习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上指出，做好新时代新征程审计工作，总的要求是在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用上聚焦发力。在公路工程项目内部审计工作中，要严格贯彻落实党中央对审计工作的指示和要求，将“如臂使指、如影随形、如雷贯耳”要求贯穿始终。在审计方式上，可以引入公路工程项目分阶段全覆盖的审计思路。本文以陕西交通控股集团有限公司（以下简称 “陕西交控集团”）为例，通过分析现有内部审计体系的不足，借鉴相关经验，提出一套适用于公路工程项目的分阶段全覆盖审计体系，并探讨其在实践中的应用策略。
公路工程项目分阶段全覆盖审计的概念辨析
分阶段全覆盖审计是指在公路工程项目的各个关键阶段，包括规划、设计、建设、运营和维护，实施全面的、系统的内部审计监督。具体而言，分阶段全覆盖审计包括在规划阶段审计项目可行性研究、预算编制和资金筹措的合理性与合规性；在设计阶段审计设计方案的科学性和合理性；在建设阶段审计施工过程的规范性和工程质量的控制；在运营阶段审计项目投入使用后的运营管理；在维护阶段审计项目的日常维护和保养。在开展公路建设项目的全过程跟踪审计中，首先，需根据项目建设的五个核心流程， 将“五算”和“四价”视为每个阶段的成果，以及每个阶段可能出现的重大审计风险的焦点和关键点。其次，探索“五算”和“四价” 的形成路径，以确定每个阶段审计的重点关注方向（见图1）。
公路工程项目内部审计现状分析
（一）公路工程项目内部审计发展面临的问题
1. 审计技术方法落后
随着科技的不断进步，新的施工技术、新材料、新设备不断涌现，为公路工程施工提供了更多的可能性。为保证工程质量、规范工程管理，对公路工程项目开展内部审计尤为重要。而传统内部审计手工查账效率低下，导致审计周期过长，无法保证审计结 果的时效性，已不能满足当前审计全覆盖的要求，一定程度上影响了审计监督效能的发挥。
2 . 审计人员专业能力不足
公路工程项目建设具有规模大、投资大、点多面广等特点，要求审计人员不仅精通工程业务知识，还要掌握财务管理、合规管理以及相关法律规。目前，我国教育机制对于此类人才的培养还处于探索阶段，而且实践中审计人员往往忙于业务工作，缺乏定期培训的时间和精力，导致人才培养较慢，不能满足建设项目审计需求。
3. 审计覆盖面不全
由于资源和方法的限制，现有的内部审计工作难以实现对公路工程项目各个阶段的全覆盖审计。特别是在项目的早期规划和设计阶段、后期的运营维护阶段，审计工作往往处于缺失或薄弱状态，审计链条不完整导致审计监督无法贯穿项目的全生命周期。
4. 审计反馈和整改机制不完善
公路工程项目审计发现问题屡审屡犯现象较为常见，内部审计发现问题和提出建议在实际整改中落实不到位，审计整改机制不完善，缺乏有效的跟踪和督促手段，影响了审计工作的实际效果。
（二）不同阶段审计工作的实施情况及主要问题
目前，尽管分阶段全覆盖审计在理论上被认可，但在实施中仍面临诸多挑战。通常情况下，审计资源和力量集中在项目的建设阶段，导致前期规划和设计阶段的审计工作相对薄弱；在项目建设阶段，审计工作较为集中，但由于审计人员专业能力和技术手段的限制，审计的深度和精度仍有待提高；在项目运营和维护阶段，由于缺乏系统的审计计划和制度，审计工作的连续性和系统性不足，导致运营和维护阶段的审计覆盖面和效果不理想。
公路工程项目分阶段全覆盖审计实例分析
为深入了解公路工程项目内部审计体系的实际运行情况及存在的问题，笔者以陕西交控集团的子长至姚店高速公路项目作为典型进行案例分析。该项目是属于山区高速公路，具有地形复杂、工程难度大、构造物类型多的特点，具有较强的代表性。项目起点接在建的清润至子长高速公路，终点接建成的延延高速公路 (G2211)，路线全长约55.173公里。该项目于2018年6月开工建设，2020年9月22日通车试运营。项目建设期间，进行了4次财务审计、3次专项审计，审计范围包含了规划、设计、建设、运营和维护五个主要阶段，覆盖了项目的全过程。
（一）规划和设计阶段的审计
实施情况：在项目规划和设计阶段，对项目的可行性研究报告、预算编制和设计方案进行了审计。审计重点主要集中在项目的经济性、技术可行性和设计合理性方面。
以往审计存在的问题：由于审计资源有限，审计工作覆盖面不足，部分设计节点项目未能 及时进行审计。此外，审计人员对复杂工程技术问题的理解不够深入，导致审计深度不够。
审计创新点：项目前期，对项目的招标投标、前期关键技术论证进行了专项审计。由于项目采取的是设计施工总承包模式，因此重点对总承包商单位的资质能力和项目前期的合规性进行了审核。
