文 / 刘燕南
2024年是我国在反垄断法立法、执法和司法领域取得显著成果的一年。这一年中，随着多部重量级的反垄断配套规范性文件的出台和实施，我国反垄断法律法规体系更加完备。反垄断行政执法活动更加常态化发展，行政调查和执法手段更加多样化和体系化，做出行政决定的过程更加规范和清晰。人民法院通过颁布和实施新的司法解释，对因非法垄断行为而引起的民事损害赔偿案件的举证责任、裁判思路、典型行为等提供了更为明确的审判指引。各项行业性合规指南、指引等的颁布，为市场中的经营者提供更加明确的行为指导，帮助和支持经营者建立和完善自身的反垄断合规制度，进而促进了全社会竞争意识和竞争文化的培养和发展，使得公平竞争的理念进一步深入人心。
最高人民法院颁布实施新司法解释
在反垄断法司法领域，2024年最引人注目的的成就之一便是最高人民法院于7月1日正式开始实施新的《关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称为“新司法解释”）。新司法解释对2008年以来人民法院处理反垄断民事案件进行经验总结的基础上，对原2012版司法解释进行了大幅修改和内容增加。新司法解释具有极高的权威性，不仅会得到全国各级人民法院的贯彻，而且也对行政执法机关的执法活动产生重要影响，因此具有非常重要的意义。
新司法解释重新分配了反垄断民事诉讼中的举证责任。长久以来，原告举证难一直是困扰反垄断民事诉讼的问题。新司法解释除了继续贯彻“谁主张谁举证”这一民事诉讼的一般举证原则外，针对反垄断案件的特殊性，作出了更为合理的规定。首先，新司法解释弱化了对于相关市场界定的证据要求。明确指出，在垄断协议的案件中，明确规定原告不需要对相关市场界定承担举证责任。但在滥用市场支配地位的案件中，原告原则上还是应当对相关市场的划定等承担举证责任，除非原告提供证据可以直接证明被告具有显著的市场力量，或明显具有市场支配地位，或被告的行为明显具有排除、限制竞争效果。其次，新司法解释更加明确地对横向垄断协议中其他协同行为的认定进行举证责任的合理分配，规定原告只需要证明经营者的行为具有一致性，且初步证明经营者间存在意思联络，或者证明相关市场的竞争状况即可；由被告为其行为一致性具有合理理由进行举证。第三，对于最低限价或固定价格的转售价格维持协议（RPM），新司法解释规定原告只需要证明存在RPM协议，被告则必须证明其RPM协议所带来的促进竞争的正效果明显超过损害竞争的负效果，且还要证明经营者的RPM协议是实现有利竞争效果所必需的。
新司法解释对我国反垄断行政执法和人民法院司法之间确立了更好的衔接机制。首先，明确了已发生法律效力的行政裁决或法院判决对基本事实的认定，按照无相反证据即为真实的原则予以承认，无需原告再行举证。其次，新司法解释规定，当出现执法机关已经立案调查而未作出裁决时，人民法院有权裁定中止正在进行的诉讼。以裁定的方式暂停审理，不仅可以避免对案件事实的反复举证，而且可以有效避免执法机关和法院在证据材料差参不齐、信息不透明的情形下，做出不一致的裁决。最后，新司法解释进一步规定，人民法院在必要时可以要求行政执法机关提供尚未公开的信息和材料，并有权要求行政机关就作出行政裁决的有关情况进行说明。
对实践中长期存在争议的一些商业安排是否会被认定为非法垄断行为的问题，新司法解释也进行了明确。这其中既有明确排除违法性的，如真实的代理关系和单一经济体的认定，也有明确规定应予认定为非法垄断行为的，如专利反向支付协议，更有对认定思路提出清晰分析框架的，如对平台最惠国待遇条款的认定等。首先，新司法解释规定，真实的代理关系不应当被认定为代理商与上游经营者之间存在纵向垄断协议。所谓真实的代理关系，是指代理商完全不承担任何实质性商业或者经营风险，其核心是指产品的所有权在生产者与代理商之间在产品被向更下游售出之前不发生转移，且代理商不为该产品的销售承担任何运输、仓储、广告等费用。其次，新司法解释总结了我国反垄断执法和司法的实践经验，明确指出当几个经营者彼此具有控制关系等关联关系时，应当被视为单一经济体，彼此之间不应构成反垄断法所指的“具有竞争关系的经营者”。第三，对药品反向支付协议问题，新司法解释则明确规定，若专利权人承诺给予仿制药申请人明显不合理的利益补偿，且仿制药申请人承诺不质疑专利权的有效性或延迟进入相关市场的，法院有权初步认定专利权人与仿制药申请人之间的协议构成垄断协议。最后，对比较复杂的平台最惠国待遇条款（MFN），新司法解释没有一概而论，而是提出清晰的分析思路，指出当平台经营者与平台内经营者之间具有竞争关系的，可以依照横向垄断协议的规定审查认定；当平台经营者与平台内经营者之间不具有竞争关系的，依照纵向垄断协议或轴辐协议的规定审查认定；原告主张平台经营者滥用市场支配地位的，依照滥用市场支配地位的规定审查认定等。
