作者 简介 ：曹慧，山东省济南市历下区人民法院副院长，四级高级法官。文章来源：《山东法官培训学院学报》2024年第5期。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
在违建强拆行政赔偿案件中，信赖保护主张涉及多种情况，如建设工程规划许可被撤销、部分建设手续缺失、政府明确允诺但未获规划许可、执法决定反复、违建经营行为获认可及长期消极执法等。基于本土化的信赖保护原则，违建强拆中的信赖保护要件包括政府明确允诺、实施建设行为及信赖的正当性。满足这些要件的主张应当得到支持。在具体案件中，需将信赖保护原则融入行政赔偿法律规范体系，以赔偿责任构成要件为分析工具，确认违反信赖保护原则的赔偿责任。同时，运用行政行为违法性继承理论，解决强拆主体与允诺建设主体的不一致问题，阐释强拆行政主体承担信赖保护责任的合理性。
引言
违法建筑，作为违法建设活动的产物，其形成往往需要一个复杂而漫长的过程，反映了政府审批流程的多阶段性与连贯性，包括项目立项、用地审批、规划许可、施工许可等多个关键环节。每一阶段的审批不仅相互独立，更在逻辑上构成前后相依的链条，其中前一阶段的批准往往成为后一阶段许可的不可或缺的前提。当前，实践中违法建筑的认定一般以是否取得建设工程规划许可证为标准，不符合规划的建筑可能导致被强制拆除的后果。然而，未取得建设工程规划许可证的建筑可能已经完成立项、用地许可等前期审批，或者政府在招商引资协议中以合法性暗示或默许等方式允诺可以实施建设。此类情境下，违法建筑背后隐现对行政信赖保护的合理诉求。
信赖保护原则，作为行政法领域的一项重要原则，其在处理涉及政府行为变更导致私人权益受损的案件时，发挥着不可替代的作用。在违法建筑强制拆除所引发的行政赔偿纠纷中，越来越多的当事人开始运用信赖保护原则作为主张赔偿的理论依据，这一现象不仅反映了当事人法律意识的提升，也凸显了司法实践中对于信赖保护原则适用边界探索的迫切需求。然而，由于立法层面尚未就该原则的具体适用情形作出明确规定，加之司法实践中对此类案件的理解与把握存在差异，如何在违建强拆行政赔偿案件中合理、恰当地适用信赖保护原则，就成了裁判者所面临的“法律上的褶皱”。
具体而言，当违法建筑的建设过程中掺杂了政府的许可、允诺等前置行政行为，而后续又因故被认定为违法并面临拆除时，这实质上反映了政府对于建设许可意思表示的变更，这种变更恰恰触动了信赖保护原则的适用门槛。在此情境下，政府承担赔偿责任的逻辑起点，并非直接源于最终拆除行为的违法性，而是植根于对先前允诺稳定性的尊重与保护。鉴于作出允诺的行政机关与最终执行拆除的行政机关可能并非同一主体，因此，在判定当事人是否享有受保护的信赖利益，以及该利益是否足以要求拆除机关承担赔偿责任时，就必须借助行政行为违法性继承理论等法理工具，以确保法律适用的公正与合理。
一、违建强拆行政赔偿案件的类型
在违建强拆行政赔偿案件中，当事人基于信赖保护原则主张赔偿的，其案件类型可以归纳为以下六种类型：
（一）取得的建设工程规划许可被撤销
已经取得的建设工程规划许可证被行政机关以存在违法情形为由撤销，其后果是视为自始未取得建设规划许可，建成的建筑物被认定为违法建筑，实施强制拆除。建设人提起行政赔偿诉讼，认为在建设时已经取得规划许可，其建设行为系基于对政府颁发规划许可的信赖，政府撤销规划许可并实施强制拆除，应当对建设人的损失进行赔偿。以若水源公司诉西营街道办事处行政赔偿案为例，2005年西营镇（现为西营街道办事处）城乡建设环境委员会为若水源公司的跃龙名邸项目颁发了建设工程规划许可证。西营街道办事处于2022年9月决定撤销向若水源公司颁发的建设工程规划许可证，理由是原发证机关超越职权。2022年11月，西营街道办事处对若水源公司作出强制拆除决定，后对若水源公司建设的跃龙名邸项目实施了强拆拆除。若水源公司提起行政赔偿诉讼，要求西营街道办事处予以赔偿。
