行政合同不因案外人主张权利而停止履行
-袁小某、张某方与B镇政府行政合同纠纷案
摘录《赢在二审与再审》原文：
争议焦点：
行政合同的相对性原理适用；行政合同是否可以因案外人主张权利而停止履行。
案情简介：
2013年6月7日，原告袁小某、张某方（本案例所涉人物均为化名）以120,800元的总价在梁某某、冯某泽处购买了住房一套，协议约定今后开发商和国家占用所得的赔偿款均归原告所有。
2016年8月15日，被告B镇政府实施城市棚户区改造，并与原告签订《房屋拆迁安置补偿协议》，向原告发出了选房通知。后因第三人王守某对涉案房屋的权属提出异议，以致被告未按照约定交付房屋，原告起诉，要求法院判决被告立即履行行政合同并交付房屋。
该案一审判决驳回原告的诉讼请求。后袁小某、张某方不服提起上诉，该案二审裁定发回重审。
诉讼代理文书：
行政上诉状
上诉人（原审原告）：袁小某，男，汉族，19××年x×月×x日生，xx省xx县人。住xx县xx镇xx村xx组。
上诉人（原审原告）：张某方，女，汉族，19××年××月xx日生，xx xx县人。住xx县xx镇xx村xx组。
被上诉人（原审被告）A县土地房屋征收中心。住所地：xx省xx县x x路中段。
负责人：罗xx，系该中心主任。
原审第三人：B镇政府。住所地：xx省xx县××填。
法定代表人：胡某，系该镇镇长。
原审第三人：王守某，男，汉族，19××年xx月xx日生,xx看xx县人。住xx县xx镇xx村xx组xx号。
上诉人与被上诉人之间因房屋征收行政协议纠纷一案，不服xx省x 县人民法院（2018）黔xx30行初127号行政判决书，现依法提起上诉。
上诉请求：
1．撤销xx县人民法院（2018）黔xx30行初127号行政判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；
2．本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉理由：
一、原审判决认定“涉案的房屋未经过B镇政府及xx县国土及城乡规划部门调查认定，不能认定为合法建筑”系事实认定错误
1．涉案的被拆除房屋属于上诉人所有，且上诉人与梁某某等人签订的《房屋买卖合同》合法有效，本案的房屋属于合法建筑
2013年6月7日，上诉人与案外人梁某某达成《房屋买卖合同》约定，案外人梁某某将位于xx县xx镇花园村沙土组三台树冯xx老宅基地处二楼靠南的住房一套，面积132平方米，以120,800元的总价，出卖给上诉人所有。同时，在《房屋买卖合同》中，双方还约定：今后开发商和国家占用所得的赔偿款均归上诉人所有。
上诉人认为：上诉人与案外人梁某某签订的《房屋买卖合同》，并不存在违反《合同法》第五十二条规定的情形，双方签订的合同真实、合法、有效。合同签订之后，上诉人已经实际占有和使用该房屋。故，涉案的房屋为上诉人所有的合法建筑，一审法院将其认定为违法建筑，与客观事实不符。
而且，需要特别指出的是，涉案的房屋虽然是农村自建房屋，没有办理产权登记，也没有取得相关土地和规划手续，但是，人民法院审理合同效力纠纷案件，应当以一审辩论终结前的客观事实作为评价合同效力的依据。即便在签订合同时，属于农村集体土地上的房屋，但是，该地段在2014年已经被征收为国有，并被划入xx县城镇规划区域内。因此，涉案的房屋已经不再属于集体土地，双方签订的协议合法有效。
2．上诉人是涉案房屋的被征收人，且涉案房屋已经取得当地人民政府的调查和认可，属于合法性建筑