除了以上内容，新司法解释还规定：合同、协议等可能因存在非法垄断协议的内容而被宣布为无效合同，组织、帮助达成并实施垄断协议者应承担连带法律责任，单独起诉仅请求法院确认被告行为构成垄断而不请求被告承担民事责任的人民法院不予受理等内容。
公平竞争审查制度进一步完善
2024年8月，我国《公平竞争审查条例》（以下简称为《条例》）正式开始实施，它是我国反垄断法律体系内的第一部行政法规，是继我国2022年《反垄断法》以基本法律的形式明确规定要建立公平竞争审查制度后，我国在此领域的重大立法活动，其生效和实施为更加科学落实公平竞争审查工作提供了坚实的法律基础。《条例》共分五章，二十七条，对公平竞争审查制度的审查范围、审查标准、实施机制及监督保障措施等都进行了规定。
首先，《条例》规定的审查范围更加全面。在原有要求对行政法规、规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施进行审查的基础上，《条例》进一步将行政机关和法律法规授权具有管理公共事务职能的组织起草法律、地方性法规纳入审查范围。其次，《条例》对执行公平竞争审查的责任主体进行了明确，规定县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由本级人民政府市场监督部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。第三，《条例》对公平竞争审查的标准规定得更加具体、明确和体系化。针对实践中各级政府一些影响或干扰市场公平竞争的典型做法进行了系统性的梳理，并将它们归纳为四类，即妨碍市场准入和退出行为、妨碍商品和要素自由流动行为、影响生产经营成本行为和影响生产经营行为，进而又对每一类行为进行了列举式的规定。这使得各级政府对行为的边界具有明确的认知。最后，《条例》明确规定了公平竞争审查制度实施的监督保障机制，包括建立健全抽查、举报处理、督查、约谈等制度机制，明确了违反公平竞争审查制度的法律责任。不仅如此，为进一步落实举报制度，市场监管总局在2024年9月又公布了《公平竞争审查举报处理工作规则》。
《条例》的出台和实施进一步提升了我国公平竞争审查制度的法治化水平，有利于从政策源头规范全国各级政府行为，防止限制竞争政策、规定的出台，消除政策壁垒，保障经营者平等参与市场竞争，优化营商环境，进一步激发市场活力，为我国统一大市场的建设和完善保驾护航。
行政执法机构继续加强反垄断规则体系的完善，帮助经营者进行反垄断合规建设
国务院反垄断委员会以及反垄断执法机关在2024年继续颁布和实施反垄断各项配套规则。这些规则或以“规定”的形式出现，或以“指引”“指南”等不具有法律强制力的形式出现，主要有《关于经营者集中申报标准的规定》《经营者反垄断合规指南》《横向经营者集中审查指引》《标准必要专利反垄断指引》等。这些“规定”“指引”“指南”的颁布和实施，进一步完善了我国反垄断规则体系的构建，为市场中的经营者更明确地划定了合法经营行为与非法垄断行为的边界，提升了经营者对其行为性质的认知水平，帮助经营者完善自身反垄断合规制度的建设。
首先，在经营者集中领域，2024年国务院重新发布了《关于经营者集中申报标准的规定》，提高了经营者集中的申报门槛，将全球范围内的营业额合计标准从合计超过100亿元人民币提升至合计超过120亿元人民币，将在中国境内的营业额合计标准从合计超20亿元人民币提升至合计超过40亿元人民币，将单一经营者上一会计年度在中国境内的营业额从超过4亿元人民币提升至超过8亿元人民币。此外，市场监管总局还发布了《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》《经营者集中简易案件公示表》，使得简易案件申报更加规范，审查更加高效和透明。另一方面，在经营者集中领域非常重要的《横向经营者集中审查指引》也于2024年12月正式出台。众所周知，横向经营者集中一直是反垄断经营者集中审查的重点。本次出台的《指引》，共十二章，八十七条，科学、具体、完整地明确了横向经营者集中的审查框架、竞争分析思路和竞争影响评估因素等内容。指引明确了执法机构获取审查所需证据的渠道、方式以及具体的证据类型，细化了不同类型集中的相关市场界定思路以及界定时的考虑因素，规定了基于市场份额和HHI指数的经营者集中安全港规则，明确了横向集中竞争损害评估思路，包括单边效应、协同效应、市场进入和买方力量等因素。