（二）取得部分建设手续但未取得建设工程规划许可
取得部分建设手续是指已经完成建设项目立项、取得建设用地规划许可、取得建设用地使用权证书等，但未取得建设工程规划许可。行政机关依照《城乡规划法》第64条的规定，认定未取得建设工程规划许可证的建筑物属于违法建筑，并对其实施强制拆除。建设人主张其建设项目已经被政府相关部门批准，认为其建设行为出于对政府的信赖，要求赔偿因建筑物被拆除造成的损失。以金池公司诉五峰山街道办事处行政赔偿案为例。2002年金池公司取得位于五峰山街道办事处一宗土地的建设用地规划许可证，并办理了国有建设用地使用权证书。金池公司在该宗土地上建设10幢别墅，但一直未取得建设工程规划许可证。后来这10幢别墅被认定为违法建筑，由五峰山街道办事处实施了强制拆除。金池公司提起行政赔偿诉讼，主张其建设行为已经取得政府的批准，以信赖保护为由主张赔偿。
（三）取得政府的明确允诺但未取得建设工程规划许可
在社会经济发展的特定时期，为解决城市发展与财政紧张的矛盾，以及吸收外来投资发展本地经济，政府与投资者签订“招商引资”等各类协议，在协议中明确承诺由政府来负责协调办理各项建设手续，或约定可先行开工建设后补办各项建设手续等。因建设手续一直未能完善，招商引资的建设项目被认定为违法建筑，实施强制拆除。以群蓝宝公司诉滨州市规划局、滨州市滨州区人民政府行政赔偿案为例。滨州区政府与群蓝宝公司签订招商引资协议，协议约定群蓝宝公司可以利用尚未办理征用手续的土地一宗建设厂区，并承诺政府将积极配合办理该宗土地的征收及出让手续，确保建设用地的合法化。签订协议后群蓝宝公司在该宗土地上建设厂房，但一直未取得用地及建设手续。后群蓝宝公司建设的厂区被认定为违法建筑并被强制拆除，群蓝宝公司提起行政赔偿诉讼。
（四）违建执法中行政机关的处理决定反复
行政机关对于违法建筑重复执法，先后数次作出不同的处理决定。比如，在第一次执法活动中，决定责令改正并处罚款，行政机关在收取罚款后，对于责令整改的内容未采取进一步的执行措施。之后，在集中整治活动中，该建筑又被认定为违法建筑，并决定予以拆除。建设人主张曾经按照执法部门的要求缴纳了罚款，其建筑的违法性已经得到弥补，政府对同一违法行为重复执法，应赔偿给相对人造成的损失。以杨大海诉三都水族自治县住房和城乡建设局行政赔偿案为例。杨大海从案外人处受让集体土地一宗，并在该宗土地上修建了房屋。杨大海所建房屋未取得用地许可以及建设工程规划许可证。2012年11月，杨大海所建房屋被三都水族自治县住房和城乡建设局认定为违法建筑，但不影响规划的实施，故对杨大海作出处以3000元罚款的处罚决定，同时向规划与房屋管理部门发函，建议对该处房屋的建设手续进行补办。2013年3月，三都水族自治县住房和城乡建设局决定对杨大海所建房屋实施强制拆除。
（五）利用违建的经营行为获得认可
利用违法建筑进行经营，经营行为取得许可并正常缴纳各项营业税费，政府曾对其经营进行补助或者表彰，后违法建筑被实施强制拆除。以陈红卫诉南通市通州区张芝山镇人民政府行政赔偿案为例。陈红卫于2014年在通州区张芝山镇建设再生资源集散中心，该项目的建设取得张芝山镇政府的许可，张芝山镇政府并承诺对陈红卫予以奖励。由于该项目的建设未办理用地及建设手续，被认定为违法建筑，由张芝山镇政府实施强制拆除。
（六）行政机关长期消极执法执法