根据xx县人民政府2016年6月27日x府征决字〔2016〕14号《关于对xx县蟠龙片区棚户区改造项目（花园段）土地房屋征收补偿的决定》和《x x县蟠龙片区棚户区改造项目（花园段）土地房屋征收补偿安置方案》第四条“（三）对于合法房屋的附属物和构筑物，根据其结构给予一次性货币补偿；（四）违法建筑物和超过审批使用期限的临时建筑物一律不予补偿”，以及《补偿安置方案》第七条“被征收房屋的合法性认定：······（三）虽然无房屋所有权证书、土地使用权证书、宅基地使用权证、建筑工程规划许可证、建设工程施工许可证等，但经过当地人民政府和相关职能部门共同调查认定，决定应当给予补偿的”的规定，是否给予拆迁安置和补偿，应当以“当地人民政府和相关职能部门共同调查认定”。但是，本案的当地人民政府为“B镇政府”，相关部门为“xx县蟠龙片区棚户区改造项目办公室”，且县人民政府委托的实施单位也是第三人B镇政府。在对该房屋进行拆迁之前，当地人民政府、征收部门以及xx县蟠龙片区棚户区改造项目办已经到现场进行测量和认定，还制作了被征收房屋入户调查登记表、测量表、勘丈表、现场草图、现场照片等相关资料，同时还委托专业的测绘机构，对房屋的面积、地理方位、征收面积等进行了尺量。在一系列调查和认定之后，当地人民政府才与上诉人签订了《拆迁安置补偿协议书》；在《拆迁安置补偿协议书》的第一条第二款中，已经清楚地记载了“房屋的附属物、构建物、房屋内部设施及装饰装修（见被征收房屋入户调查登记表）”。因此，这足以证明：涉案的房屋已经取得相关部门的调查和认定，正是有相关部门的调查和认定，才签订了《拆迁安置补偿协议书》。3．原审判决认定“涉案的房屋属于违法建筑，或者超过审批权限的建筑物”缺乏证据证明
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建 筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，对于认定为“违法建筑”或者“超过批准期限的临时建筑”不予补偿。但是，本案并没有任何证据显示，涉案的房屋属于“违法建筑”，相关部门也未作出“违法建筑”的认定和处罚；同时也没有任何证据表明是“超过批准期限的临时建筑”。涉案的房屋属于永久性建筑物，并不属于临时建筑物。因此，原审法院直接认定为“违法建筑”或者“超过批准期限的临时建筑”，并确认合同无效，没有事实依据和法律依据。
而且，需要特别说明的是，根据双方签订的《拆迁安置补偿协议书》第五条约定，上诉人还交纳了涉案房屋的“土地出让金24,384元”，这足以说明，上诉人已经取得了涉案房屋的国有建设用地使用权，能够证明涉案房屋的合法性。
4．原审判决“未依法进行释明”程序违法，且损害了上诉人的合法权利
本案上诉人提起诉讼的案由为“行政合同纠纷”，上诉人的一审诉讼请求为：“判决被告立即履行2016年8月15日签订的拆迁安置协议及选房单约定的合同义务，向原告交付xx县蟠龙片区棚户区改造项目（花园段）2栋5层2号住房一套（面积129.9平方米），并交付双方签订的拆迁安置协议一份”。从该合同的内容来看，上诉人是基于合同合法有效才提起的诉讼，本案属于履行合同之诉。
但是，人民法院却认定为确认之诉，并在案件判决书中直接确认了涉案的合同无效，严重损害了上诉人的合法权利。根据法律的规定，如果上诉人起诉的是一个法律关系，而审理查明的是另外一个法律关系，则法官应当行使释明权，告知变更法律关系。若上诉人主张合法有效，而法院认为无效的，应当进行释明。可是，原审法院却尚未行使释明权，以致程序违法。
5．原审法院未对“拆迁安置补偿合同”的内容及组成进行全面审查，以致认定案件事实错误
本案的拆迁安置补偿协议，其内容包含了多个方面：一是对原建筑物（房屋）的安置和补偿；二是对原房屋附属设施的安置和补偿；三是对土地出让金的交纳和补偿；四是对临时住房安置过渡费的补偿；五是对搬迁费用补偿；六是对误工费的补偿；七是对签约奖；八是对搬家费的奖励等内容。