其次，《经营者反垄断合规指南》经修订后重新颁布。在之前已经出台《经营者反垄断合规指南》《企业境外反垄断合规指引》《经营者集中反垄断合规指引》的基础上，2024年，国务院反垄断反不正当竞争委员会发布了经过修订的《经营者反垄断合规指南》（以下简称《指南》）。《指南》对合规管理组织、合规风险管理、合规管理运行和保障、合规激励等内容地均进行的较详细的规定。特别值得注意的是，为了加强《指南》的指引性和可操作性，《指南》中列明了二十二个示范性案例，用以帮助经营者准确理解和把握《指南》，建立和实施经营者自身的反垄断合规管理体系。
再次，继续针对不同行业或特定领域出台专门适用于该行业或该领域的反垄断指南。近些年来，我国陆续对一些垄断问题突出的关键行业或重点领域有针对性地推出了反垄断指南，先后出台了适用于汽车行业、原材料药行业、知识产权和平台经济等领域的反垄断指南。这一工作在2024年得到的延续。这一年中，我国先后出台了《行业协会反垄断指南》《标准必要专利反垄断指引》以及《关于药品领域的反垄断指南（征求意见稿）》。1月，国务院反垄断反不正当竞争委员会发布《关于行业协会的反垄断指南》，这是针对行业协会非法垄断行为的反垄断指南。该指南从原则性规定、具体违法情形、合规建设、法律责任、协同监管等方面对行业协会的行为进行了规范，目的在于预防和制止行业协会从事反垄断法所禁止的行为，引导行业协会加强反垄断合规建设。8月，又发布了《关于药品领域的反垄断指南（征求意见稿）》，加上之前已经出台的原料药反垄断指南，使得我国整个药品生产领域均有专门的反垄断指南。11月，我国再推出《标准必要专利反垄断指引》（SEP指引）。该《指引》在之前《关于知识产权领域的反垄断指南》《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定》等规范性文件的基础上，进一步有针对性地细化了标准制定与实施过程中的反垄断规则，明确了全过程监管的原则，规定了信息披露、许可承诺、善意谈判、主动报告、提醒敦促、约谈整改等监督管理制度，目的在于在鼓励创新与维护公平竞争的市场秩序之间达到均衡，着力为各类经营者公平参与市场竞争提供制度保障。
“三书一函”制度获得实施
所谓“三书一函”制度，是指《提醒敦促函》《约谈通知书》《立案调查通知书》《行政处罚决定书（经营主体）/行政建议书（行政机关）》制度。2023年12月，我国反垄断执法机构提出建立反垄断“三书一函”制度。这是为增强反垄断行政监督管理的有效性和规范性，及时预防和制止垄断行为，丰富反垄断监管手段及规范反垄断监管行为的重要举措。2024年开年，市监总局就向奥迪、大众、宝马、奔驰以及捷豹路虎5家品牌汽车供应商发送了《提醒敦促函》。同时，全国各省级反垄断执法机构也纷纷结合各自地区的实际情况，出台了适用于本地方的“三书一函”制度，使“三书一函”制度在全国范围内迅速落地并进而将此制度快速应用于日常案件的调查和处理中。通过这一制度，监管部门能够更有效地预防和制止垄断行为，维护市场竞争秩序和消费者利益。2024年，反垄断执法机关又针对行政机关滥用行政权力排除限制竞争的行为，出台了《滥用行政权力排除、限制竞争执法约谈工作指引》。总体来讲，“三书一函”制度的实施，改变了以往反垄断执法机构刻板机械的执法方式，将原本单一的以处罚为主的监管手段变革为柔性执法、多元监管，不仅提高了执法效率，也可以使市场中的经营者更易于接受。
2024年反垄断法的立法、执法和司法工作硕果累累。展望2025年，立法工作将继续有条不紊地推进，我国反垄断规则体系将更加完善；反垄断行政监督管理活动中执法手段的可选择性更多，执法工具更加多样化，执法活动的开展也将更加规范、公平和透明；人民法院的司法活动也有更明确的规则指引，诉讼中原告举证难的困境将会在很大程度上得到解决，反垄断民事诉讼的功能将可以更好地发挥出来，使得人民法院可以为我国反垄断法制建设提供更坚实的司法保障。另一方面，市场中广大的经营者面对更加明确的竞争规则，经营者所面临的反垄断合规要求也将更高，以确保在新的监管环境下保持合规性和竞争力。以上多层次多侧面的稳步推进，将使我国市场竞争秩序被更有效的维护和保障，从而更有利于弘扬竞争文化，树立社会主义市场经济条件下公平竞争的理念。
（作者单位：对外经济贸易大学法学院）