机关明知违法建筑的存在，但长期未进行处罚，在违法建筑建成后的若干年后，认定其系违法建筑而予以拆除。建设人认为，执法机关明知违法建筑的存在而长期未采取执法措施，应当视为对建设行为的默许，建设人已经对建筑物的继续存续产生信赖，执法部门实施强制拆除，违反信赖保护原则，对建设人的损失应当赔偿。以江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司诉江门市蓬江区人民政府案为例。鸿业公司在蓬江区开办生猪养殖场，实际经营多年，但该养殖场并未办理建设手续，执法部门一直未予处罚。后因养殖场所在区域被划为畜禽禁养区，鸿业公司的养殖场被责令关闭。鸿业公司提起诉讼，主张对其经营活动应当予以信赖保护。
二、违建强拆行政赔偿案件符合信赖保护的条件
（一）信赖保护原则的源起与发展
信赖保护原则的基本含义是，政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变动，不得反复无常。信赖保护原则源自德国行政法，自2000年始受到我国行政法学界的关注，经过二十余载的发展，越来越多的行政法教科书将信赖保护原则列为行政法的一项基本原则。如同民法学者认为民法中的诚实信用原则是“君临全法域之基本原则”，将诚实信用原则称为民法中“帝王条款”。随着现代法治文明的发展，信赖保护原则大有成为行政法领域“君临全法域之基本原则”与“帝王条款”的趋势。
我国行政法理论及司法实践中信赖保护原则已经与德国行政法领域中的信赖保护原则有了不同的面貌。表现在以下两个方面：其一，德国法上的信赖保护原则与行政行为撤销理论密切关联，并且将信赖保护原则限定在对违法授益行政行为的撤销，一般不适用于负担行为。在我国，学者普遍认为信赖保护原则应当或者已经“渗透到法律事实的认定、行政法律规范的适用及行政行为的变动等行政全过程”；其二，德国法上的信赖保护原则的基本价值取向是通过维持行政行为的存续，限制对行政行为的撤销，即便是违法的行政行为，在决定撤销之前也需要进行公益与私益的衡量。而我国信赖保护原则的基本面貌是，当依法行政与信赖保护发生冲突时，依法行政原则胜出，再以对行政相对人进行补偿或者赔偿的方式实现对信赖保护的救济。《行政许可法》第8条、第69条是我国首次引入信赖保护原则产生的法条，均是依法行政优先，将合法行为撤回或变更、将违法行为撤销后，对相对人进行补偿或者赔偿。
与信赖保护原则密切相关的另一个概念是合法预期保护原则。合法预期保护原则源于英国，其基本内涵是，相对人因政府的先前行为合理地产生了对政府将来活动的某种预期，可以要求政府满足此种预期，政府原则上不得拒绝，除非有充分的涉及公共利益的理由。在合法预期的范围上，由于英国没有行政行为的概念，先前行为不限于行政决定，其范围包括承诺、指导、行政惯例与政策等。当面临违法行政行为与依法行政相冲突的问题时，与德国的信赖保护原则不同，合法预期保护原则坚持依法行政的胜出，对于基于违法行为的合法预期，只是提供赔偿性保护，而不继续维持其效力。
因此，我国信赖保护原则虽然援引自德国，但被我国行政法理论与实务界进行了中国化的解读，展现出了不同于德国法的面貌，而此种中国化的解读又与英国法上的合法预期保护原则的基本精神契合。在术语的选择上，表述为“信赖保护原则”或是“合法预期保护原则”。名称如何无关宏旨，关键是此项基本原则的理论构造应如何满足我国法治政府、诚信政府建设的实践需要。司法实践中倾向于从更为宽泛的意义上理解信赖保护原则，“信赖保护原则作为行政法的一项基本原则，其效力应贯穿于整个行政管理过程中”，“不妨认为，信赖保护原则是诚实信用原则的另一个化身、另一种称谓”。
（二）信赖保护原则适用要件