上述费用的组成也是合同的重要部分，包含在合同之中。而且，上诉人为搬迁、搬家，已经投入大量人力、物力，对屋内的设施、附属设施，依法享有物权。但是，人民法院却未对上述内容进行审理和查明。原审法院认定涉案的协议无效，难以让人信服。
对于合同的无效，人民法院应当本着谨慎的态度进行处理，对于合同确实无效的，还应当查明是全部无效？还是部分无效？涉案的合同一共11页14条，根本不可能全部被认定为无效。因此，原审法院认定涉案的协议无效，于法无据，应当予以改判。
此外，需要特别指出的是，原审第三人B镇政府作为甲方和上诉人作为乙方于2016年8月15日签订的《房屋征收补偿安置协议》，被上诉人及第三人均愿意履行，只是认为“上诉人与第三人王守某存在产权争议，才未履行”。由此可以证明，B镇政府作为委托实施单位，也认可其合法性，也承认了上诉人房屋的合法性。若涉案房屋不合法，那么第三人B镇政府作为实施单位，在本案中，对上诉人的房屋予以拆除，未履行法定义务，未经过法定程序，没有法定职权的行为，也应当确认为行政违法，并对上诉人给予行政赔偿。
二、原审判决“驳回原告的诉讼请求”适用法律错误
1．原审判决确认“涉案的房屋为违法建筑”适用法律错误，该房屋已经被认定为合法建筑
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，认定违法建筑的主体为“城镇房屋为xx县住房和城乡规划局；乡村范围内的房屋为当地镇人民政府”，且应当经过法定程序，作出法律认定文书。
但是，该建筑物已经由B镇政府作出认定，并签订了拆迁安置补偿协议，这足以表明已经完成认定程序。原审依据上述规定，认定涉案房屋为违法建筑，并明确不予补偿，属于适用法律错误。
2．原审判决认为“B镇政府和xx县国土及城乡规划部门未对涉案房屋共同出具调查认定书”，从而认定该房屋建筑是违法建筑，并不予补偿，违反法律规定
原审法院并未分清B镇政府和xx县国土及城乡规划部门的各自行政职权，也未区分各自的工作职责。根据《城乡规划法》的有关规定，不同区域、不同范围内的违法建筑，有不同的认定主体，不同的职权范围。原审认为本案需要“xx县国土及城乡规划部门进行调查认定”没有法律依据。按照法律的规定，本案的农村房屋，只需要镇人民政府认定即可。
同时，需要特别指出的是，镇人民政府已经完善了调查程序，签订了拆迁安置补偿协议，上诉人的资料均由B镇政府在保存。该证据的举证责任，应当属于行政机关，原审法院认为“上诉人没有提供相关的依据”佐证，从而判决驳回上诉人的一审诉讼请求，适用法律错误。
3．原审驳回上诉人的“全部诉讼请求”明显不当
上诉人的一审诉讼请求为“判决被告立即履行2016年8月15日签订的拆迁安置协议及选房单约定的合同义务，向原告交付xx县蟠龙片区棚户区改造项目（花园段）2栋5层2号住房一套（面积129.9平方米），并交付双方签订的拆迁安置协议一份”。
该请求包含两个方面，一是立即履行2016年8月15日签订的拆迁安置协议及选房单约定的合同义务，向上诉人交付xx县蟠龙片区棚户区改造项目（花园段）2栋5层2号住房一套（面积129.9平方米）；二是交付双方签订的拆迁安置协议一份。
就上述两个请求而言，上诉人认为，本案的协议内容本身就合法有效，即便本案的拆迁安置协议无效，但是，在双方已经签订了《房屋征收补偿安置协议》的情况下，上诉人请求人民法院判决“被上诉人交付协议一份”也应当得到支持。同时，该协议也是上诉人进行维权和主张权利的重要依据，不管是履行行政协议，还是行政赔偿，甚至民事纠纷，该协议均是重要证据，原审判决予以全部驳回，显然未全面审查上诉人的诉讼请求，且判决结果于法无据。
4．本案应当改判支持上诉人的全部诉讼请求
