综合判断。需要社会多元主体对于城市更新工作的开展加强重视、达成共识、聚力协同，也只有这样才能真正保障城市更新工作的顺利推进。
供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院有限公司
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