21世纪初期，在学者首次对德国法上的信赖保护原则进行介绍时，即总结了信赖保护的条件，提出了比较明确的“三要件”——信赖基础、信赖行为、信赖正当，之后在学者的讨论中又增加了第四要件——“利益衡量”。信赖基础是指行政主体已经作出的使相对人产生信赖的行政行为；信赖行为是指相对人已经基于信赖实施了行动或者对自己的权利作出具体安排；信赖正当是指相对人应出于善意，不存在以欺诈、胁迫、贿赂等手段诱使行政机关作出行政行为；利益衡量是指对相对人个人利益与公共利益进行衡量，在维持行政行为对公共利益造成的损害明显大于撤销该行政行为对相对人个人利益造成的损害时，才能撤销行政行为。
上述四个要件与德国《联邦行政程序法》的规定较为一致。根据《联邦行政程序法》第48条的规定，信赖保护原则的一般要求是，对于已经作出的授益行政行为，如果使相对人产生了值得保护的信赖，即便该授益行政行为违法亦不能随意撤销。由《联邦行政程序法》所构建的信赖保护原则的具体制度，是以限制行政行为的撤销为价值追求的，其规范逻辑是“在满足若干条件时，产生不得撤销行政行为的法律后果”。因此，满足“信赖基础、信赖行为、信赖正当、利益衡量”等要件，产生的法律后果是“行政行为不得撤销”。
而在我国，信赖保护原则已经发展出与其起源地不同的面貌，在与依法行政的关系上，我国秉持依法行政优先原则，即可以撤销已产生信赖的违法行政行为，但需要对产生信赖的相对人进行赔偿。因此，在中国化的信赖保护原则语境下，讨论信赖保护的条件，仅应包括“信赖基础”与“信赖正当”，而不应包括“信赖行为”与“利益衡量”，因为后两者均系行政行为应当存续或不得撤销的要件，并非是更加广泛意义上的信赖保护的要件。
而这一点也在我国信赖保护的司法实践中得到印证。最高人民法院在相关案例中形成适用信赖保护原则的基本模式，其基本构造是“信赖基础+信赖利益”，并且以“信赖利益”为核心要件，而信赖利益由信赖基础产生，或者由信赖基础和信赖行为共同产生。在“益民公司案”中，最高人民法院认为：“按照正当程序，市计委亦应在依法先行修正、废止或者撤销该文件，并对益民公司基于信赖该批准行为的合法投入给予合理弥补之后，方可作出《招标方案》。因此，市计委置当时仍然生效的周地建城（2000）10号文于不顾，迳行发布《招标方案》属于违反法定程序，亦损害了益民公司的信赖利益。”在“华侨搪瓷厂案”中，最高人民法院认为：“从监督、控制行政权，保护行政相对人合法权益的需要及信赖利益保护的原则要求考量，应当认可行政承诺的法律效力。”因此，司法实践的基本观点是“由于信赖保护原则出发点即在于保护公民的信赖利益，因此只要存在信赖利益，并且该信赖利益正当、合理且值得保护，就应当适用信赖保护原则加以保护，而不论该行为是授益或是负担”。
以“信赖利益”为核心要件的适用模式，要求相对人必须具有值得保护的信赖利益，信赖利益具体由信赖基础直接产生，或者须由信赖基础和信赖行为共同产生，取决于构成信赖基础的行政行为合法与否。信赖利益依附于信赖基础，没有信赖基础就必然不会存在信赖利益，但并非所有构成信赖基础的行政行为均会产生信赖利益。在行政行为合法的情况下，仅因行政行为的存在，或者说信赖基础的存在，就可直接产生信赖利益，不要求相对人基于对行政行为的信赖实施了行动或者对自己的权利作出具体安排。在行政行为违法的情况下，仅因行政行为的存在，不能直接产生值得保护的信赖利益，要求相对人基于对行政行为的信赖实施了行动或者对自己的权利作出具体安排，方能产生信赖利益。应该说司法实践在处理具体案件中逐步形成的，关于信赖保护原则适用的基本模式，更加符合信赖保护原则的中国化解读。另外，由于涉及的具体案件中并未出现相对人存在可归责性的因素，司法实践中未归纳出“信赖正当”这一要件。
因此，基于对理论学说与司法实践的考察，符合我国信赖保护原则基本内涵的信赖保护要件的构造应为“信赖基础+信赖利益+信赖正当”。具体来说，须具备的条件为：存在政府的先前行为；先前行为的变动将影响相对人的利益；相对人需为善意。
（三）违建强拆中信赖保护的要件