审计经验：前期决策是建设项目合理性的顶层设计，内部审计单位要重视对规划和设计阶段的关键环节进行有效监督，以合理配置审计资源，确保审计全覆盖。
（二）建设阶段的审计
实施情况：在项目的建设阶段，对施工过程中的材料采购、工程质量、施工进度和安全管理等方面进行了审计。审计工作包括现场检查、账目核对和合同审查等。
以往审计存在的问题：由于审计人员专业能力限制，多以竣工决算审计为主，在工程质量和安全管理方面，审计深度和精度仍需提升。此外，审计工具和方法相对落后，难以实现实时监督和数据分析。
审计创新点：项目实施过程中，对项目的工程款支付、安全管理、材料集采、施工质量进行了中期专项审计，特别是利用无人机航拍辅助核查高点位或隐蔽工程，奥维地图核查路线变更线位，审计软件抓取敏感数据，分析变化规律，有效解决了部分结构不易测量、地形阻碍无法测准、数据繁杂漏项 的问题。通过专项审计和竣工决算审计发现变更不合规、计量不及时、长期未退投标保证金等问题，安排专人负责整改落实，对不合规的财务进行调账追缴，直至整改到位。
审计经验：实施审计项目时，要抽调具备管理经验、规划经验、设计经验、经济评价经验的人员参与，在应对复杂工程技术问题时，确保审计工作的深度和精度。
（三）运营和维护阶段的审计
实施情况：在项目投入运营和日常维护阶段，内部审计部门通过核查账目和审阅运营报告，对项目的运营成本、维护费用、收益情况和风险管理等方面进行了审计。
以往审计存在的问题：在运营和维护阶段，审计工作的连续性和系统性不足，缺乏系统的审计计划和制度，导致审计覆盖面和效果不理想。此外，审计反馈和整改机制不完善，部分审计发现的问题未能及时整改和跟踪。
审计创新点：项目运营期间，对之前审计发现的问题开展“回头看”，展开针对性的问题复查，避免问题整改不到位的情况。
审计方法和工具与时俱进。配备无人机、RTK测量工具、奥维地图软件、审计专业数据采集软件等现代高科技技术，满足实时数据采集和分析数据的需求，保证审计工作的实效性和准确性。
审计经验：保证审计工作的连续性和系统性。对发现的审计问题要有“回头看”机制，确保审计整改落实到位。完善审计反馈和整改机制。对审计发现的问题进行及时整改和跟踪复查，对于典型问题进行集中教育培训， 提升审计监督质效。
加强公路工程项目内部审计的建议
（一）设计合理的审计体系与实施策略
1. 建立健全内部审计体系。优化审计资源配置，加大对内部审计的人力和资金投入，确保审计资源充足。同时，加强专业化团队建设，组建由工程技术专家和审计专业人员组成的跨学科团队，提高审计人员的专业能力和技术水平。这种资源优化和团队建设相 结合的方式，将有效提升审计工作的广度和深度，确保审计监督的全面性和有效性。
2. 制定分阶段全覆盖审计的实施方案。全覆盖审计旨在对公路工程项目的各个关键阶段实施有针对性的审计。在规划阶段，关注项目的可行性研究、预算编制和资金筹措的合理性与合规性；在设计阶段，关注设计方案的科学性和合理性；在建设阶段，关注施工过程的规范性和工程质量的控制情况，包括材料采购、施工工艺、工程进度和安全管理；在运营阶段，关注审计项目投入使用 后的运营管理，包括运营成本、维护费用和收益情况；在维护阶段，关注审计项目的日常维护和保养情况。通过这种分阶段的审计，确保每个环节都能得到及时、有效的监督和风险控制，提高项目管理的整体水平。
（二）加强制度、人员和技术建设，建立有效保障措施
首先，制定完善的审计制度，明确审计流程、标准和责任，确保审计工作有章可循。同时，加强内部审计部门的独立性，避免外界干扰，提高审计工作的客观性和公正性。其次，定期开展对审计人员的专业培训，邀请外部专家进行授课，提升审计人员的工程技术知识和审计实务能力。再次，充分运用信息技术，提高审计信息采集、处理和分析的效率，建立健全审计信息系统，实现审计数据的集中管理和实时分析，增强审计工作的系统性和协同性，为分阶段全覆盖审计体系的实施提供坚实保障。
（三）设定绩效指标，合理评估实施效果
科学设定关键绩效指标体系，包括审计覆盖率、问题发现率、整改落实率和审计报告质量等指标。同时，定期对指标进行评估，确保审计工作的效果。建立持续改进机制，根据评估结果不断优化审计流程和方法。实施定期审计跟踪，对发现的问题进行跟踪落实，并将整改情况反馈给项目管理层和审计委员会，形成信息反馈循环，促进审计工作持续改进，保障审计体系的有效性和动态优化。
作者：毛亚敏、高增亮、王宗华、肖静、杨巧丽
单位：陕西交通控股集团有限公司
来源：审计观察
编辑：孙哲
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