本案的第三人B镇政府作为甲方，上诉人作为乙方，双方已经签订了《房屋征收补偿安置协议》，并在协议书中，明确了行政协议的依据和来源，该协议的内容不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定及其他相关法律法规的强制性规定，也不损害社会公共利益。因此，该协议合法有效。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”之规定，被上诉人作为法律法规规定的实施主体，应当严格履行与上诉人之间签订的《房屋征收补偿安置协议》。
而且，双方于2016年8月15日签订《房屋征收补偿安置协议》后，被上诉人已经向上诉人发出了《蟠龙片区棚户区改造项目（花园段）选房单（住宅）》，同意上诉人选择还房地点为2栋5层2号住房（面积约129.9平方米）。因此，履行行政协议是被上诉人的法定义务，上诉人请求二审法院判决被上诉人立即履行协议内容。
综上，上诉人认为，原审判决认定事实部分错误不清，且程序违法、适用法律错误。上诉人恳请二审法院在审理查明事实之后，依法改判，支持上诉人的上诉请求。
此致
xx市中级人民法院
上诉人：袁小某、张某方
2018年10月16日
办案总结：
一、诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容
行政机关在订立、履行、变更行政协议时，既要遵循行政法律规范，又要遵循平等自愿、诚实信用、依约履责等一般原则。人民法院不能简单参照传统行政诉讼的举证规则，以行政机关未提供证据证明行政协议合法性为由否定行政协议的效力。对行政协议是否应当履行发生争议的，负有履行义务的行政机关应当对其不履行义务承担举证责任。行政机关对不履行行政协议的事由，在协议订立时没有作出明确界定或约定，在协议订立后又不能作出合法有据的解释，不能证明履行协议可能出现严重损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当结合案件情况和客观实际等因素作出对协议相对人有利的解释。
二、行政协议系当事人之间合意的成果，其所约定的内容应当符合双方当事人的意思表示，双方均应当遵照执行
行政协议具有合意性特征，同样应当遵循契约精神，严格限制协议变更的适用。对于协议当事人之间达成的合意，应当予以尊重而不能随意变更。其与民事合同区别的是，行政协议的行政性优先于协议性、合法性优先于合约性，行政协议应当优先适用合法性原则。当行政协议的合约性与合法性相冲突，即约定的内容不符合法律规定时，人民法院对该内容的效力应当不予认可。若行政协议所依据的法律规定已作出具体明确要求，协议当事人均应遵守，从而没有协商空间，协议当事人请求按照法律规定予以变更的，人民法院可以依法支持。
三、基于合同的合意性，合同原则上仅对订立合同的当事人具有效力，当事人之外的其他主体通常不能就合同主张权利
通常情况下，行政合同也具备民事合同的法律特征，适用合同相对性原则。但在法律有明确规定的情形下，亦可以突破合同相对性原则。行政协议的合意性特征，决定其同样应当遵循相对性原则。但行政协议同时具有行政性特征，具有公力、确定力等，在未依法否定其效力之前，受其影响的主体应当严格遵照执行。当订立行政协议属于行政机关履行法定职责的法定形式时，行政机关则可以其已订立行政协议作为其已经履行相应法定职责的正当抗辩事由。因此，传统行政行为的利害关系人制度，原则上也可以适用于行政协议诉讼。相较于民事合同，行政协议突破合同相对性原则的法定情形相对更多。本案中，虽然有第三人主张权利，但是，第三人可以向人民法院提起诉讼，要求确认民事权利，行政机关不能以存在民事争议为由，长期不履行合同义务。