对照违法建筑强制拆除的实践，决定实施拆除的建筑之所以被认定为违法建筑，系由于最终未能或者无法取得建设工程规划许可，说明建设行为不符合规划，而对于不符合规划的建设行为给予允诺，本身即构成违法的行政行为。由于构成信赖基础的行政行为违法，而信赖利益需要由信赖基础与信赖行为共同产生，因此在违法建筑强制拆除案件中讨论信赖保护的要件，“信赖利益”要件含有对“信赖行为”的要求。
政府明确作出的关于可以实施建设的允诺构成信赖基础。得到建设实施允诺的相对人基于对政府允诺的信赖，实际实施了建设行为，表现为建筑材料的投入和劳务的付出。相对人基于对政府允诺的信赖实施了建设行为，即产生信赖利益。而后政府对建设行为进行否定性评价，将原本允诺实施的建设认定为违法并进行拆除，导致相对人建设投入的丧失。而信赖正当指相对人对于取得实施建设的允诺不存在可归责性。具体来说，违法建筑被实施强制拆除后，建设方主张信赖保护的，应满足以下要件：
1.政府对相对人可以实施建设的允诺需具有明确性。政府作出的允诺应当是明确、具体的，不会产生歧义并且不附有条件，且政府对于实施建设的允诺足以使相对人产生信赖，即相信政府应当践行或者至少维持其允诺。
2.相对人基于对政府允诺的信赖实施建设行为。相对人对于建筑物的存续具有信赖利益，政府对建筑物合法性予以否定，导致相对人信赖利益的丧失。
3.相对人的信赖具有正当性。存在下列情形，相对人的信赖不具有正当性：一是相对人采取欺诈、胁迫、贿赂或其他不正当段获得政府对于实施建设的允诺；二是相对人知道或应当知道政府对于实施建设的允诺存在违法或错误；三是政府已经作出声明或者警示，使相对人能够预见到政府的允诺在将来很可能会发生改变。
以上三要件中的第一、第二要件可称为信赖保护的积极要件；对于第三要件，可以表述为相对人对违建的拆除结果不存在可归责性，进而构成信赖保护的消极要件。只有在同时满足两项积极要件，且不存在消极要件的前提下，方可认定符合当事人信赖保护的要件。
依照上述判断标准，对文章开头列举的违建强拆行政赔偿案件中原告主张信赖保护的具体类型进行分析，发现所有六个具体类型均满足第二要件，即相对人已经实施了建设，因此产生信赖利益，建筑行为合法与否的评价将导致建筑物是否能够存续，从而对相对人的利益产生实际影响。同时，所有六个类型均未显现相对人存在恶意或者可归责性。因此，是否满足第一要件，即政府是否曾明确允诺相对人可以实施建设，此种允诺是否明确、清晰、具体到足以使相对人产生合理信赖的程度，决定了相对人主张的信赖保护能否成立。
已经取得建设工程规划许可证以及政府在招商引资等协议中明确允诺可以实施建设，政府对于实施建设的允诺符合明确、清晰、具体的要求，应当认定构成相对人信赖的基础，符合信赖保护的要件。在取得部分建设手续但未取得建设工程规划许可的情况下，相对人未取得建设工程规划许可证（建设工程规划许可证是政府认可建设行为合法，准予实施建设的重要标志），除非有具备实质记载规划许可内容的文件，否则难以认定行政机关对于实施建设存在明确的允诺。对于行政机关重复处罚、准许经营以及长期消极执法等三种类型，政府对于实施建设未进行明确的允诺，且政府作出处罚、准许经营以及消极执法的行为均晚于相对人的建设行为，难以认定相对人的建设行为系基于对政府上述行为的信赖，因此无法构成信赖基础，一般认为不符合信赖保护的要件。
三、违建强拆行政赔偿案件法律适用的困境及解决途径
（一）法律适用的困境
1.规则缺失下法律原则的适用
“作为原则，其并非可直接适用于具体个案的规则，毋宁为一种指导思想。透过立法或者由司法裁判具体化原则的程序，或者借形成案件类型以演绎较为特定的原则，借此可以将原则转化为能被用作裁判基准的规则。”法律原则不是能够直接涵摄具体案件事实的法律规则，未规定当符合何种构成要件时会发生何种法律后果。与法律规则不同，法律原则不对人们的行为作出直接指示，也不能为裁判提供直接的理由。法律原则是对法律理念、目的与法律价值的宣示，表达一种理想的事态。从此种意义上来说，可以认为法律原则是一种评价规范或者证成规范，其规范的对象是法律规则，对法律规则的制定、解释、适用提供基础理念和价值指导。因此，由于缺乏明确的构成要件与法律后果，不具备直接适用的条件，在对具体案件进行裁判时，一般不能直接适用法律原则，只有在依据现有法律规则尚不能得出公正的裁判结论时，为弥补法律的漏洞，才能在具体案件中适用法律原则。在具体案件适用法律原则，需要完成“法律原则的具体化”，将法律原则具体化为可以涵摄案件事实的法律规则，需要以法律解释为中介。一个依据法律原则构建的法律规则，需要在复杂的逻辑推导和精致的论证基础上产生，这将给裁判者造成很重的负担。相对于裁判者，立法者更能胜任此项工作，因此最好的方式是通过立法完成从法律原则到法律规则的转型。
在我国现阶段，信赖保护原则属于尚未通过实在法明文规定的法律原则，属于非实定的法律原则。现行法律中与信赖保护原则有关的表述仅存在少数单行法中，例如《行政许可法》第8条、第69条以及《城乡规划法》第57条，规定了行政许可被撤回、撤销，因此给相对人造成财产损失的，行政机关应当依法进行补偿或者赔偿。但上述规定仅具有宣示性作用，并未明确规定补偿、赔偿的条件、范围和标准，且仅适用于相对人已经取得的许可行政许可被撤回或者撤销的情形。
在违法建筑强制拆除的行政赔偿案件中，绝大多数的情况是建设人自始至终未能取得建设构成规划许可证书，只有少数案件属于已经取得建设工程规划许可证后被撤销。由于不符合《行政许可法》以及《城乡规划法》规定的适用条件，绝大多数案件难以直接援引上述法律规定。而对于信赖保护原则的具体化，无论是在理论探索或者司法实践中，尚未能提供可以直接适用于具体案件的明确规则。由于缺乏具体法律规则的指引，司法实践中对于违法建筑强制拆除引起的行政赔偿案件是否适用信赖保护原则，一直是一个颇为困扰的问题。部分裁判者持有全面否定的态度，认为违法建筑之上不存在值得保护的合法利益，也就不存在应予保护的信赖利益，因此完全排斥信赖保护原则的适用。也有部分裁判者对信赖保护原则的适用抱有较为积极的态度，但多基于感性的认识，认为在某些情况下相对人应当获得信赖保护，作出支持信赖保护的裁判，但难以提供使人信服的逻辑推演与论证。
2.允诺建设和实施拆除的主体错位
违法建筑强制拆除由紧密联系、彼此承接的多阶段行政行为构成。根据《城乡规划法》第68条以及《行政强制法》第44条的规定，违法建筑强制拆除可以分为以下三个阶段：一是作出限期拆除决定；二是作出强制拆除决定；三是实施强制拆除。《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”因此，城乡规划主管部门负责对建筑物是否为违法建筑作出认定、作出限期拆除决定及当事人逾期不拆除时作出强制拆除决定。而实施强制拆除的主体是建设工程所在地县级以上地方人民政府责成的有关部门，现实中实施强制拆除的往往是街道办事处与乡、镇政府或者综合执法部门。根据《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第2条的规定，县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除，相对人不服强制拆除行为提起诉讼，人民法院应当以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。
事实上，强制拆除行为包括强制拆除决定行为与强制拆除实施行为，强制拆除决定属于行政决定，强制拆除实施行为属于行政强制。作为行政强制的强制拆除实施行为具有独立性，即便是在有强制拆除决定书的情况下，当事人对于强制拆除的实施行为不服的，仍可以实施强制拆除的主体为被告提起诉讼。违法建筑执法的各个阶段既互相独立又彼此关联，但最终直接导致建筑物灭失的是强制拆除实施行为，因此在违建强拆行政赔偿案件中，当事人往往将强制拆除的实施者列为被告，要求其赔偿建筑物灭失的损失，而这一做法也得到法院的普遍认可。而强制拆除的实施者也仅仅是实施者，并非作出强制拆除决定的主体，也并非先前对实施建设作出允诺而后又收回允诺的主体。根据信赖保护原则的基本内涵，作出承诺的行政主体应当信守其承诺，如有违背则应承担责任。承担信赖保护责任的主体显然应是作出承诺的主体，信赖保护责任包括对相对人的损失进行赔偿的责任。在违建强拆行政赔偿诉讼中，直接造成相对人损失的行为主体与信赖保护责任主体之间产生错位。实施强制拆除的行政主体是否应当及为何应当为其他行政主体的承诺而承担信赖保护责任，是违建强拆行政赔偿案件需要论证的问题。
（二）解决途径
1.行政赔偿规范体系对信赖保护原则的内化
行政法的基本原则，是基于行政立法和实践提炼和概括出的有关行政法的理论逻辑和分析框架。在通过立法转化为具体法律规则之前，基本原则对于司法的主要意义是为裁判者提供解释法律的工具和一种说理的逻辑，在适用基本原则处理具体案件时，必须将基本原则对接到成文法中具体的法律规定。信赖保护原则仍未法定化，属于非实定的法律原则，更多地体现为存在于行政法领域的一种普遍的价值理念，一旦行政行为发生或者拟发生改变，则会触发信赖保护原则作用发挥机制。信赖保护原则在司法中发挥作用，需要依靠特定领域的法律规则体系，通过对法律规则进行合乎信赖保护原则的解释，完成法律规则对具体案件事实的涵摄。
违建强拆行政赔偿案件的诉讼标的是行政机关的赔偿责任，应当在国家赔偿法的规范体系框架内进行分析、论证。《国家赔偿法》第2条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。因此，依据该法律条文，行政赔偿责任的要件包括：职权行为、侵犯当事人合法权益及造成损害。但对其进行进一步理论概括，可以将行政赔偿责任要件抽象为：行政行为违法、相对人利益受损及违法行为与损失存在因果关系。
首先，关于行政行为违法的问题。如前文所述，若政府明确作出了可以实施建设的允诺，相对人基于对政府允诺的信赖实施了建设行为，则对于相对人的信赖应当保护。若行政机关未能遵守允诺，对建设行为进行否定性评价，将原本允诺实施的建设认定为违法并进行拆除，违反信赖保护原则的基本要求。违反法律基本原则，当然构成“违法”，满足行政赔偿责任的第一要件。
其次，关于相对人利益受损的问题。因侵害行为导致利益受损，是以假设不存在侵害行为时受害人的权益状况为参照，如果因侵害行为的存在受害人的权益有所减损，则认定其权益受到损害。行政赔偿纠纷中的侵害行为，指行政机关的违法行为，违建强拆中违反信赖保护原则的违法行为，具体指对同意实施建设之允诺的违反。因违反允诺造成相对人的损失，应当以不存在允诺或者未违反允诺时相对人的权益状况为参照。当先前允诺合法时，基于法定理由变更或者违反允诺，应当补偿相对人的损失，此时损失应当以维持允诺为参照，此时损失为房屋继续存在时的价值。当先前允诺违法时，若撤销允诺，应当赔偿相对人的损失，此时损失应当以允诺不存在为参照，此时损失为建设投入资金的损失。在认定赔偿责任时应当先行确定损失的范围，再根据因果关系等确定责任比例。
最后，关于违法行为与损失之间因果关系的问题。对于曾经明确允诺的建设行为，认定违法后实施拆除，行政行为的违法性体现在因未能遵守允诺而违反信赖保护原则。相对人的损失表现为投入建设资金的损失。两者之间的因果关系表现为，政府关于可以实施建设的允诺，直接导致了相对人进行建设资金的投入。同时，如果损害后果的产生有相对人自身的原因，则由相对人承担部分责任，从而减轻行政机关的赔偿责任。例如以下情形：一是投资建设的范围超出政府允诺实施建设的范围，相对人需对超出部分的投资损失承担责任；二是政府已预先告知存在无法办理建设规划许可的风险，相对人仍选择实施建设，相对人对损失后果应承担部分责任；三是在相对人实施建设的过程中，政府及时纠正或者撤回了实施建设的允诺，相对人未停止建设，相对人需对后续建设的投入承担责任。
2.借助行政行为违法性继承理论
所谓“行政行为违法性继承”的问题，存在于由连续数个行政行为构成的行政活动中。当行政行为彼此之间相互关联，行政活动的整体过程是由一系列连续多阶段的行政行为构成时，先行行为中存在的违法性瑕疵，是否会影响作为结果的后续行为的合法性，便自然成为需要关注的问题。如果从肯定的角度出发，承认后续行为因先行行为而具有违法性，则被称为“违法性的继承”。
行政行为违法性继承理论对于司法实践的意义，主要表现在对先行行为违法是否对后续行为的合法性产生影响这一问题的认定上。行政机关先后作出两个有关联的行政行为，在先前行政行为不可诉且后续行政行为合法的情形下，原告能够在后续行政行为的争讼中主张先前行政行为的违法性，法院能否审查先前行政行为的合法性进而撤销后续行政行为，这便是行政行为的违法性继承问题。对于该问题存在三种不同的回答：一是否定行政行为违法性的继承；二是肯定行政行为违法性继承；三是行政行为违法性有条件继承。司法实践采第三种观点，认为为了给公民提供必要的权利救济及实质性化解行政纠纷，应当在一定条件下对行政行为公定力进行突破，认可行政行为的违法性继承。行政行为违法性继承的条件包括：其一，存在先行后续两个行政行为，但不要求为同一行政机关作出；其二，先行行为与后续行为存在关联性；其三，有违法性继承的必要性；其四，对于有效救济权利与实质性化解纠纷有较高的预期。
在违法建筑强制拆除引起的行政赔偿案件中，对强制拆除行为是否违法进行评价是判断行政机关是否承担赔偿责任的基础。违法建筑的执法活动由一系列连续的阶段构成，包括以认定属于违法建筑为前提的限期拆除决定、强制拆除决定以及强制拆除的实施，先行行为与后续行为彼此关联，在对最终行政行为的合法性进行审查时适用违法性继承理论，认定行政行为违法并以此为基础确定赔偿责任，能够使相对人的权利得到有效救济并实现纠纷的实质性化解。
依照行政行为违法性继承理论，对于最终行为即强制拆除实施行为合法与否的评价，应当包含对前期各个阶段行为的合法性评价。假设建筑物在实施建设时获得过政府的允诺，在该建筑物被认定为违法建筑物时，相对人的信赖保护原则已受到侵害，那么在违法建筑执法的起点，已可认定执法存在违法性瑕疵。该瑕疵一直对后续行为的合法性产生影响，直至最终实施强制拆除的行为。由此，最终实施强制拆除的主体并非作出并违背允诺的主体，却要承担因此产生的信赖保护责任，便可得到合理的解释。
结语
在行政赔偿案件中适用信赖保护原则，应当在行政赔偿基本法理及赔偿责任构成要件的基本框架中进行分析。基于行政行为违法性继承理论，在违法建筑强制拆除行政赔偿案件中，法院需对行政执法的全过程进行审查，这包括对于先前允诺建设行为的变更是否违反信赖保护原则的审查，如果因政府先前行为的变更导致相对人合理预期的丧失，违反信赖保护原则，则构成广义上的违法行政，满足行政赔偿责任构成要件中的行政行为违法性要件。在对损失的承担上，应当以合法行政下的利益状态为参照，对比假设的合法行政，违法行政所造成的利益减损即为损失。在原因力的分析上，因违法建设行为被纠正所产生的损失，源于相对人的建设行为，此种建设行为可能因政府的允诺被助长，政府应当按照其对违法建设行为的参与度承担赔偿责任。
